Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko osam godina i još nije okončan. Podnosiocu se dodeljuje naknada nematerijalne štete u iznosu od 700 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković , predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S . I . iz sela R, opština Požega, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. maja 2020. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S . I . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj D-25512 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. I . iz sela R, opština Požega, podneo je Ustavnom sudu, 24. juna 2017. godine, preko punomoćnika M . K, advokata iz Užica, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj D-25512 .

U ustavnoj žalbi je opisan tok upravnog postupka koji se vodi po zahtevu podnosioca za priznavanje prava na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost i značaj predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosioca.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku. Istaknuto je da je pravično da se podnosiocu na ime naknade nematerijalne štete dosudi po 100 evra za svaku godinu trajanja postupka. S tim u vezi je postavljen zahtev da se podnosiocu utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, imajući u vidu dotadašnje šestogodišnje trajanje postupka.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj D-25512 i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće:

Podnosilac ustavne žalbe je 1. jula 2011. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice (u daljem tekstu: prvostepeni organ) podneo zahtev za priznavanje prava na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, u periodu od 1. januara 1995. godine do dana podnošenja zahteva.

Navedeni zahtev je bio ustupljen Filijali Čačak, koja je vratila predmet Filijali Užice kao mesno nadležnoj za rešavanje o zahtevu.

Podnosilac je 26. aprila 2012. godine Filijali Čačak podneo podnesak označen kao „urgencija/žalba“ zbog nedonošenja rešenja po navedenom zahtevu, povodom koje je obavešten da je ista prosleđena Filijali Užice. Potom je 25. juna 2012. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija (u daljem tekstu: drugostepeni organ) podneo žalbu zbog nedonošenja rešenja po navedenom zahtevu.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 181.3.1-1426/11 od 27. decembra 2012. godine odbio zahtev podnosioca, a drugostepeni organ je rešenjem broj 01-02/181.6.5 5292/13 od 16. maja 2013. godine odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 10690/13 od 9. jula 2015. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Taj sud je ocenio da je u upravnom postupku najpre bilo potrebno utvrditi da li su predmetni poslovi i zadaci koje je obavljao podnosilac, aktima načelnika Generalštaba Vojske Jugoslavije, odnosno saveznog ministra za odbranu o određivanju dužnosti u smislu člana 267. Zakona o Vojsci Jugoslavije – koji su bili na snazi u periodu od 1. januara 1993. do 1. januara 2006. godine , bili smatrani kao dužnost u trupi, a nakon toga, bilo je potrebno utvrditi da li se profesionalnim vojnicima koji su obavljali iste poslove i zadatke kao i podnosilac , staž osiguranja računa o sa uvećanim trajanjem, u kom slučaju bi to pravo pripadalo i podnosiocu . Takođe je ocenjeno da se povreda materijalnog prava ogleda u tome što je primenjen samo samo akt Ministarstva odbrane Srbije i Crne Gore – Sektor za ljudske resurse – Uprava za kadrove broj 8193 od 26. jula 2005. godine.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 01-02/181.6.5 5292/13 od 12. oktobra 2015. godine kojim je odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja od 27. decembra 2012. godine. Taj organ je iz priložene potvrde Vojne pošte 2077 Gornji Milanovac UP-1 broj 445 52/3 od 16. februara 2011. godine utvrdio da podnosilac od 1. januara 1995. godine obavlja dužnost čuvara (radnik službe obezbeđenja), koja nije, na osnovu tačke 6. Naredbe iz 1994. godine, svrstana pod dužnosti u trupi. Stoga je ocenio da nisu ispunjeni uslovi iz ranije važećeg člana 59. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i prethodno važećih zakona iz te oblasti, da podnosiocu staž u označenom periodu bude računat sa uvećanim trajanjem.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 16731/15 od 3. maja 2017. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje iz razloga što tuženi organ nije postupio po primedbama iz ranije presude od 9. jula 2015. godine, što je imalo za posledicu da nisu utvrđene činjenice od uticaja na rešavanje o zahtevu i da nije pravilno primenjeno materijalno pravo.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je rešenjem broj 01-02/181.6.5 5292/13 od 17. avgusta 2017. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje od 27. decembra 2012. godine i vratio predmet na ponovni postupak i odlučivanje.

Podnosilac je 5. oktobra 2018. godine izjavio žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju navedenog drugostepenog rešenja, a 26. avgusta 2019. godine i naknadni zahtev za donošenje rešenje po žalbi.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 181.3.9-936/19 od 19. novembra 2019. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosioca. U ponovnom postupku je pribavljen dopis VP 2077 Gornji Milanovac broj 2315-3 od 28. novembra 2017. godine u kojem je navedeno: da u toj vojnoj pošti ne postoje radna mesta civilnih lica na kojima se staž osiguranja računa sa uveć anim trajanjem; da se na formacijskim mestima profesionalnih vojnika, koji se angažuju u službi obezbeđenja i dužnost obavljaju u istim uslovima, staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem u skladu sa formacijom i Pravilnikom o radnim mestima odnosno poslovima na kojima se profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem; da Pravilnikom nije predviđen staž osiguranja sa uvećanim trajanjem za civilna lica na radnom mestu čuvar; da profesionalni vojnici imaju dodatne obaveze koje obuhvataju: dežurstvo, pristupanje fizičkim proverama, obučenost, odnosno da nisu u potpunosti izjednačeni sa obavezama civilnih lica u Vojsci.

U toku je postupak po žalbi protiv navedenog prvostepenog rešenja.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da a ko organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (…) (stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbom člana 213. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku ( "Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18 - autentično tumačenje) propisano je da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona.

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09 ) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku (…) (član 2.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.). Ustavni sud je u Rešenju IUz-107/2011 od 24. novembra 2011. godine zauzeo stav da se na podnošenje tužbe zbog dvostrukog ćutanja uprave mogu primeniti rokovi i uslovi za podnošenje tužbe zbog nedonošenja rešenja po žalbi protiv negativnog prvostepenog rešenja propisani odredbom člana 19. stav 1. Zakona.

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca od 1. jula 2011. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Dakle, period merodavan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku traje osam godina i sedam meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da se u osporenom postupku ne postavljaju složena pravna pitanja, posebno ako se ima u vidu da su ona razjašnjena Odlukom Ustavnog suda Už -3602/2010 od 9. maja 2013. godine, niti se postavljaju složena činjenična pitanja. Ustavni sud je našao da je postupak od značaja za podnosioca, jer je staž osiguranja jedan od uslova za sticanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja (videti , pored drugih, Odluku Ustavnog suda Už-4976/2016 od 8. novembra 2018. godine) .

Ispitujući postupanje nadležnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da su u osporenom postupku doneta dva prvostepena i tri drugostepena rešenja, kao i dve presude u upravnom sporu. Ustavni sud je našao da su dosadašnji postupak obeležili dugi periodi kašnjenja prvostepenog organa, koji je oba put prekoračio zakonom propisani rok za donošenje i dostavljanje rešenja, i to prvi put za jednu godinu i četiri meseca, a drugi put za dve godine. Takođe, drugostepeni organ je doprineo dužem trajanju postupka time što nije odlučio o žalbama podnosioca izjavljenim zbog pomenutih kašnjenja prvostepenog organa, što je propustio da sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa otkloni nedostatke prvostepenog postupka, iako je na to bio ovlašćen, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, i što se nije pridržavao obavezujućih pravnih shvatanja i primedaba u pogledu postupka iznetih u presudi Upravnog suda od 9. jula 2015. godine. S obzirom na to da su u ovoj pravnoj stvari, do sada, vođena dva upravna spora, kao i da je drugostepeni organ, posle druge uvažavajuće presude u upravnom sporu, vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) , koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponavno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (presude ESLjP, Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj predstavke 70763/01, od 6. septembra 2005. godine, stav 51. i Cvetković protiv Srbije, broj predstavke 17271/04, od 10. juna 2008. godine , stav 51).

Kada je u pitanju ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac izjavljivao žalbe zbog „ćutanja administracije“ oba puta kada je prvostepeni organ kasnio sa donošenjem rešenja, ali da ih je mogao ranije izjaviti, i to prvu žalbu osam meseci, a drugu jednu godinu ranije. Kako prvostepeni organ nije rešio o tim žalbama, podnosilac je propustio da podnese tužbe zbog „dvostrukog ćutanja uprave“, kojima je mogao da pokuša da ishoduje ranije donošenje, pre svega, prvostepenog rešenja od 19. novembra 2019. godine. Ustavni sud podseća i na praksu ESLjP , prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda ESLjP, Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , broj predstavke 11681/85, od 7. jula 1989. godine, stav 35.), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (odluka ESLjP, Štajcar protiv Hrvatske, broj predstavke 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da dugom trajanju osporenog postupka prevashodno doprinosi sporo i nedelotvorno postupanje nadležnih upravnih organa i suda. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj D-25512 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđena kašnjenja i propuštanja podnosioca sa korišćenjem pravnih sredstava za ubrzanje postupka. Polazeći od toga da je u ustavnoj žalbi istaknuto da je pravično da se na ime naknade nematerijalne štete dosudi po 100 evra za svaku godinu trajanja postupka, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos, u konkretnom slučaju, predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.