Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje od 2008. godine. Podnosiocu se dodeljuje naknada nematerijalne štete od 800 evra i nalaže se nadležnim organima hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-5541/2014
03.11.2016.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik V eća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalb i Milana Radovanovića iz Kruševca , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa član om 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. novembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Milana Radovanovića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Nacionalnom službom za zapošljavanje - Filijala Kruševac u predmetu broj 1300-10411-427-1/2008 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 8 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Milan Radovanović iz Kruševca podneo je Ustavnom sudu, 26. juna 2014. godine, ustavnu žalbu protiv rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje broj 0031-10412-430/2008 od 22. maja 2014. godine, zbog povrede načela vladavine prava, načela zabrane diskriminacije i načela zaštite ljudskih i manjinskih prava i sloboda, utvrđenih čl. 3, 21. i 22. Ustava Republike Srbije, kao i prava na dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti, prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama čl. 23, 32. i 36. Ustava. Pozvao se i na povredu prava na pravično suđenje i prava na delotvorni pravni lek zajemčena čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Podnosilac ustavne žalbe je istakao da drugostepeni organ ne postupa u skladu sa zakonom i po "zauzetom stavu" nadležnog suda u upravnom sporu, zbog čega trpi materijalnu i nematerijalnu štetu, pogotovo imajući u vidu da upravni postupak traje od 2008. godine.

Predložio je da Ustavni sud usvoji ustavna žalba, utvrdi da je osporenim drugostepenim rešenjem podnosiocu povređeno "pravo na pravično odlučivanje i postupanje u razumnom roku", naloži Nacionalnoj službi za zapošljavanje da u roku od 30 dana od dana dostavljanja Odluke Ustavnog suda ponovi postupak po žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja od 28. februara 2008. godine i da presudi da podnosilac ima pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti, te da utvrdi da podnosilac ima pravo na naknadu štete zbog povrede ustavnih prava.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz priložene dokumentacije i spisa predmeta Nacionalne službe za zapošljavanje - Filijala Kruševac broj 1300-10411-427-1/2008 i Upravnog suda U. 8732/14, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ov oj ustavnosudsk oj stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je 25. januara 2008. godine podneo zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti, zbog sporazumnog prestanka radnog odnosa na inicijativu poslodavca u Veterinarskoj stanici Kruševac.

Rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje - Filijala Kruševac broj 1300-10411-427-1/2008 od 28. februara 2008. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosioca ustavne žalbe, zbog toga što ne ispunjava uslove propisane članom 108. ranije važećeg Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, odnosno nije bio osiguran za slučaj nezaposlenosti najmanje 12 meseci neprekidno ili s prekidima u poslednjih 18 meseci.

Rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje broj 0031-10412-430/2008 od 29. aprila 2008. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. U obrazloženju tog rešenja je navedeno da je u sprovedenom postupku utvrđeno da je podnosilac bio u radnom odnosu od 1. juna 2005. godine do 30. septembra 2006. godine i od 1. juna do 31. decembra 2007. godine, te da je za slučaj nezaposlenosti bio obavezno osiguran deset meseci i jedan dan "neprekidno, odnosno sa prekidima" u poslednjih 18 meseci.

Vrhovni sud Srbije je presudom U. 4508/08 od 18. novembra 2009. godine uvažio tužbu podnosioca i poništio navedeno drugostepeno rešenje, sa obrazloženjem da period osiguranja ubeležen u radnoj knjižici, čiju kopiju je dostavio podnosilac, iznosi više od utvrđenih deset meseci i jednog dana, dok se u spisima predmeta ne nalazi radna knjižica, na osnovu koje su utvrđeni podaci o periodu osiguranja.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje broj 0031-10412-430/2008 od 25. decembra 2009. godine kojim je odbio žalbu podnosioca kao neosnovanu. Taj organ je u ponovnom postupku dodatno utvrdio da je podnosilac u periodu od 1. oktobra 2006. godine do 31 maja 2007. godine bio angažovan po ugovoru o delu, te da u tom periodu nije bio obveznik doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti, u smislu člana 105. ranije važećeg Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti i člana 9. Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje. Stoga je ostao pri razlozima iz ranije donetog rešenja.

Presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 3042/12 od 28. marta 2014. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen drugostepenom organu na ponovno odlučivanje. Taj sud je ocenio da je drugostepeno rešenje doneto uz bitnu povredu pravila postupka propisanu odredbom člana 199. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, budući da iz radne knjižice podnosioca proizlazi da period osiguranja iznosi više od utvrđenih deset meseci i jednog dana "neprekidno, odnosno sa prekidima" u poslednjih 18 meseci.

Postupajući u izvršenju navedene presude, drugostepeni organ je 22. maja 2014. godine doneo osporeno rešenje broj 0031-10412-430/2008 kojim je ponovo odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja od 28. februara 2008. godine. U obrazloženju tog rešenja je navedeno: da je osiguranje podnosioca ustavne žalbe prestalo 31. decembra 2007. godine; da poslednjih 18 meseci obuhvata period od "31. juna" 2006. godine do 31. decembra 2007. godine; da je podnosilac u tom periodu bio osiguran za slučaj nezaposlenosti od "31. juna" do 30. septembra 2006. godine i od 1. juna do 31. decembra 2007. godine, odnosno u ukupnom trajanju od deset meseci i jednog dana; da je podnosilac u periodu od 1. oktobra 2006. godine do 31. maja 2007. godine bio angažovan po ugovoru o delu, te mu za taj period nije vršena uplata doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti; da je prvostepeni organ pravilno utvrdio da je podnoslac bio obavezno osiguran za slučaj nezaposlenosti deset meseci i jedan dan "neprekidno, odnosno s prekidima" u poslednjih 18 meseci.

Podnosilac je tužbom od 26. juna 2014. godine pokrenuo upravni spor protiv navedenog konačnog rešenja. Povodom te tužbe je formiran predmet Upravnog suda U. 8732/14.

4. Imajući u vidu da je podnosilac u zahtevu postavljenom u ustavnoj žalbi izričito tražio da Sud utvrdi povredu "prava na postupanje u razumnom roku", zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, kao i da ustavna žalba sadrži navode koji se odnose na trajanje osporenog postupka, postupanje drugostepenog organa i značaj predmeta postupka za podnosioca, Ustavni sud je ocenio da ima osnova da se ustavna žalba ispituje sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku. Navedenom ustavnom odredbom se garantuje svakome pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Ustavni sud konstatuje da se odredba člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, čija se povreda takođe ističe u ustavnoj žalbi, sadržinski ne razlikuje od odredbe člana 32. stav 1. Ustava, kojom se jemči pravo na suđenje u razumnom roku , kao element prava na pravično suđenje, te je navode ustavne žalbe o povredi navedenog prava cenio u odnosu na odgovarajuću odredbu Ustava

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedene ustavne odredbe, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Odredbama člana 105. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ("Službeni glasnik RS", br. 71/03 i 84/ 04), koji je bio na snazi do 22. maja 2009. godine, bilo je propisano da je obavezno osigurano lice za slučaj nezaposlenosti kod Nacionalne službe: zaposleni koji u skladu sa propisima o radu ostvaruje zaradu odnosno naknadu zarade (tačka 1.); lice koje obavlja privremene i povremene poslove, osim lica iz člana 5. stav 1. ovog zakona (tačka 2.) ; izabrano ili imenovano lice koje za svoj rad prima platu, odnosno naknadu plate (tačka 3.) ; fizičko lice koje u skladu sa zakonom samostalno obavlja privrednu i drugu delatnost kao osnovno zanimanje (u daljem tekstu: preduzetnik) (tačka 4.) ; osnivač, odnosno suosnivač preduzeća (tačka 5.) . Ostalim odredbama Zakona bilo je propisano: da o bavezno osigurana lica iz člana 105. tog zakona imaju pravo na novčanu naknadu ako su bila osigurana najmanje 12 meseci neprekidno ili s prekidima u poslednjih 18 meseci (član 108. stav 1.); da se n eprekidnim osiguranjem iz stava 1. tog člana smatra i prekid osiguranja kraći od 30 dana (stav 2.); da se g odinom staža osiguranja smatra navršenih 12 meseci za koje je zaposleni i poslodavac platio doprinos za osiguranje (član 115. stav 2.) .

Odredbom člana 31. stav 3. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je bio na snazi do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano da je tuženi dužan da u ostavljenom roku dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet, a ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta ili ako izjavi da ih ne može dostaviti, sud može rešiti stvar i bez spisa.

Odredbom člana 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da je period merodavan za ocenu o povredi tog prava u konkretnom slučaju počeo da teče 25. januara 2008. godine, kada je podnosilac podneo zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti . Dakle, traje osam godina i devet meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud je našao da predmet osporenog postupka nije složen, jer je potrebno da se najpre utvrdi da li je podnosilac ustavne žalbe bio osigurano lice najmanje 12 meseci neprekidno pre prestanka osiguranja, a ukoliko nije, da li je bio osiguran najmanje 12 meseci sa prekidima u okviru perioda od 18 meseci pre prestanka osiguranja. Sa stanovišta značaja predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da on ima materijalni interes da ostvari pravo na traženu novčanu naknadu. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da podnosilac nije doprineo dugom trajanju postupka.

Ispitujući postupanje upravnih organa i nadležnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je konstatovao da su u dosadašnjem toku postupka doneta tri drugostepena rešenja, od kojih su dva poništena u upravnom sporu. Ustavni sud je našao da su dugom trajanju osporenog postupka prevashodno doprineli nadležni sudovi u upravnom sporu: prvo, zbog toga što su propustili da jasno ukažu drugostepenom organu na koji način treba tumačiti i primeniti odredbe merodavnog materijalnog prava na činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku; drugo, zbog toga što je Vrhovni sud Srbije poništio konačno rešenje jer je u spisima predmeta nedostajala radna knjižica podnosioca ustavne žalbe, a da prethodno nije, u skladu sa odredbom člana 31. stav 3. ranije važećeg Zakona o upravnim sporovima, tražio od drugostepenog organa dopunu spisa predmeta ; treće, zbog toga što je Upravni sud u predmetu U. 3042/12 o tužbi podnosioca odlučivao duže od četiri godine; četvrto, zbog toga što Upravni sud u predmetu U. 8732/14 više od dve godine nije odlučio o tužbi podnosioca, iako produženi karakter osporenog postupka u kome je već vođeno više upravnih sporova nalaže nadležnom sudu da brže odluči o kasnijim tužbama.

U vezi sa pitanjima kojima se bavio u ovoj odluci, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog sud a za ljudska prava , prema kojoj, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da je dugom trajanju osporenog postupka pretežno doprinelo sporo i nedelotvorno postupanje nadležnih sud ova u upravnom sporu. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Nacionalnom službom za zapošljavanje - Filijala Kruševac u predmetu broj 1300-10411-427-1/2008 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome se osporava rešenje Nacionalne službe za zapošljavanje broj 0031-10412-430/2008 od 22. maja 2014. godine, Ustavni sud je pošao od toga da iz odredbe člana 170. Ustava Republike Srbije proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da su pre njenog podnošenja iskorišćena propisana pravna sredstva za zaštitu prava podnosioca ustavne žalbe, što podrazumeva donošenje i dostavljanje odluke o poslednjem dozvoljenom pravnom sredstvu podnosiocu ustavne žalbe.

Ispitujući postojanje pretpostavki za postupanje po ustavnoj žalbi u delu u kome se osporava navedeno konačno rešenje drugostepenog organa , Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac, istog dana kada je podneo ustavnu žalbu, protiv tog rešenja pokrenuo upravni spor koji se trenutno vodi pred Upravnim sudom u predmetu U. 8732/14.

Kako u vreme obraćanja podnosioca Ustavnom sudu nije bila doneta odluka o podnetom pravnom sredstvu za zaštitu prava u redovnom postupku, to je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu , jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

9. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti