Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u postupku legalizacije

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu privrednog društva u stečaju i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku legalizacije objekata koji traje preko deset godina. Zahtev za naknadu nematerijalne štete se odbija.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi H. k. "I." AD B . u st, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. decembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba H. k. "I." AD B . u st. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je se vodio pred Ministarstvom životne sredine i prostornog planiranja, a sada se vodi pred Ministarstvom građevinarstva i urbanizma broj 351-03-01475/2003-02, povređeno prav o podnosi oca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom član a 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.

2. Odbija se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete zbog utvrđene povrede prava iz tačke 1. izreke.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. H. k. "I." AD B . podnela je 9. februara 2011. godine ustavnu žalbu zbog "propuštanja Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja da u razumnom roku odluči o zahtevu podnosioca za legalizaciju", "propuštanja Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja da putem dogovora i nagodbe reši spor sa podnosiocem", "propuštanja Privrednog suda u Beogradu da u razumnom roku donese odluku u predmetu P. 676/10", "propuštanja Ministarstva finansija - Uprava carina ili bilo kog drugog državnog organa da donese odluku o zatvaranju, blokadi ili prekidu rada kamionskog terminala i prodavnice na Graničnom prelazu Preševo", "propuštanja Osnovnog javnog tužilaštva u Vranju u predmetu Ktn. 7/09 da podnosiocu dostavi odluke i akte o odnošenju trafo-stanice i imena lica koja su naložila uklanjanje i uklonila istu", "propuštanja Osnovnog javnog tužilaštva u Vranju u predmetu Kt. 183/10 da u razumnom roku donese odluku po krivičnoj prijavi podnosioca", kao i zbog "propuštanja Osnovnog suda u Vranju da u razumnom roku u predmetu P. 3388/10 donese odluku po dve tužbe zbog smetanja poseda". Istaknuta je povreda prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, prava na obaveštenost, prava na imovinu i prava na rad, zajemčenih odredbama čl. 32, 36, 51, 58. i 60. Ustava Republike Srbije. Pored toga, podnosilac ustavne žalbe se poziva na povredu prava na pravično suđenje iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i prava na delotvorni pravni lek iz člana 13. Evropske konvencije , kao i prava na imovinu iz člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju.

Uz podnesak od 19. februara 2013. godine dostavljena je ustavna žalba potpisana od strane stečajnog upravnika i snabdevena pečatom H. k. "I." AD B . u st, s obzirom na to da je rešenjem Privrednog suda u Beogradu St. 2953/2011 od 28. oktobra 2011. godine nad podnosiocem otvoren stečajni postupak.

2. Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 42. st. 3. i 4. Poslovnika o radu Ustavnog suda (“Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), odlučio da se razdvoje postupci po ustavnoj žalbi, pa su formirana tri posebna predmeta, u kojima je podnosilac ustavne žalbe ukazao da mu je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, i to: u predmetu Už-564/2011 – postupanje u predmetu Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja, a sada Ministarstva građevinarstva i urbanizma broj 351-03-01475/2003-02; u predmetu Už-3675/2013 – postupanje u predmetu ranijeg Trgovinskog suda u Beogradu P. 953/08, a u vreme izjavljivanja ustavne žalbe predmetu Privrednog suda u Beogradu P. 1987/2013; u predmetu Už-3676/2013 - postupanje u predmetu Osnovnog suda u Vranju P. 3388/10. U tom smislu, Ustavni sud je u predmetu Už-564/2011 ispitivao razumnost dužine trajanja upravnog postupka koji se vodio pred Ministarstvom životne sredine i prostornog planiranja, a sada se vodi pred Ministarstvom građevinarstva i urbanizma u predmetu broj 351-03-01475/2003-02, kao i preostale osporene radnje koje nisu predmet odlučivanja u postupku po ustavnim žalbama Už-3675/2013 i Už-3676/2013.

3. U delu ustavne žalbe kojim se osporava trajanje upravnog postupka je navedeno: da je podnosilac ustavne žalbe "20. juna 2003. godine" Ministarstvu urbanizma i građevina podneo zahtev za legalizaciju izgrađenih objekata visokogradnje, niskogradnje i infrastrukture na graničnom prelazu Preševo; da je Ministarstvo za infrastrukturu povodom podnetog zahteva donelo obaveštenje broj 351-03-00674/2007-05 od 7. aprila 2008. godine, prema kome nema uslova za izdavanje odobrenja za izgradnju; da je Upravni sud presudom U. 3781/10 (2008) od 21. aprila 2010. godine poništio navedeno obaveštenje i naložio tuženom organu da u ponovnom postupku meritorno odluči o podnetom zahtevu za legalizaciju; da nadležno ministarstvo još nije odlučilo o zahtevu podnosioca. Tražena je naknada nematerijalne štete.

4. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13–US) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

5. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, iz priložene dokumentacije , spisa predmeta Ministarstva građevinarstva i urbanizma broj 351-03-01475/2003-02, kao i Upravnog suda U. 9406/11 i Ui. 247/10, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ov oj ustavnosudsk oj stvari:

5.1. Podnosilac ustavne žalbe je 23. juna 2003. godine Ministarstvu urbanizma i građevina podneo zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole za objekte visokogradnje, niskogradnje i infrastrukture na graničnom prelazu Preševo, na osnovu člana 160. u vezi člana 89. stav 4. tačka 13) Zakona o planiranju i izgradnji, a u skladu sa usvojenim Prostornim planom područja posebne namene graničnog prelaza "Preševo" sa elementima regulacionog plana ("Službeni glasnik RS", broj 26/02).

Ministarstvo za infrastrukturu, kao pravni sledbenik Ministarstva urbanizma i građevina, je dopisom broj 351-03-001475/2003-02 od 28. juna 2005. godine pozvalo podnosioca ustavne žalbe da u ostavljenom roku dostavi dokumentaciju propisanu odredbom člana 160. stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji.

Podnosilac ustavne žalbe je uz podnesak broj 384 od 4. avgusta 2005. godine dostavio geodetski snimak bliže označenih katastarskih parcela, kao i izvod iz posedovnog lista Republičkog geodetskog zavoda - Služba za katastar nepokretnosti Preševo broj 953-2/05-177 od 13. jula 2005. godine.

Ministarstvo za infrastrukturu je dopisom broj 351-03-001475/2003-02 od 14. septembra 2006. godine obavestilo podnosioca ustavne žalbe da se dostavljena dokumentacija ne može smatrati dokazima, u smislu člana 48. stav 2. tačka 3) Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, te mu je naloženo da u roku od 90 dana od dana prijema dopisa dostavi dokaz o pravu svojine odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, odnosno pravu korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu i rešenje iz člana 84. Zakona o planiranju i izgradnji.

Ministarstvo za infrastrukturu je aktom broj 351-03-00674/2007-05 od 7. aprila 2008. godine obavestilo podnosioca ustavne žalbe da ne postoji valjan imovinsko-pravni osnov za izdavanje odobrenja za izgradnju, budući da je u izvodu iz posedovnog lista Republičkog geodetskog zavoda - Služba za katastar nepokretnosti Preševo broj 953-2/05-177 od 13. jula 2005. godine kao korisnik katastarskih parcela označena Državna zajednica Srbija i Crna Gora - Generalni sekretarijat Saveta ministara Državne zajednice Srbija i Crna Gora. Pored toga, naznačeno je da nema smetnji da se protiv tog akta donetog u formi obaveštenja koriste odgovarajuća pravna sredstva u upravnom postupku, odnosno u upravnom sporu.

Odlučujući o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv obaveštenja Ministarstva za infrastrukturu broj 351-03-00674/2007-05 od 7. aprila 2008. godine, Upravni sud je presudom U. 3781/10 (2008) od 21. aprila 2010. godine uvažio tužbu i poništio navedeno obaveštenje. Upravni sud je ocenio da tuženi organ nije naveo razloge zbog čega je o prijavi objekata čija je izgradnja odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole odlučio u formi obaveštenja, niti je dao uputstvo o tome da li se protiv tog obaveštenja može izjaviti žalba ili pokrenuti upravni spor ili drugi postupak pred sudom. Upravni sud je ukazao tuženom organu da je u obavezi da u ponovnom postupku donese rešenje kojim će meritorno odlučiti o zahtevu tužioca, pri čemu je vezan stavovima suda iz ove presude, u smislu člana 61. Zakona o upravnim sporovima.

5.2. Podnosilac ustavne žalbe je podneskom od 26. maja 2010. godine pozvao Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja, kao pravnog sledbenika Ministarstva za infrastrukturu, da u izvršenju pomenute presude Upravnog suda donese rešenje kojim će se meritorno odlučiti o podnetom zahtevu. Kako upravni organ nije postupio po tom podnesku, niti po naknadnom podnesku od 2. septembra 2010. godine, podnosilac ustavne žalbe je 17. septembra 2010. godine Upravnom sudu podneo zahtev za donošenje rešenja u izvršenju presude Upravnog suda U. 3781/10 (2008) od 21. aprila 2010. godine, u smislu člana 71. Zakona o upravnim sporovima.

Postupajući po zahtevu podnosioca ustavne žalbe, Upravni sud je dopisom Ui. 247/10 od 25. februara 2011. godine naložio upravnom organu da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, obavesti sud da li je postupio po navedenoj presudi, te, ako nije, da navede razloge zbog kojih to nije učinio. Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja je dopisom od 9. marta 2011. godine obavestilo Upravni sud da "u ovoj pravnoj stvari teče i postupak pred Trgovinskim sudom u predmetu P. 229/08 radi raskida ugovora o izgradnji graničnog prelaza Preševo zaključenih između H. k. "I." AD B . i Savezne Republike Jugoslavije - Savezna uprava carina, da će pravnosnažnim okončanjem ovog spora koji se javlja kao prethodno pitanje u ovoj pravnoj stvari, biti rešeno i pitanje prava svojine na izgrađenim objektima na Graničnom prelazu Preševo, te da će se steći uslovi za nastavak postupka legalizacije".

Upravni sud je dopisom Ui. 247/10 od 21. jula 2011. godine ponovo naložio upravnom organu da obavesti sud da li je postupio po navedenoj presudi. Postupajući po dopisu Upravnog suda, Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja je 24. avgusta 2011. godine obavestilo taj sud da je u izvršenju presude Upravnog suda U. 3781/10 (2008) od 21. aprila 2010. godine donelo zaključak broj 351-03-01475/2003-02 od 1. avgusta 2011. godine, kojim je prekinut predmetni upravni postupak.

Podnosilac ustavne žalbe se podneskom od 22. septembra 2011. godine izjasnio da nije zadovoljan naknadno donetim zaključkom o prekidu postupka, jer tuženi organ nije meritorno odlučio o njegovom zahtevu, zbog čega je zatražio da se postupak odmah nastavi.

Upravni sud je rešenjem Ui. 247/10 od 6. oktobra 2011. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosioca ustavne žalbe za donošenje rešenja u izvršenju presude U. 3781/10 (2008) od 21. aprila 2010. godine, jer za to nisu ispunjene procesne pretpostavke, imajući u vidu pravne posledice prekida postupka.

5.3. Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja je dopisom od 2. juna 2011. godine zatražilo od Republičkog javnog pravobranilaštva da podnese predlog za prekid predmetnog upravnog postupka.

Republičko javno pravobranilaštvo je aktom broj P-229/08 od 13. juna 2011. godine predložilo prekid upravnog postupka do pravnosnažnog okončanja parničnog postupka koji se vodi pred Privrednim sudom u Beogradu u predmetu P. 676/10.

Ministarstvo životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja je 1. avgusta 2011. godine donelo zaključak broj 351-03-01475/2003-02, kojim je po predlogu Republičkog javnog pravobranilaštva, prekinut postupak naknadnog izdavanja građevinske dozvole do pravnosnažnog okončanja parničnog postupka koji se vodi pred Privrednim sudom u Beogradu u predmetu P. 676/10, u kome se rešava prethodno pitanje.

Podnosilac ustavne žalbe je 24. avgusta 2011. godine podneo Upravnom sudu tužbu protiv navedenog zaključka o prekidu postupka. Povodom podnete tužbe je formiran predmet U. 9406/11.

Podnosilac je osporeni zaključak o prekidu postupka, kao i dokaze o pokretanju stečajnog postupka i imenovanju stečajnog upravnika, naknadno dostavio po pozivu Upravnog suda.

Upravni sud je 17. oktobra 2013. godine doneo presudu U. 9406/11, kojom je uvažio tužbu podnosioca ustavne žalbe, poništio zaključak Ministarstva životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja broj 351-03-01475/2003-02 od 1. avgusta 2011. godine i predmet vratio nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Upravni sud je ocenio da je tuženi organ prilikom donošenja pobijanog zaključka povredio pravila postupka iz člana 199. stav 2. Zakona opštem upravnom postupku, jer u obrazloženju zaključka nisu navedeni razlozi zbog čega Republika Srbija, koju zastupa Republičko javno pravobranilaštvo, može biti stranka u postupku naknadnog izdavanja odobrenja za izgradnju, a time i aktivno legitimisana za podnošenje predloga za prekid tog upravnog postupka. Takođe, taj sud je istakao da nisu dati bilo kakvi razlozi o tome zbog čega parnični postupak koji se vodi pred Privrednim sudom u Beogradu u predmetu P. 676/10, predstavlja prethodno pitanje od čijeg rešenja zavisi odluka u ovoj upravnoj stvari. Upravni sud je ukazao tuženom organu da je u ponovnom postupku dužan da utvrdi da li je Republičko javno pravobranilaštvo, kao zastupnik stranke u pomenutom parničnom postupku, ujedno ovlašćeno za podnošenje predloga za prekid upravnog postupka, prethodno uzimajući u obzir da li je i na osnovu kog propisa tuženi organ ovlašćen da od Republičkog javnog pravobranilaštva zatraži podnošenje predloga za prekid upravnog postupka.

5.5. Ustavni sud dodatno konstatuje da je protiv podnosioca ustavne žalbe pokrenut postupak inspekcijskog nadzora u cilju utvrđivanja statusa objekata u pogledu kojih je podnet zahtev za legalizaciju. Iako je prvostepenim rešenjem Ministarstva za infrastrukturu – Nišavski upravni okrug broj 335-354-022/2008-05 od 13. februara 2008. godine naloženo podnosiocu ustavne žalbe da u ostavljenom roku poruši bliže označene bespravno izgrađene objekte, što je potvrđeno drugostepenim rešenjem Administrativne komisije Vlade broj 351-3579/2008 od 22. januara 2009. godine, Upravni sud je 19. maja 2011. godine presudom U. 7437/10 (2009) uvažio tužbu podnosioca ustavne žalbe i poništio drugostepeno rešenje.

Takođe, zaključkom Ministarstva za infrastrukturu – Nišavski upravni okrug broj 335-354-022/2008-05 od 11. marta 2008. godine, odloženo je administrativno izvršenje rešenja od 13. februara 2008. godine, koje je dozvoljeno zaključkom o dozvoli izvršenja od 10. marta 2008. godine.

6. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Ustavni sud konstatuje da se odredba člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, čija se povreda takođe ističe u ustavnoj žalbi, sadržinski ne razlikuje od odredbe člana 32. stav 1. Ustava, kojom se jemči pravo na pravično suđenje, te je navode ustavne žalbe o povredi ovog prava cenio u odnosu na odgovarajuću odredbu Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o planiranju i izgradnji ("Službeni list RS", broj 47/03 ), koji je stupio na snagu 13. maja 2003. godine, a prestao da važi 10. septembra 2009. godine, bilo je propisano: da je vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole dužan da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona prijavi opštinskoj, odnosno gradskoj upravi objekat čije je građenje, odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole, te da po isteku tog roka opštinska, odnosno gradska uprava u roku koji ne može biti duži od 60 dana obaveštava vlasnika, odnosno investitora objekta o uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju, odnosno o dokumentaciji koju je dužan da priloži uz zahtev (član 160. st. 1. i 3.); da v lasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole, u roku od 60 dana od dana prijema obaveštenja iz člana 160. stav 3. ovog zakona, uz zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju prilaže naročito bliže označene dokaze, te da opštinska, odnosno gradska uprava kad utvrdi da objekat koji se koristi, odnosno objekat čija je izgradnja završena bez građevinske dozvole, ispunjava propisane uslove za građenje i korišćenje, odobrenje za izgradnju i upotrebnu dozvolu može izdati jednim rešenjem (član 161.).

Odredbama člana 48. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni list RS", broj 36/06), koji je stupio na snagu 26. aprila 2006. godine, bilo je propisano: da je vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole do dana stupanja na snagu Zakona, dužan da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona prijavi opštinskoj, odnosno gradskoj upravi objekat čije je građenje, odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole (stav 1.), da po prijemu prijave iz stava 1. ovog člana opštinska, odnosno gradska uprava u roku koji ne može biti duži od 90 dana obaveštava vlasnika, odnosno investitora objekta o mogućnostima usklađivanja objekta sa urbanističkim planom, odnosno o uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju, odnosno o dokumentaciji koju je dužan da priloži uz zahtev (stav 3.) .

Odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni list RS", broj 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12 i 42/13 ), koje su se odnosile na legalizaciju objekata, primenjivale su se od 11. septembra 2009. godine do 6. juna 2013. godine. Odredbom člana 186. stav 3. tog zakona je bilo propisano da vlasnici bespravno izgrađenih objekata, odnosno delova objekta, koji su podneli prijavu za legalizaciju po ranije važećem zakonu u propisanim rokovima, nemaju obavezu podnošenja zahteva u smislu stava 1. ovog člana, već se ta prijava smatra zahtevom u smislu ovog zakona.

Odredbom člana 39. Zakona o legalizaciji ("Službeni glasnik RS", broj 95/13 ), koji je stupio na snagu 1. novembra 2013. godine, propisano je da će se postupci za legalizaciju započeti do dana stupanja na snagu ovog zakona po zahtevima koji su podneti do 11. marta 2010. godine, a koji nisu okončani do dana stupanja na snagu ovog zakona, okonča ti po odredbama ovog zakona.

Zakonom o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09) propisano je: da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta, da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta, da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, da ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava (član 71. st. 1, 2. i 3.); da će s ud rukovodiocu organa koji nije postupio po presudi, u smislu člana 70. stav 1. i člana 71. ovog zakona, rešenjem izreći novčanu kaznu u iznosu od 30.000 do 100.000 dinara (član 75.).

7. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud najpre konstatuje da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Ministarstva građevinarstva i urbanizma broj 351-03-01475/2003-02, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka od dana kada je podnosilac nadležnom organu prijavio objekte čije je građene završeno bez odobrenja za izgradnju, odnosno od 23. juna 2003. godine.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da osporeni postupak traje više od deset godina od pokretanja, može ukazivati na to da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog roka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih i činjeničnih pitanja, ponašanja podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanja upravnih organa i sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da se u postupku legalizacije, u načelu, ne moraju postavljati naročito složena činjeničn a i pravn a pitanja, te su stoga zakonom, važećim u vreme podnošenja prijave, bili propisani kratki rokovi u kojima je nadležni organ bio obavezan da podnosioca prijave obavesti o uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju, odnosno o dokumetaciji koju je dužan da priloži uz zahtev, a potom i da odluči o podnetom zahtevu za izdavanje građevinske dozvole. Međutim, u konkretnom slučaju, postupak legalizacije je postao složeniji zbog odluke upravnog organa da prekine postupak do rešavanja prethodnog pitanja u parničnom postupku - prava svojine na objektima za koje se zahteva legalizacija. U pogledu značaja koji za podnosioca ima predmet postupka, Ustavni sud nalazi da podnosilac ustavne žalbe ima značajan imovinski i materijalni interes da mu se naknadno izdaju građevinska i upotrebna dozvola za izgrađene objekte velike vrednosti, jer bi to dovelo do obustave postupka inspekcijskog nadzora pokrenutog u cilju uklanjanja bespravno izgrađenih objekata, do sticanja prava svojina na tim objektima i do nastavka obavljanja poslovne delatnosti.

Ispitujući najpre postupanje nadležnog organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da je upravni organ tek nakon dve godine od podnošenja prijave bespravno izgrađenih objekata, pozvao podnosioca ustavne žalbe da dostavi zakonom propisanu dokumentaciju, a da je o neispunjenosti uslova za legalizaciju obavestio podnosioca tek nakon četiri godine i deset meseci od podnošenja prijave, iako je po zakonu važećem u trenutku podnošenja prijave bio dužan da to učini u roku od 60 dana, odnosno po izmenama i dopunama tog zakona koje su usledile, u roku od 90 dana od dana podnošenja prijave.

Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu da Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine nije bilo precizno regulisano postupanje nadležnog organa po prijavi vlasnika odnosno investitora bespravno izgrađenog objekta. Odredbom člana 160. stav 3. tog zakona je bilo propisano da nadležni organ u određenom roku obaveštava vlasnika odnosno investitora o uslovima za izdavanje odobrenja za gradnju. Identičnu sadržinu imala je i odredba člana 48. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, koji je stupio na snagu 26. aprila 2006. godine. Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazilo je da je nadležni organ o podnetoj prijavi mogao u formi obaveštenja da saopšti podnosiocu prijave da ne postoji mogućnost legalizacije. Kako navedene zakonske odredbe nisu izričito i nedvosmisleno propisivale na koji način je organ bio u obavezi da postupi po podnetoj prijavi vlasnika, odnosno investitora, po oceni Ustavnog suda, ova zakonska nedorečenost je imala za posledicu da se mogla tumačiti i tako da nije obavezivala upravni organ na donošenje odluke u formi rešenja, koje bi sadržalo sve zakonom propisane obavezne elemente. Pri tome, nije postojalo autentično tumačenje navedene zakonske odredbe koje bi obavezivalo upravne organe. Stoga se ne može govoriti samo o propustu nadležnog organa da o prijavi podnosioca ustavne žalbe odluči rešenjem donetim na osnovu člana 192. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 3/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10).

Ustavni sud smatra da se u takvoj pravnoj situaciji od nadležnog suda u upravnom sporu očekivalo da u kratkom vremenskom roku ukaže upravnom organu na to da se o prijavi bespravno izgrađenih objekata mora odlučiti u formi rešenja, a ne u formi obaveštenja, kako je upravni organ zaključio tumačeći citirane zakonske odredbe. U tom smislu, Ustavni sud nalazi da se u konkretnom slučaju ne može smatrati opravdanim dvogodišnje trajanje upravnog spora pokrenutog protiv obaveštenja nadležnog organa od 7. aprila 2008. godine, budući da je sud odlučivao isključivo o pravnom pitanju procesne prirode - da li je upravni organ o prijavi podnosioca trebalo da odluči donošenjem rešenja. Ovo pogotovo ako se ima u vidu da pomenuto obaveštenje nije sadržalo uputstvo o pravnom sredstvu, u smislu odredbe člana 254. stav 5. Zakona o opštem upravnom postupku, kojim bi podnosilac ustavne žalbe bio poučen o mogućnosti podnošenja tužbe u upravnom sporu, što je podnosilac, i pored toga, učinio.

Nadalje, Ustavni sud ukazuje na to da se od Upravnog suda očekivala posebna ažurnost u postupku po zahtevu podnosioca za donošenje rešenja u izvršenju sudske odluke, jer se radilo o postupku koji je, po svojoj prirodi, hitan – postupak u kome se sud stara o izvršenju svoje pravnosnažne presude ili je sam izvršava. Postupajući po zahtevu podnosioca ustavne žalbe za donošenje rešenja u izvršenju presude Upravnog suda U. 3781/10 (2008) od 21. aprila 2010. godine, Upravni sud je dva puta pribavljao izjašnjenje nadležnog organa o razlozima zbog kojih još nije doneto rešenje u ponovnom postupku. Sa stanovišta ocene o razumnosti trajanja osporenog postupka, opravdano se postavlja pitanje da li se takvo postupanje Upravnog suda može smatrati delotvornim. Naime, 9. marta 2011. godine kada je upravni organ dostavio sudu prvo obaveštenje o razlozima za nepostupanje po presudi, postupak legalizacije je bio jednostranački, bio je u toku i još nije bio podnet predlog za prekid postupka. Stoga su Upravnom sudu u to vreme formalno stajala na raspolaganju dva zakonska ovlašćenja: da donese rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa ili, ako proceni da to nije bio u mogućnosti da učini, da donese rešenje o novčanom kažnjavanju rukovodioca nadležnog organa koji nije postupio po presudi.

Umesto da blagovremenim korišćenjem navedenih procesnih ovlašćenja spreči nepotrebno odugovlačenje postupka legalizacije, Upravni sud je nadležnom organu ostavio dodatno vreme za postupanje, u kome je donet zaključak o prekidu postupka od 1. avgusta 2011. godine, te je nastupanjem pravnih posledica prekida postupka Upravni sud bio onemogućen da dalje utiče na izvršenje svoje presude. Ako se ima u vidu da je zaključak o prekidu postupka bio zasnovan na pogrešnoj primeni procesnog prava, što se ispostavilo kroz donošenje presude Upravnog suda U. 9406/11 od 17. oktobra 2013. godine, Ustavni sud smatra da je, utoliko pre, bilo potrebno da Upravni sud brzom i efikasnom intervencijom obezbedi autoritativnost u izvršenju svoje pravnosnažne presude.

Kada je reč o ponašanju podnosioca ustavne žalbe u konkretnom postupku, Ustavni sud je našao da je on u određenoj meri doprineo njegovom odugovlačenju, jer nadležnom organu uz podnetu prijavu nije dostavio zakonom propisanu dokumentaciju, iako je to od njega dva puta zahtevano. Ipak, okolnost da podnosilac nije dostavio zahtevanu dokumentaciju, nije mogla uticati na obavezu nadležnog organa da korišćenjem odgovarajućih procesnih ovlašćenja prevaziđe nastalu situaciju i da o prijavi reši u zakonom propisanom roku. Takođe, podnosilac ustavne žalbe je propustio da Upravnom sudu uz tužbu radi poništaja zaključka o prekidu postupka odmah dostavi osporeni upravni akt, kao i dokaze da je nad njim otvoren stečajni postupak i da je postavljen stečajni upravnik, što je uticalo na duže trajanje upravnog spora u predmetu U. 9406/11.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je zaključio da je neprimereno dugom trajanju osporenog postupka prevashodno doprinelo sporo i pogrešno postupanje nadležnog upravnog organa, kao i sporo i nedelotvorno postupanje nadležnog suda u upravnim sporovima vođenim u predmetima U. 3781/10 (2008), Ui. 247/10 i U. 9406/11. Rezultat ukupnog delovanja nadležnog organa i suda u upravnom sporu je da se u ovom trenutku, nakon više od deset godina od pokretanja, predmetni postupak nalazi na samom početku, u fazi rešavanja o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za legalizaciju objekata. Pri tome su se od momenta pokretanja posmatranog postupka više puta menjali zakonski propisi koji regulišu institut legalizacije, a time i uslovi, način i postupak legalizacije objekata.

Stoga je Ustavni sud je utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe u osporenom upravnom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

8. Ustavni sud konstatuje da je podnosilac ustavne žalbe istakao i zahtev za naknadu nematerijalne štete. Razmatrajući istaknuti zahtev, Ustavni sud je odlučio da u konkretnom slučaju, i pored toga što je utvrdio povredu prava podnosioca na suđenje u razumnom roku, istaknuti zahtev odbije.

Prilikom odlučivanja da odbije zahtev za naknadu štete zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je imao u vidu sledeće okolnosti: prvo, da je podnosilac ustavne žalbe, kao što je prethodno ocenjeno, u određenoj meri doprineo dužem trajanju postupka legalizacije; drugo, da je postupak legalizacije rezultat protivpravnog postupanja podnosioca ustavne žalbe, koji je predmetne objekte izgradio i stavio u upotrebu bez prethodnog ispunjenja zakonskih uslova za postojanje, izgradnju i upotrebu građevinskih objekata; treće, da je postupak legalizacije imao za posledicu odlaganje administrativnog izvršenja rešenja o rušenju bespravno izgrađenih objekata, čime je suspendovana zakonom propisana sankcija koja pogađa nelegalno izgrađene objekte; četvrto, da su objekti za koje se u konkretnom slučaju zahteva legalizacija, izgrađeni za potrebe poslovanja i sticanja profita podnosioca ustavne žalbe, a ne radi zadovoljenja ličnih i porodičnih potreba stanovanja podnosioca. Prema oceni Ustavnog suda, sve navedene okolnosti okolnosti su od takvog značaja u konkretnom predmetu, da zahtev za naknadu štete čine neosnovanim, pri čemu je Ustavni sud, odlučujući na ovaj način, imao u vidu i samu suštinu naknade nematerijalne štete.

Ustavni sud je, stoga, na osnovu odredaba člana 89. st. 2. i 3. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku, dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosiocu ustavne žalbe, kao i da je primeren okolnostima konkretnog predmeta, te je zahtev za naknadu štete odbio i odlučio kao u tački 2. izreke.

9. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome se osporava "propuštanje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja da putem dogovora i nagodbe reši spor sa podnosiocem", Ustavni sud je ocenio da u konkretnom slučaju nije reč o radnji protiv koje se može izjaviti ustavna žalba, u smislu odredbe člana 170. Ustava, te je ustavna žalba u ovom delu nedopuštena.

10. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome se osporava "propuštanje Ministarstva finansija - Uprava carina ili bilo kog drugog državnog organa da donese odluku o zatvaranju, blokadi ili prekidu rada kamionskog terminala i prodavnice na Graničnom prelazu Preševo", Ustavni sud konstatuje da podnosilac smatra da su mu osporenom radnjom povređena prava na pravično suđenje, na pravno sredstvo, na obaveštenost, na imovinu i na rad, zajemčena čl. 32, 36, 51, 58. i 60. Ustava.

Ustavni sud je ocenio da je podnosilac ustavne žalbe imao pravo da zbog navedene radnje nadležnom sudu podnese tužbu za naknadu štete zbog nezakonitog ili nepravilnog rada državnog organa. Imajući u vidu da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da su prethodno iscrpljena pravna sredstva, Ustavni sud je utvrdio da je ustavna žalba i u ovom delu nedopuštena.

11. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome se osporava "propuštanje Osnovnog javnog tužilaštva u Vranju u predmetu Ktn. 7/09 da podnosiocu dostavi odluke i akte o odnošenju trafo-stanice i imena lica koja su naložila uklanjanje i uklonila istu, a što je naloženo od strane Apelacionog javnog tužilaštva u Nišu", Ustavni sud konstatuje da podnosilac smatra da mu je osporenom radnjom povređeno pravo na imovinu iz člana 58. Ustava i pravo na obaveštenost iz člana 51. Ustava.

Ustavni sud je iz priložene dokumentacije utvrdio da je Apelaciono javno tužilaštvo, postupajući po pritužbi podnosioca ustavne žalbe od 4. novembra 2010. godine na rad i postupanje Osnovnog javnog tužilaštva u Vranju, aktom Ktr. 151/10 od 10. decembra 2010. godine obavestilo podnosioca, pored ostalog, o tome da je Osnovnom javnom tužilaštvu u Vranju naloženo da mu dostavi "sva pisana akta koja potražuje, kao i imena lica koja su naložila uklanjanje i uklonila trafo-stanicu".

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe tvrdi da mu je osporenom radnjom uskraćeno pravo na pristup podacima koji su u posedu državnog organa, a koje je zajemčno odredbom stava 2. člana 51. Ustava, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac imao pravo da Osnovnom javnom tužilaštvu u Vranju podnese pismeni zahtev da mu se učine dostupnim tražene informacije, kojima po njegovom mišljenju raspolaže taj organ vlasti, u smislu člana 15. stav 1. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja ("Službeni glasnik RS", br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10). U konkretnom slučaju, podnosilac je Apelacionom javnom tužilaštvu zbog nepostupanja Osnovnog javnog tužilaštva u Vranju podneo samo pritužbu, koja nije pravni lek po kome se donosi bilo kakvo formalno rešenje.

Kako je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da su prethodno iscrpljena pravna sredstva, a podnosilac je propustio da podnese zahtev za pristup informacijama od javnog značaja povodom koga bi mu se učinili dostupnim traženi podaci Osnovnog javnog tužilaštva u Vranju, Ustavni sud je ocenio da je ustavna žalba u ovom delu, takođe, nedopuštena.

Na drugačije rešenje Ustavnog suda ne utiče istaknuta povreda prava na imovinu, budući da se osporena radnja ne može dovesti u vezu sa sadržinom označenog ustavnog prava.

12. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome se osporava "propuštanje Osnovnog javnog tužilaštva u Vranju u predmetu Kt. 183/10 da u razumnom roku donese odluku po krivičnoj prijavi podnosioca", Ustavni sud ukazuje na to da krivična prijava predstavlja samo inicijalni akt na osnovu koga nadležni tužilac, proveravajući njene navode, utvrđuje da li ima osnova za pokretanje krivičnog postupka ili ne, te se samim podnošenjem krivične prijave ne stiče pravo da se po podnetoj krivičnoj prijavi pokrene krivični postupak. Stoga "nepostupanjem" po krivičnoj prijavi ne mogu biti povređena ili uskraćena Ustavom zajemčena prava i slobode. Navedeni stav Ustavni sud je već izrazio u Rešenju Už-26/2008 od 12. marta 2009. godine.

13. Polazeći od izloženog, Ustavni sud je odbacio ustavnu žalbu u delu u kome se osporavaju radnje bliže opisane u tač. 9. do 12. obrazloženja ove odluke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

14. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni upravni postupak okončao u najkraćem roku .

15. Polazeći od iznetog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević, s.r.