Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu policijskih službenika i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu dodataka na platu, koji traje skoro deset godina. Podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete u iznosu od po 900 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. B, D . L, N . M, M . M, S . D, Z . P, V . T, I . P . i S . M, svih iz Beograda, I . S . iz Kaluđerice, B . N . iz sela S, opština Ljubovija, M . A . iz sela B, opština Krupanj, G . Đ . iz sela B, opština Vladimirci, J . D . iz sela R . kod Smedereva, S . R . iz Inđije, D . S . iz Titela, Z . N . iz sela D . kod Loznice , G. N . iz S, opština Velika Plana, Z . A . iz Krupnja, M . S . iz Ba rajeva, M. O . iz Obr enovca, M. B . iz Inđije, D. M . iz Zvečke, A . J . iz Topole, B . B . iz sela D . kod Jagodine, I . V . iz sela D . kod Pirota, A . K . iz sela D . kod Niša, S . Đ . iz Niša, D . B . iz sela B, opština Bogatić, D. S . iz Rume, R . R . iz Leštana, I . N . iz Kuršumlije, S . M . iz Inđije, B . J . iz Brestovca i M . M . iz Lazarevca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 13. aprila 2017 . godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. B, D . L, N . M, M . M, S . D, Z . P , I. P, S . M, I . S, B . N, M . A, G . Đ, J . D, S . R, D . S, Z . N, G . N, Z . A, M . S, M . O, M . B, D . M, A . J, B . B, I . V, A . K, S . Đ, D . B, D . S, R . R, I . N, S . M, B . J . i M . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-1656/12-3, podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe navedenih u tački 1. na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Minis tarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se ustavna žalba V. T . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , zajemčeno g odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-1656/12-3.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. B . iz Beograda i ostalia lica navedena u uvodu i tač. 1. i 3. izreke podneli su Ustavnom sudu, 3. septembra 2015. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, zajemčenih članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-1656/12-3.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 29. juna 2007. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na nj egovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd broj 120-1656/12-3 i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe navedeni u tački 1. izreke (u daljem tekstu: podnosioci ustavne žalbe) i M. T . su 29. juna 2007 . godine Ministarstvu unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu p rekovremenog, noćnog i rad a na dane državnih i verskih praznika, za poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Ministarstvo unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je 3. jula 2007. godine done lo rešenje broj 120-733, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca ustavne žalbe i M . T . Navedena lica su protiv ovog rešenja izjavila žalbu, koja je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 795-118-00-0211/2007-01 od 23. avgusta 2007. godine odbijena kao neosnovana. P resudom Vrhovnog suda Srbije U. 8200/07 od 20. novembra 2009. godine uvažena je njihova tužba podneta protiv navedenog konačnog upravnog akta.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Vrhovnog suda Srbije doneo rešenje broj 118-00-48/2009-01 od 21. decembra 2009. godine kojim je usvojio žalbu , poništio prvostepeno rešenje od 3. jula 2007. godine i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Prvostepeni organ je u ponovno m postupku rešenjem broj 120-150/10 od 21. januara 2010. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca i M. T , dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-324/2010-01 od 10. marta 2010. godine odbio kao neosnovanu njihovu žalbu. Upravni sud je presudom U. 21483/10 od 8. decembra 2011. godine uvažio tužbu podnetu protiv navedenog drugostepenog rešenja i vratio predmet nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-208/2012-01 od 27. februara 2012. godine usvojio žalbu, poništio prvostepeno rešenje od 21. januara 2010. godine i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak.

U daljem toku postupka, drugostepeni organ je rešenjima od 6. jula, 24. oktobra i 28. decembra 2012. godine usvajao žalbe podnosilaca, poništavao prvostepena rešenja i vraćao predmet na ponovni postupak. Prvostepenim rešenjem broj 120-1656/2012-3 od 28. januara 2013. godine po šesti put je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, dok su zahtevi podnosilaca M. B, S . R, D . L , S. M . i D . S . odbačeni kao nedozvoljeni za period od 29. juna 2004. godine do dana kada su navedena lica zasnovala radni odnos . D rugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-61/2013-01 od 27. marta 2013. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

Upravni sud je presudom U. 8247/13 od 2. septembra 2015. godine uvažio tužbu podnosilaca ustavne žalbe i poništio navedeno drugostepeno rešenje. Ovo iz razloga što su zahtevi podnosilaca M . B, S . R, D . L , S. M . i D . S . odbačeni kao nedozvoljeni za period od 29. juna 2004. godine do dana kada su zasnovali radni odnos, iako se u obrazloženju prvostepenog rešenja ne navode, niti se u spisim a predmeta nalaze rešenja o zasnivanju radnog odnosa. Takođe je utvrđeno da nije navedeno od kakvog je uticaja na osnovanost zahteva to što je S. Đ . premešten 28. januara 2011. godine i što je M . T . prestao radni odnos 9. avgusta 2012. godine. Pored toga je utvr đeno da se u spisima predmeta nalaze pojedinačna rešenja koja se ne odnose na ceo period koji je predmet zahteva podnosilaca, zbog čega se ne može zaključiti na osnovu kojih dokaza je prvostepeni organ utvrdio da su u celom spornom periodu podnosioci kroz uvećani koeficijent ostvarili traženo pravo.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje broj 120-01-334/2015-01 od 12. oktobra 2015. godine kojim je odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

Podnosioci ustavne žalbe su Upravnom sudu podneli tužbu protiv konačnog rešenja , povodom koje je formiran predmet U. 16624/15. Pokrenuti upravni spor je u toku.

3.2. Rešenjem i dopunskim rešenjima O snovnog suda u Smederevu - Sudska jedinica I u Velikoj Plani O. 2149/12 od 24. oktobra 2012. godine, 18. decembra 2013. godine i 9. marta 2015. godine za zakonskog naslednika na zaostavštini iza pok. M. T, bivšeg iz Velike Plane, oglašena je, pored ostalih, supruga ostavioca V. T, ovde podnositeljka ustavne žalbe.

Iz spisa predmeta proizlazi da su upravni organi i Upravni sud formalno odlučivali o pravu na isplatu dodataka na platu M. T , iako je preminuo 23. avgusta 2012. godine. Njegovi pravni sledbenici, među kojima i podnositeljka ustavne žalbe V . T, nisu stupili kao stranke u konkretni postupak.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega .

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedene ustavne odredbe, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi porebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.).

Odredbom člana 70. stav 1. Zakon o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09 ) propisano je da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni akt i sam rešiti upravnu stvar presudom, osim ako to nije moguće zbog prirode te stvari ili je inače puna jurisdikcija zakonom isključena.

5. Razmatrajući dopuštenost ustavne žalbe u odnosu na podnositeljku V. T, Ustavni sud je utvrdio da ona nije bila stranka u osporenom postupku, budući da nije stupila u postupak kao pravni sledbenik pok. M. T , koji je bio jedan od podnosilaca zahteva o kome je rešavano.

Iz odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da je izjavljuje lice o čijim pravima i obavezama je odlučivano u postupku čije se trajanje osporava ustavnom žalbom.

Imajući u vidu da navedena podnositeljka nije aktivno legitimisan za podnošenje ustavne žalbe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odbacio njenu ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, o čemu je rešeno kao u tački 4 . izreke.

6. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je smatrao da je period merodavan za ocenu o povredi označenog prava počeo da teče 29. juna 2007. godine, kada je podnet zahtev za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima, i da još nije okončan. Dakle, traje devet godina i osam meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, jer se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da je ovaj predmet bio činjenično složen, imajući u vidu veći broj policijskih službenika koji su imali svojstvo stranke u postupku. Sa druge strane, pravna pitanja koja su se postavila u toku postupka nisu bila naročito složena.

Ustavni sud je našao da činjenična složenost predmeta ne može da objasni ovako dugo trajanje postupka, te da nisu postojale takve objektivne okolnosti koje su sprečavale okončanje postupka u primerenom roku. U tom smislu je utvrdio da je u predmetnom postupk u donet o šest prvostepenih i devet drugostepenih rešenja, kao i tri uvažavajuće presude nadležnih sudova u upravnom sporu. Iz izloženog se jasno može uočiti da je dosadašnji tok postupka obeležilo uzastopno vraćanje predmeta drugostepenom, ali još češće prvostepenom organu na ponovno rešavanje . S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje i na stav Evropskog suda za ljudska prava, prema kome, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine). Upravni sud nije koristio ovlašćenja koja su mu data odredbama Zakona o upravnim sporovima na osnovu kojih je, u slučaju kada je već poništen upravni akt, a nadležni organ nije u potpunosti postupio po presudi, mogao i sam da utvrdi činjenično stanje i da na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja donese presudu, kojom će rešiti upravnu stvar. Drugostepeni organ je, takođe, propustio da otkloni nedostatke prvostepenog postupka i da sam reši upravnu stvar, iako je na to bio ovlašćen, u smislu odredbe člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. Ustavni sud napominje da je produženi karakter osporenog postupka u kome je već vođeno više upravnih sporova nalagao nadležnom sudu da brže od luči o kasnijim tužbama podnosilaca u upravnom sporu.

Ustavni sud je imao u vidu da je specifičnost upravnog postupka u tome da može umnogome da zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Međutim, kako je glavni uzrok odugovlačenja u konkretnom slučaju uzastopno vraćanja predmeta na ponovni postupak, a imajući u vidu da žalba i tužba zbog ćutanja uprave koje stoje na raspolaganju stranci nisu namenjene za ispravljanje tog nedostatka upravnog postupka , Ustavni sud je zaključio da podnosioci ustavne žalbe nisu mogli doprineti da osporeni postupak kraće traj e.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

8. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

9. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti