Odbijanje ustavne žalbe protiv odluka o restriktivnom sporazumu ponuđača

Kratak pregled

Ustavni sud odbija ustavnu žalbu privrednih društava kojima je utvrđena povreda konkurencije zaključenjem restriktivnog sporazuma (nameštene ponude) u postupku javne nabavke. Sud je ocenio da postupci pred Komisijom i upravnim sudovima nisu bili proizvoljni i da pravo na pravično suđenje nije povređeno.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-5371/2017
04.07.2019.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije Miroslav Nikolić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Tijana Šurlan, dr Milan Škulić, Tatjana Đurkić i dr Nataša Plavšić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva „L.“ d.o.o. B. i privrednog društva „B .“ d.o.o. B, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 4. jula 201 9. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba privrednog društva „L.“ d.o.o. B. i privrednog društva „B.“ d.o.o. B. izjavljena protiv rešenja Saveta Komisije za zaštitu konkurencije broj 4/0-02-08/2016-11 od 1 2. decembra 2016. godine, presude Upravnog suda U. 585/17 od 27. aprila 201 7. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 319/17 od 19. oktobra 2017. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo „L.“ d.o.o. B. i privredno društvo „B.“ d.o.o. B, preko punomoćnika S. I , advokata iz B, podneli su Ustavnom sudu , 23. juna 201 7. godine, ustavnu žalbu protiv rešenja Saveta Komisije za zaštitu konkurencije broj 4/0-02-08/2016-11 od 12. decembra 2016. godine i presude Upravnog suda U. 585/17 od 27. aprila 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije. Podnosioci ustavne žalbe su se pozivali i na povredu prava na pravično suđenje iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija).

Ustavni sud ukazuje na to da je sadržina prava garantovanog označen om odredbom Evropske konvencije zajemčena odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njegove povrede ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnosioci ustavne žalbe su podnescima od 25. decembra 2017. godine osporili i presudu Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 319/17 od 19. oktobra 2017. godine, takođe zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, te istog prava iz člana 6. Evropske konvencije.

U ustavnoj žalbi se povreda prava na pravično suđenje obrazlaže sledećim navodima podnosilaca : da su odluke Komisije za zaštitu konkurencije (u daljem tekstu: Komisija) i Upravnog suda zasnovane na proizvoljnoj primeni materijalnog prava i da su nezakonite; da Komisija nije dala jasne razloge za svoju odluku; da Komisija nije utvrdila to da je treće pravno lice koje je bilo jedan od ponuđača u predmetnoj javnoj nabavci u svih šest partija imalo najveće cene; da Komisija nije utvrdila da li su cene podnosilaca ustavne žalbe bile uobičajene za predmetne usluge, usled čega bi mogla pravilnije sagledati odustajanje podnosilaca; da Komisija nije cenila sve okolnosti, a prvenstveno to da nedostaje cilj prilikom postupanja podnosilaca, a to je da se ograniči konkurencij a, zbog čega je došlo do „neosnovane“ primene člana 10. Zakona o zaštiti konkurencije.

Podnosioci ustavne žalbe dalje navode: da Upravni sud zasniva svoju odluku na rešenju Komisije, bez saslušanja stranaka na rasprav i, kao i bez izvođenja dokaza, usled čega je njihova tužba „praktično ostala nerazmotrena“; da je Upravni sud propustio da obavesti o upravnom sporu i „pozove zainteresovano lice“ na raspravu , koje je u konkretnom slučaju bilo jedan od ponuđača u javno j na bavci – a to je privredno društvo „S.“ d.o.o; da Upravni sud pogrešno tumači pojam „povezanih lica“ koji je utvrđen odredbom člana 62. Zakona o privrednim društvima.

Povreda prava na pravično suđenje se, prema navodima ustavne žalbe, ogleda u propustu nadležnog organa i suda da se bave suštinom stvari, odnosno da se uzme u razmatranje bitan argument, a to je da u konkretnom slučaju na strani podnosilaca nije postojao cilj ograničavanja konkurencije, kao jedan od konstitutivnih elemenata takozvanog „restriktivnog sporazuma“, koji je definisan odredbama člana 10. Zakona o zaštiti konkurencije, usled čega, prema mišljenju podnosilaca, i nije bilo mesta primeni pomenutog člana Zakona. Pored toga, podnosioci ukazuju i na pogrešno tumačenje pojma „povezanih lica“, koji je preciznije definisan odredbama člana 62. Zakona o privrednim društvima, te da Komisija iz rodbinskih i poslovnih odnosa osnivača privrednih društava koji su ovde podnosioci ustavne žalbe i ujedno bili učesnici u istom postupku javne nabavke, zapravo izvodi zaključak o „faktičkoj povezanosti“. Kako bi prethodno navedene činjenice bile bolje utvrđene, prema mišljenju podnosilaca, Upravni sud je trebalo da organizuje raspravu i sasluša stranke u vezi sa tim, te izvede druge dokaze ukoliko je to potrebno. U prilog tome da bilo kakva povezanost između podnosilaca ustavne žalbe nije mogla uticati na ishod javne nabavke, podnosioci ističu i to da su ponuđene pojedinačne cene za uslugu transporta od strane oba podnosioca ustavne žalbe, koji su bili rangirani na prva dva mesta nakon otvaranja ponuda, zapravo niže od ponuđene cene trećeg učesnika u postupku javne nabavke. Prema tvrdnji podnosilaca ustavne žalbe, ni ovim pitanjem se Komisija nije bavila, niti ga je ispitivala u postupku koji je vodila, zbog čega odlučne činjenice nisu precizno utvrđene. Posledica odluka Komisije i Upravnog suda kojima je utvrđena povreda prava konkurencije, se ogleda u tome što je podnosiocima određena mera zaštite konkurencije u obliku obaveze plaćanja novčanog iznosa u visini od 2,42% od ukupnog godišnjeg prihoda ostvarenog u 2013. godini. Sve prethodno navedeno, učinjeno je uz proizvoljnu primenu materijalnog prava u odnosu na pitanje zaključenja restriktivnog sporazuma.

U dopuni ustavne žalbe od 25. decembra 2017. godine, podnosioci ponavljaju argumente koje su prethodno izneli u ustavnoj žalbi i dalje ih razrađuju na identičan način, uz posebnu napomenu da doneta presuda Vrh ovnog kasacionog suda Uzp. 319/17 od 19. oktobra 2017. godine, sadrži protivzakonite i neosnovane navode tog suda u pogledu nepostojanja obaveze Upravnog suda da se održi usmena rasprava u predmetnom postupku. Tom prilikom podnosioci su u naveden om podnesku osporili i pomenutu presudu Vrhovnog kasacionog suda .

Podnosioci ustavnom žalbom traže da Sud utvrdi povredu označen og prava na pravično suđenje i poništi osporene akte . Ustavna žalba je bez istaknutog zahteva da se podnosiocima utvrdi pravo na naknadu ma terijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osporenim rešenjem Saveta Komisije za zaštitu konkurencije broj 4/0-02-08/2016-11 od 12. decembra 2016. godine, utvrđeno je pored ostalog: da su društva „B.“ d.o.o. Preduzeće t, p. t , sa sedištem u B. – opština Č. (u daljem tekstu: „B .“ d.o.o.) i Privredno društvo t, š. u . „L .“ d.o.o, sa sedištem u B. – opština P . (u daljem tekstu: „L .“ d.o.o.), dogovorila pojedinačno učešće u postupku javne nabavke organizovane po partijama br. JN 419-13-0, Transport energetskog transformatora i manipulativne aktivnosti u objektima Javnog preduzeća E. i utvrdila cene svake pojedinačne ponude po partijama, čime su zaključila restriktivni sporazum kojim su značajno ograničila i narušila konkurenciju (tačka 1. dispozitiva rešenja); da je restriktivni sporazum iz rešenja Komisije zabranjen ex lege (tačka 2. dispozitiva rešenja); da je podnosiocima ustavne žalbe određena mera zaštite konkurencije u obliku obaveze plaćanja novčanog iznosa u visini od 2,42% njihovog ukupnog godišnjeg prihoda ostvarenog u 2013. godini, što u slučaju privrednog društva „B.“ d.o.o. iznosi 9.478.873,00 dinara, dok u slučaju privrednog društva „L.“ d.o.o. iznosi 1.006.042,00 dinara (tačka 3. dispozitiva rešenja); da je podnosiocima ustavne žalbe zabranjeno svako buduće postupanje kojim bi se mogla ograničiti, narušiti ili sprečiti konkurencija izričitim ili prećutnim tajnim dogovaranjem ili razmenom poverljivih informacija (tačka 6. dispozitiva rešenja).

U obrazloženju osporenog rešenja Komisije je konstatovano: da je Komisija primila inicijativu Javnog preduzeća E. (naručilac u postupku javne nabavke za potrebe transporta) broj 4/0-04-486/2014-01 od 14. jula 2014. godine; da su podnosioci ustavne žalbe učestvovali zajedno u pomenutom postupku javne nabavke broj JN 419-13-0, ali da njihove ponude nisu podnete nezavisno, odnosno bez dogovora jednog sa drugim ponuđačem, na šta je ukazao treći učesnik u postupku javne nabavke privredno društvo „S .“ d.o.o. sa sedištem u B; da je direktor društva „L.“ d.o.o, B. V, istovremeno i direktor društva „B . U .“ d.o.o. Preduzeće u, sa sedištem u B . – opština Č, koje je ujedno zavisno društvo u odnosu na drugog ponuđača „B.“ d.o.o; da je naručilac u postupku javne nabavke upućen rešenjem Komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki broj 4-00-1102/2014 od 23. juna 2014. godine, da inicira postupak pred Komisijom za zaštitu konkurencije, u skladu sa relevantnim odredbama člana 27. Zakona o javnim nabavkama, s obzirom na to da su izabrani ponuđači povezani preko trećeg pravnog lica na taj način što je direktor jednog izabranog ponuđača istovremeno direktor pravnog lica koje nije ponuđač ali čiji je vlasnik udela istovremeno vlasnik udela i direktor drugog izabranog ponuđača; da su osnivači podnosilaca rodbinski i poslovno povezani; da je direktor privrednog društva „L.“ d.o.o. istovremeno i direktor privrednog društva „B. U .“ d.o.o, zavisnog društva u odnosu na podnosioca „B.“ d.o.o; da su indikatori za „nameštenu ponudu“ koji su navedeni u Uputstvu za otkrivanje nameštenih ponuda u postupcima javnih nabavki, koje je Savet Komisije doneo 9. juna 2011. godine i koje je dostupno na veb -stranici Komisije: neočekivano povlačenje ponude, održavanje sastanaka konkurenata neposredno pre isteka roka za podnošenje ponuda, identične greške u ponudama, sličan rukopis ili identična forma u različitim ponudama, različite ponude su poslate sa istog faksa ili iz iste pošte i dr. Dalje je u obrazloženju Komisije konstatovano: da je u konkretnom slučaju cilj nameštene ponude bio da se eliminiše rizik eventualno povoljnije ponude, te da se u predmetnoj javnoj nabavci obezbedi da podnosioci ostvare dobit koja bi bila viša od one koju bi ostvarila u uslovima slobodne i fer konkurencije. Ocenjujući pismene dokaze, zatim saslušanje podnosilaca i svedoka, kao i lični i poslovni odnos osnivača dva privredna društva koja su ovde podnosioci, njihovih odluka u vezi sa konkretnom ponudom pre podnošenja same ponude i u toku sprovođenja predmetne javne nabavke, Komisija je ocenila da proizlazi samo jedan zaključak, a to je da su pojedinačne ponude ovde podnosilaca dogovorene u pogledu cene i daljeg nastupa u postupku javne nabavke. Komisija je prilikom donošenja odluke primenila odredb u člana 10. stav 2. tačka 1) Zakona o zaštiti konkurencije , kojim se zabranjuju takozvani „restriktivni sporazumi“ između učesnika na tržištu.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 585/17 od 27. aprila 2017. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom su podnosi oci ustavne žalbe pobijali osporeno rešenje Komisije. Upravni sud je ocenio da je na osnovu skupa konstatovanih okolnosti potvrđeno postojanje „nameštene ponude“ , i to: jak motiv da dođe do trajnog dogovora ponuđača, nije obezbeđeno poslovno obrazloženje koje opravdava preduzimanje određenih aktivnosti, postojanje perspektive povećanja profita u slučaju uniformnog postupanja, te komunikacija između podnosilaca pre ili u toku podnošenja ponuda. Upravni sud je ocenio da je na osnovu pismenih dokaza, saslušanih stranaka i svedoka u upravnom postupku pred Komisijom, zatim ličnog i poslovnog odnosa osnivača dva privredna društva, ovde podnosilaca, u vezi sa konkretnom ponudom, Komisija pravilno našla da je proizašao zaključak da su pojedinačne ponude podnosilaca dogovorene u pogledu cene i nastupa u postupku javne nabavke. Upravni sud dalje konstatuje da je u postupku pred Komisijom pravilno zaključeno da su podnosioci postigli sporazum koji je imao za cilj i posledicu značajno ograničavanje i narušavanje konkurencije u konkretnoj javnoj nabavci, kojim su utvrdili prodajne cene, što je shodno odredbi člana 10. stav 2. tačka 1) Zakona o zaštiti konkurencije, zapravo restriktivni sporazum. Upravni sud je još ocenio i da je Komisija u pogledu namere podnosilaca da izvrše povredu konkurencije, pravilno zaključila da je predmetna povreda konkurencije učinjena sa jasno izraženom namerom da se ograniči i naruši konkurencija i svešću o neminovnosti njenog nastanka, imajući u vidu da je reč o sporazumu ponuđača u postupku javne nabavke čiju suštinu predstavlja proces konkurencije, u kojem se svaki dogovor sa drugim ponuđačem preduzima u cilju eliminacije konkurencije. Upravni sud na kraju konstatuje da u konkretnom slučaju nije došlo do zaključenja ugovora o izvršenju predmetne javne nabavke, što ne utiče na konstataciju da je došlo do ograničenja i narušavanja konkurencije.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 319/17 od 19. oktobra 2017. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosi laca ustavne žalbe za ispitivanje osporene presude Upravnog suda U. 585/17 od 27. aprila 2017. godine.

U obrazloženju osporene presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 319/17 od 19. oktobra 2017. godine, konstatovano je : da je u obrazloženju Komisije iz utvrđenog činjeničnog stanja izveden pravilan zaključak da postoji skup konstatovanih okolnosti koji uobičajeno potvrđuje postojanje „nameštene ponude“, odnosno jak motiv da dođe do trajnog dogovora ponuđača; da podnosioci nisu obezbedili poslovno obrazloženje koje opravdava preuzimanje određenih aktivnosti kao što su npr. povećanje profita u slučaju uniformnog postupanja ili ozbiljnija promena u poslovnoj praksi i slično kao što je komunikacija između ponuđača pre ili u toku podnošenja ponuda; da je neosnovan navod podnosilaca sadržan u zahtevu za preispitivanje sudske odluke , a to je da je presuda Upravnog suda doneta uz bitnu povredu pravila postupka jer taj sud nije doneo presudu uz održavanje usmene i javne rasprave; da je neosnovan navod podnosilaca da nije dokazano da su podnosioci „faktički povezana lica“ , kao i da takav termin ne postoji u zakonu. Vrhovni kasacioni sud je ocenio da je Upravni sud tužbu podnosilaca pravilno odbio , s obzirom na to da je t uženi organ u upravnom postupku pravilno utvrdio da su tužioci dogovorili pojedinačno učešće u predmetnom postupku javne nabavke.

4. Odredbom Ustava, na čiju povredu podnosi oci ukazuj u u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.). Podnosilac ustavne žalbe se poziva i na povredu prava na pravično suđenje iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih odredaba Ustava i Evropske konvencije, relevantne su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, br. 51/09 i 95/13) bilo je propisano: da se odredbe ovog zakona primenjuju na sve učesnike na tržištu, i to na – domaća i strana privredna društva i preduzetnike, državne organe, organe teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, druga fizička i pravna lica i oblike udruživanja učesnika na tržištu, kao i na javna preduzeća, privredna društva, preduzetnike i druge učesnike na tržištu, koji obavljaju delatnosti od opšteg interesa, odnosno kojima je aktom nadležnog državnog organa dodeljen fiskalni monopol, osim ukoliko bi primena ovog zakona sprečila obavljanje tih delatnosti, odnosno obavljanje poverenih poslova (član 3.); da se povezanim učesnicima na tržištu u smislu ovog zakona smatraju dva ili više učesnika na tržištu koji su povezani tako da jedan ili više učesnika na tržištu kontroliše drugog ili druge učesnike na tržištu (u daljem tekstu: povezani učesnici na tržištu) (stav 1.) , da kontrola nad učesnikom na tržištu u smislu ovog zakona predstavlja mogućnost odlučujućeg uticaja na vođenje poslova drugog ili drugih učesnika na tržištu, a naročito – 1) ako kontrolni učesnik ima svojstvo kontrolnog (matičnog) društva, odnosno kontrolnog člana ili akcionara, samostalno ili zajedničkim delovanjem, po pravilima o povezanim privrednim društvima u smislu zakona kojim se uređuje položaj privrednih društava, 2) na osnovu svojine ili drugih imovinskih prava na imovini ili delu imovine drugog učesnika na tržištu, 3) na osnovu prava iz ugovora, sporazuma ili iz hartija od vrednosti, 4) po osnovu potraživanja ili sredstava za obezbeđenje potraživanja ili na osnovu uslova poslovne prakse koje određuje kontrolni učesnik (stav 2. tač. 1) – 4) ), da se povezani učesnici na tržištu u smislu ovog zakona smatraju jednim učesnikom na tržištu ( stav 3.), da se na povezane učesnike na tržištu shodno primenjuju pravila o povezanim licima i povezanim privrednim društvima u skladu sa zakonom kojim se uređuje položaj privrednih društava, ako ta pravila nisu u suprotnosti sa odredbama ovog zakona (stav 4.) (član 5.) ; da se povredom konkurencije u smislu ovog zakona smatraju akti ili radnje učesnika na tržištu koje za cilj ili posledicu imaju ili mogu da imaju značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje konkurencije (član 9.); da restriktivni sporazumi jesu sporazumi između učesnika na tržištu koji imaju za cilj ili posledicu značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje, konkurencije na teritoriji Republike Srbije (stav 1.), da restriktivni sporazumi mogu biti ugovori, pojedine odredbe ugovora, izričiti ili prećutni dogovori, usaglašene prakse, kao i odluke oblika udruživanja učesnika na tržištu, a kojima se naročito – 1) neposredno ili posredno utvrđuju kupovne ili prodajne cene ili drugi uslovi trgovine ( stav 2. tačka 1)) (član 10.) ; da Savet Komisije donosi sve odluke i akte o pitanjima iz nadležnosti Komisije, ako ovim zakonom i Statutom nije drugačije propisano (član 22. stav 2.); da stručna služba Komisije obavlja stručne poslove iz nadležnosti Komisije u skladu sa ovim zakonom, Statutom i drugim aktima Komisije (član 26. stav 1.); da se u postupku pred Komisijom primenjuju pravila opšteg upravnog postupka, ako ovim zakonom nije drugačije propisano (član 34.); da Komisija pokreće postupak ispitivanja povrede konkurencije po službenoj dužnosti, kada na osnovu dostavljenih inicijativa, informacija i drugih raspoloživih podataka, osnovano pretpostavi postojanje povrede konkurencije, kao i u slučaju ispitivanja koncentracije u smislu člana 62. ovog zakona (stav 1.), da protiv zaključka o pokretanju postupka nije dozvoljena posebna žalba (stav 3.) (član 35.) ; da će, pre donošenja rešenja u postupku zbog povrede konkurencije, Komisija obavestiti stranku o bitnim činjenicama, dokazima i ostalim elementima na kojima će zasnovati rešenje i pozvati je da se izjasni u ostavljenom roku (stav 2.), da se o pitanjima u vezi sa upravljanjem postupkom, privremenim merama i izvođenjem dokaza, donosi zaključak (stav 5.), da zaključak o izvođenju dokaza donosi službeno lice koje vodi postupak, ako ovim zakonom nije drugačije propisano (stav 8.) (član 38.) ; da se rešenje kojim je utvrđena povreda konkurencije, kao i zaključak o pokretanju postupka po službenoj dužnosti, objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srbije“ i na internet strani Komisije (član 40. stav 1.); da stranka ima pravo da razgleda spise predmeta i da o svom trošku kopira pojedine delove spisa (stav 1.), da se ne mogu razgledati i kopirati, pored ostalog, spisi označeni kao poverljivi, kao ni zaštićeni podaci (stav 2.) (član 43.) ; da se zaključkom nalaže strankama u postupku dostava, odnosno stavljanje na uvid relevantnih podataka koji se vode u pisanom, elektronskom ili drugom obliku, isprava, stvari koje sadrže podatke, kao i drugih stvari koje mogu biti predmet dokazivanja u postupku, a koje je stranka dužna da poseduje ili se osnovano pretpostavlja da ih poseduje (stav 1.), da će u slučaju da stranka nije dostavila, odnosno stavila na uvid tražene isprave, podatke, odnosno stvari, do zaključenja postupka, Komisija doneti odluku prema stanju raspoloživih dokaza u predmetu, odnosno sumnja koja je posledica izostanka navedenih dokaza, biće uzeta na štetu stranke koja nije postupila po nalogu (stav 2.) (član 44.) ; da se prilikom određivanja visine iznosa koji se plaća na osnovu mere zaštite konkurencije, odnosno procesnog penala, uzimaju u obzir namera, težina, posledice i trajanje utvrđene povrede konkurencije (stav 1.), da se prilikom određivanja visine iznosa koji se plaća na osnovu mere zaštite konkurencije, odnosno procesnog penala, uzimaju u obzir namera, težina, posledice i trajanje utvrđene povrede konkurencije (stav 2.) (član 57.) ; da rešenjem kojim se utvrđuje povreda konkurencije, Komisija može da odredi mere koje imaju za cilj otklanjanje utvrđene povrede konkurencije, odnosno sprečavanje mogućnosti nastanka iste ili slične povrede, davanjem naloga za preduzimanje određenog ponašanja ili zabrane određenog ponašanja (mere ponašanja) (član 59. stav 1.); da se rešenje po zahtevu za pojedinačno izuzeće restriktivnog sporazuma donosi u roku od 60 dana od dana podnošenja zahteva (član 60. stav 1.); da će se učesniku na tržištu odrediti mera zaštite konkurencije, u obliku obaveze plaćanja novčanog iznosa u visini najviše 10% od ukupnog godišnjeg prihoda, ostvarenog na teritoriji Republike Srbije i obračunatog u skladu sa članom 7. ovog zakona, ako zaključi ili izvrši restriktivni sporazum u smislu člana 10. ovog zakona, odnosno restriktivni sporazum koji nije izuzet u smislu člana 60. ovog zakona (stav 1. tačka 2)), da se mera zaštite konkurencije ne može odrediti protekom pet godina od dana izvršenja radnje ili propuštanja ispunjenja obaveze, odnosno od poslednjeg dana vremenskog perioda izvršenja radnje iz stava 1. ovog člana (stav 3.) (član 68.) ; da se zakonitost rešenja Komisije, u delu odluke o visini novčanog iznosa određene upravne mere, ispituje u odnosu na uslove za tu odluku propisane ovim zakonom i podzakonskim aktima ( stav 2.), te da ako sud utvrdi da je osporeno rešenje Komisije nezakonito samo u delu koji se odnosi na visinu novčanog iznosa određene upravne mere, po pravilu će presudom preinačiti osporeno rešenje u tom delu, pod uslovima propisanim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (stav 3.) (član 72.) ; da se na postupke koji su započeti do dana početka primene ovog zakona primenjuju propisi po kojima su započeti (član 74.).

Odredbama člana 33. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da sud u upravnom sporu rešava na osnovu utvrđenih činjenica na održanoj usmenoj javnoj raspravi (stav 1.); da sud rešava na nejavnoj sednici samo ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i utvrđivanje činjeničnog stanja (stav 2.); sud je obavezan da posebno navede razloge zbog kojih nije održao usmenu raspravu (stav 3.) ; dok je odredbom člana 41. stav 1. istog Zakona, propisano da zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama zahteva iz tužbe, ali pri tom nije vezan razlozima tužbe.

Odredbama člana 9. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 3/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je da se pre donošenja rešenja stranci mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja (stav 1.), te da se rešenje može doneti bez prethodnog saslušanja stranke samo u slučajevima u kojima je to zakonom dopušteno (stav 2.) , dok je odred bama člana 133. istog zakona propisano: da stranka ima pravo da učestvuje u ispitnom postupku i, radi ostvarenja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zaštićene interese (stav 1.); da stranka ima pravo da iznosi činjenice koje mogu biti od uticaja za rešenje upravne stvari, da predlaže dokaze radi utvrđivanja tih činjenica i da pobija tačnost navoda koji se ne slažu s njenim navodima , te da sve do donošenja rešenja dopunjuje i objašnjava svoje navode, a ako to čini posle održane usmene rasprave, dužna je da opravda zbog čega to nije učinila na raspravi (stav 2.); da je službeno lice koje vodi postupak dužno da pruži mogućnost stranci da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznete u ispitnom postupku i o predlozima i ponuđenim dokazima, da učestvuje u izvođenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svedocima i veštacima preko službenog lica koje vodi postupak, a s njegovom dozvolom i neposredno, kao i da se upozna s rezultatom izvođenja dokaza i da se o tome izjasni, te da organ neće doneti rešenje pre nego što stranci pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rešenje, a o kojima stranci nije bila data mogućnost da se izjasni (stav 3.).

Odredbama člana 27. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 124/12, 14/15 i 68/15 ) propisano je: da će u slučaju postojanja osnovane sumnje u istinitost izjave o nezavisnoj ponudi, naručilac odmah obavestiti organizaciju nadležnu za zaštitu konkurencije (stav 1.); da naručilac u slučaju iz st. 1. i 2. ovog člana može da nastavi postupak javne nabavke, s tim da će ugovor, ukoliko bude zaključen sa ponuđačem za koga postoji sumnja da je povredio konkurenciju, biti raskinut po sili zakona ukoliko organizacija nadležna za zaštitu konkurencije utvrdi postojanje povrede konkurencije (stav 4.).

Odredbama člana 62. stav 7. Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik RS“, br. 36/11, 99/11, 83/14 – dr. zakon, 5/15, 44/18 i 95/18) propisano je da: zajedničko delovanje postoji kada dva ili više lica, na osnovu međusobnog izričitog ili prećutnog sporazuma, koriste glasačka prava u određenom licu ili preduzimaju druge radnje u cilju vršenja zajedničkog uticaja na upravljanje ili poslovanje tog lica (stav 7.).

Odredbama člana 3. Uredbe o kriterijumima za određivanje visine iznosa koji se plaća na osnovu mere zaštite konkurencije i procesnog penala, načinu i rokovima njihovog plaćanja i uslovima za određivanje tih mera („Službeni glasnik RS“, broj 50/10), koja je stupila na snagu 23. jula 2010. godine, predviđeno je sedam kriterijuma za određivanje visine iznosa koji se plaća na osnovu mere zaštite konkurencije i procesnog penala i određeno da se, pored tih kriterijuma, uzima u obzir značaj naloženog postupanja za ishod postupka povrede konkurencije koji se vodi i ponavljanje istog ili sličnog ponašanja od strane učesnika na tržištu u istom ili nekom drugom postupku.

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je osporenim rešenjem Komisije od 12. decembra 2016. godine povr eđeno pravo na pravično suđenje, a u prilog toj tvrdnji navode: da Komisija nije dala jasne razloge za svoju odluku, dok je Upravni sud svoju odluku zasnovao na rešenju Komisije bez izvođenja dokaza i saslušanja stranaka. Podnosioci ustavne žalbe posebno smatraju da je , imajući u vidu složenost predmeta , bilo neophodno da Upravni sud organizuje usmenu javnu raspravu , što on nije učinio, već je svoju odluku don eo na nejavnoj sednici , bez održavanja usmene rasprave, čime je, kako to podnosioci tvrde, direktno prekršen član 33. Zakona o upravnim sporovima. Sa druge strane podnosioci ističu da je Upravni sud u potpunosti ignorisao njihovu argumentaciju, te da je tužba koju su podneli protiv rešenja Komisije zapravo „ostala nerazmotrena“. Podnosioci posebno navode da su osporene odluke Komisije, Upravnog suda i Vrhovnog kasacionog suda , proizvolj ne i nezakonite.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud , pre svega, naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegov e nadležnosti da procenjuje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, odnosno ako je primena zakona bila očigledno nepravična, arbitr arna ili diskriminatorska.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da se jedna od garancija označenog ustavnog prava odnosi na obavezu suda da obrazloži svoju odluku. Prilikom davanja odgovora na pitanje da li obrazloženje sudske odluke zadovoljava standarde prava na pravično suđenje, trebalo bi voditi računa o okolnostima konkretnog slučaja i prirodi određene odluke. S obzirom na to da se u upravnom sporu proverava zakonitost konačnog upravnog akta na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, to ne postoji obaveza suda da obrazlaže sve navode tužbe, ukoliko su oni već isticani u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu i u tom postupku bili ocenjeni. Međutim, za ocenu da li su u tim slučajevima ispunjeni standardi prava na pravično suđenje neophodno je sagledati da li je sud u upravnom sporu ispitao odlučna pitanja koja su pred njega izneta ili se zadovoljio pukim potvrđivanjem odluke upravnog organa (videti presudu Evropskog suda za ljudska prava , Helle protiv Finske, broj predstavke 20772/92, od 19. decembra 1997. godine, stav 60 .).

Pored navedenih stavova, Ustavni sud ističe da je u konkretnom slučaju od posebno g značaja za procenu Suda o tome da li je došlo do povrede prava podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, i to da li je u postupku koji je prethodio postupku po ustavnoj žalbi, zadovoljen još jedan bitan pravni princip koji služi svrsi zaštite prava na pravično suđenje. Reč je pre svega o tzv. principu „jednakosti oružja“, koji predstavlja deo šireg koncepta pravičnosti, a koji za cilj ima da obezbedi suštinsku procesnu jednakost stranaka u postupku, što podrazumeva da svaka od strana u postupku ima „razumnu mogućnost“ da predstavi svoj slučaj pod uslovima koji je ne stavljaju u suštinski nepovoljniji položaj naspram protivne strane (videti presudu Evropskog suda za ljudska prava, Hentrich protiv Francuske, broj predstavke 13616/88 , od 22. septembra 1994. godine, stav 56 , ka o i presudu Evropskog suda za ljudska prava, Veliko g već a, Kress protiv Francuske, broj predstavke 39594/98, od 7. juna 2001. godine, stav 72.).

U tom smislu, primenjujući sve prethodno navedene stavove i pravne standarde na konkretan ustavnosudski postupak, Ustavni sud smatra da je neophodno ispitati sledeće pretpostavke koje se tiču pravičnosti vođenog postupka koji je prethodio , u celini , a to je: da li su podnosioci u postupku koji je prethodio postupku po ustavnoj žalbi, u kome je odlučivano o postojanju povrede konkurencije, imali mogućnost da predstave svoj slučaj, odnosno da iznesu argumente i navode u cilju zaštite svojih prava i interesa, sa tim u vezi da li su podnosiocima ustavne žalbe prezentovani dokazi na osnovu kojih su utvrđene odlučne činjenice uz koje zakon vezuje nastupanje određenih posledica, te da li im je ukazano na merodavne odredbe zakona, sa tumačenjem o načinu i razlozima primenjenih odredaba na utvrđeno činjenično stanje i konačno,l da li su sudovi razmotrili pitanja koja su bila od suštinskog značaja u kon kretnom postupku, odnosno da li su u obrazloženjima osporenih sudskih odluka izloženi jasni i određeni navodi o razlozima odbijanja njihove tužbe u upravnom sporu, kao i zahteva za preispitivanje pravnosnažne sudske odluke pred Vrhovnim kasacionim sudom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ispitujući postojanje prve pretpostavke koja se odnosi na mogućnost učešća u postupku, konstatovao da Upravni sud nije održao usmenu raspravu, jer je smatrao da je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja, pa je zakonitost osporenog rešenja Komisije ispitivao u granicama zahteva iz tužbe, saglasno odredbama člana 33. stav 2. i člana 41. stav 1. Zakona o upravnim sporovima. Dakle, za ocenu Upravnog suda da predmet spora reši bez održavanja usmene rasprave od značaja je bilo da utvrdi da li su u sprovedenom postupku za zaštitu prava konkurencije pred Komisijom utvrđene sve pravno relevantne činjenice i da li je podnosiocima omogućeno da, radi zaštite svojih interesa, učestvuju u tom postupku. Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud imao u vidu da je Komisija utvrdila i razjasnili bitne činjenice za rešavanje konkretne upravne stvari, koje odgovaraju stanju u spisima predmeta. Takođe, Upravni sud je vodio računa o tome da je podnosiocima ustavne žalbe, saglasno odredbama člana 41. Zakona o zaštiti konkurencije, kao i odredbama čl. 9. i 133. Zakona o opštem upravnom postupku, pružena mogućnost da učestvuju u postupku utvrđivanja povrede konkurencije i da se izjasne o činjenicama i okolnostima od značaja za donošenje rešenja, braneći tako svoja prava i zakonom zaštićene interese, o čemu svedoče zapisnik o usmenoj raspravi Komisije za zaštitu konkurencije broj 4/0-02-45/2015-51 od 8. oktobra 2015. godine i zapisnik o usmenoj raspravi Komisije za zaštitu konkurencije broj 4/0-02-45/2015-56 od 20. oktobra 2015. godine, na koji stranke nisu imale primedbe, a na osnovu koj ih proizlazi da je Komisija saglasno relevantnim odredbama zakona prikupila pismene dokaze, izvršila saslušanje stranaka i svedoka, prilikom čega je pored ostalog utvrđen lični i poslovni odnos osnivača dva privredna društva koji su ovde podnosioci , kao i postojanje njihove odluke koja se odnosila na njihovo uniformno postupanje u pogledu ponude i odustajanja od iste u postupku javne nabavke . Stoga, Ustavni sud ne smatra proizvoljnom ocenu Upravnog suda da predmet konkretnog upravnog spora nije iziskivao neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja, niti smatra da je podnosiocima uskraćeno pravo na „razumnu mogućnost“ da predstave svoj slučaj pred nadležnim organom i iznesu argumente i razloge u prilog zaštite svojih prava i interesa.

Ispitujući dalje postojanje pretpostavki koje se tiču pravičnosti upravno-sudskog postupka, a koje se odnose na to da li je osporena presuda Upravnog suda obrazložena na adekvatan način, s obzirom na navode podnosilaca koji povredu prava na pravično suđenje pored ostalog obrazlažu i time da je presuda Upravnog suda proizvoljna i nezakonita , jer je taj sud samo preuzeo obrazloženje rešenja Komisije, Ustavni sud još jednom ukazuje da rešavanje suda u upravnom sporu ima svoje osobenosti, koje se, između ostalog, ogledaju u načelu zakonitosti i načelu oslanjanja suda na utvrđeno činjenično stanje u upravnom postupku. Ustavni sud takođe podseća, da s obzirom na to da se u upravnom sporu proverava zakonitost konačnog upravnog akta na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, ne postoji obaveza suda da obrazlaže sve navode tužbe ukoliko su oni već isticani u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu i u kom postupku su ti navodi ocenjeni.

Međutim, po oceni Ustavnog suda, u osporenoj presudi Upravnog suda jeste obrazloženo zašto se odbija tužba podnosi laca kao neosnovana, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Upravni sud je odlučio o tužbi podnosi laca na osnovu činjenica koje su utvrđene u postupku za zaštitu prava konkurencije vođeno m pred Komisijom, za koje je u sprovedenom postupku ocenio da su u bitnim tačkama potpuno utvrđene, kao i da je iz utvrđenih činjenica izveden pravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, dajući ujedno za svoju odluku potpune i detaljno obrazložene razloge. Na ovaj način Upravni sud je, po oceni Ustavnog suda, i pored toga što nije održao usmenu raspravu, niti je upravnu stvar rešavao u sporu „pune jurisdikcije“, ipak na pravnoj i činjeničnoj osnovi razmotrio ključne navode podnosilaca iz tužbe, značajne za rešavanje ovog upravnog spora (videti mutatis mutandis presude Evropskog suda za ljudska prava , Chaudet protiv Francuske, broj predstavke 49037/06 , od 29. oktobra 2009. godine, stav 37 , kao i SIGMA RADIO TELEVISION protiv Kipra, broj predstavki 32181/04 i 35122/05, od 2 1. jula 2011. godine, stav 156.).

Naime, u konkretnom slučaju, na osnovu prethodno utvrđenih činjenic a koj e se odnos e na to : da su osnivači dva privredna društva „L.“ d.o.o. i „B.“ d.o.o, rodbinski i poslovno povezani, s obzirom na to da se pojavljuje ista adresa sa koje oba privredna društva posluju, da je direktor privrednog društva „L.“ d.o.o. istovremeno i direktor privrednog društva „B. U .“ d.o.o, koje je zavisno društvo u odnosu na podnosioca „B.“ d.o.o, kao i na to da je privredno društvo „L.“ d.o.o, po otvaranju ponuda iznenadno odustalo od svojih ponuda u partijama 1, 3, 4 i 6 u korist privrednog društva koje je imalo višu cenu ponude a to je „B.“ d.o.o, Upravni sud je primenio relevantne odredbe Zakona o zaštiti konkurencije, pre svega član 10. stav 2. tačka 1), koji propisuje zabranu restriktivnih sporazuma između učesnika na tržištu, kojim se neposredno ili posredno utvrđuju kupovne ili prodajne cene ili drugi uslovi trgovine.

Dakle, s obzirom na navedeno, Ustavni sud je mišljenja da jedno od suštinskih pitanja koje se odnosilo na to da li je povezanost između privrednih subjekata u postupku javne nabavke bila od uticaja na njihovo uniformno postupanje u tom postupku nakon otvaranja ponuda, nije ostalo nerazjašnjeno.

Ustavni sud je dalje, baveći se istom pretpostavkom postojanja pravičnosti suđenja koja se odnosi na obrazloženu sudsku odluku , ocenio da se Upravni sud pravilno pozv ao i na odredbu člana 1. istog zakona, kojom je propisano da se tim zakonom uređuje zaštita konkurencije na tržištu Republike Srbije, u cilju ekonomskog napretka i dobrobiti društva, a naročito koristi potrošača, što je od značaja pre svega jer upućuje na to šta predstavlja predmet zaštite navedenog Zakona. Na prethodno se nadovezuje i zakonsko rešenje propisano odredbama člana 27. Zakon a o javnim nabavkama , kojim je uređena uloga Komisije za zaštitu konkurencije u slučaju sumnje o postojanju nezavisne ponude, iz čega jasno proizlazi da je zakonodavac postavio određene mehanizme zaštite u cilju sprečavanja nanošenja štete poreskim obveznicima koja bi mogla nastati usled povećanih cena usluga zbog ponašanja privrednih subjekata u toku postupka javne nabavke na način koji je suprotan principima tržišta na kojem postoji slobodna konkurencija . To je u konkretnom slučaju značilo zaključivanje restriktivnog sporazuma između podnosilaca o njihovom uniformnom postupanju, koji je za cilj imao ograničavanje konkurencije putem utvrđivanja prodajn ih cen a usluge , manifestujući se takođe iznenadn im odustajanje m jednog od podnosilaca koji je bio prvo rangirani učesnik u postupku javne nabavke, u korist drugog podnosioca koji je imao višu cenu ponude, što je konačno za posledicu imalo povećanje cene ponuđene usluge nakon otvaranja ponuda u iznosu od 2.930.500,00 dinara .

Iz svega navedenog proizlazi da se ne može smatrati da je osporena presuda Upravnog suda U. 585/17 od 27. aprila 2017. godine zasnovana na proizvoljnoj ili arbitrernoj primeni merodavnog prava, niti da je Upravni sud propustio da se bavi centralnim pitanjima iz tužbe podnosilaca koja su bila od suštinskog značaja za rešavanje ovog upravnog spora.

Povodom tvrdnji podnosilaca iz dopune ustavne žalbe od 25. decembra 2017. godine, koj e se inter alia odnose na obrazloženje osporene presud e Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 319/17 od 19. oktobra 2017. godine , odnosno da ista sadrži protivzakonite i neosnovane navode u pogledu nepostojanja obaveze Upravnog suda da se održi usmena rasprava u predmetnom upravno-sudskom postupku, Ustavni sud konstatuje da je ove navod e već razmatrao, te kako je to jedan od glavnih argumenata podnosilaca koji oni ističu u prilog tvrdnji da im je osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, to je Sud ocenio da je obrazloženje Vrhovnog kasacionog suda dato u osporenom aktu ustavnopravno prihvatljivo sa aspekta zaštite prava na pravično suđenje.

6. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud nalazi da podnosiocima ustavne žalbe osporenim aktima nisu povređene procesne garancije prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu izjavljenu protiv rešenja Saveta Komisije za zaštitu konkurencije broj 4/0-02-08/2016-11 od 12. decembra 2016. godine, presude Upravnog suda U. 585/17 od 27. aprila 2017. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 319/17 od 19. oktobra 2017. godine.

7. Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ovu odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i sloboda.

8. Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odbijanje ustavne žalbe protiv odluka o restriktivnom sporazumu ponuđača

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti