Odluka Ustavnog suda o suđenju u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku legalizacije. Utvrđeno je da je podnositeljka doprinela dužini postupka i da nije koristila pravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, što je bio uslov za isticanje povrede roka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i Vesna Ilić Prelić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. B . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. oktobra 2021. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba R. B . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Sekretarijatom za poslove legalizacije objekata gradske uprave grada Beograda – Sektor za legalizaciju objekata za područje opština Stari grad, Vračar, Savski venac i Zvezdara u predmetu XXXI-10 broj 351.21-18895/2010, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. B . iz Beograda podnela je Ustavnom sudu, 14. maja 2018. godine , ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 1194/16 od 23. februara 2018. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1 . Ustava Republike Srbije.

Podnositeljka ustavne žalbe u prilog tvrdnji o povredi prava na suđenje u razumnom roku ističe da „postupak pred upravnim organima“ traje od 2010. godine.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava i poništi osporeni akt.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, spise predmeta XXXI-10 broj 351.21-18895/2010 Sekretarijata za poslove legalizacije objekata gradske uprave grada Beograda – Sektor za legalizaciju objekata za područje opština Stari grad, Vračar, Savski venac i Zvezdara i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Odeljenja za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Savski venac broj 351-208/2006-III-01 od 30. maja 2006. godine, koje je postalo pravnosnažno 18. januara 2008. godine, odobrava se investitoru, ovde podnositeljki ustavne žalbe, rekonstrukcija, sanacija i adaptacija postojeće prizemne dvorišne stambene zgrade u ulici ... br. .. .

Podnositeljka ustavne žalbe je 25. novembra 2009. godine podnela gradskoj opštini Savski venac zahtev za naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole – legalizaciju objekta na k.p. broj 20466 KO Savski venac. U zahtevu je navedeno: da je predmetnim radovima odstupljeno od izdatog odobrenja za izgradnju; da u građevinsku dozvolu nije ušla letnja kuhinja, odnosno garaža, tako da između odobrenog projekta rekonstrukcije i katastarskog plana postoji razlika za dimenziju letnje kuhinje, koja je po planu sastavni deo objekta, a sada je postala stambeni prostor; da to znači da po katastarskom planu „osnova temelja starog i novog objekta nije probijena“. Dalje je navedeno da jedino garaža “nije sadržana u gabaritu radova“, mada zauzima površinu jednaku površinama tri ranije postojeće šupe.

Podnositeljka ustavne žalbe je podneskom od 1. aprila 2010. godine tražila produženje roka za dostavljanje dokumentacije.

Prvostepeni organ je dopisom od 8. maja 2010. godine zatražio od podnositeljke ustavne žalbe da u roku od 60 dana dostavi dokumentaciju potrebnu za odlučivanje o prijavi koju je podnela 20. oktobra 2006,. godine za legalizaciju izvedenih radova na pretvaranju pomoćnog objekta - šupe u „hobby room“ i garažu na k.p. broj ... KO Savski venac, što predstavlja odstupanje od izdatog rešenja broj 351-208/06. U dopisu je upozorena da će, u protivnom, zahtev biti odbačen.

P.K, kao vlasnik ulične zgrade na spornoj parceli i suvlasnik te parcele, obratila se 11. februara 2011. godine prvostepenom organu i izrazila protivljenje zahtevu podnositeljke za legalizaciju izvedenih radova.

Prvostepeni organ je dopisom od 5. februara 2013. godine zatražio od podnositeljke ustavne žalbe da se izjasni o prigovoru P.K. i dostavi pismenu saglasnost svih suvlasnika predmetne parcele za izvedene radove koji su predmet legalizacije, u roku od 60 dana, pod pretnjom odbacivanja zahteva.

Podnositeljka ustavne žalbe je podneskom od 13. maja 2014. godine precizirala predmetni zahtev, navodeći da se isti odnosi na dobijanje upotrebne dozvole za objekat broj 2 na k.p. broj ... KO Savski venac, koji je rekonstruisan, saniran i adaptiran u svemu prema izdatom rešenju o odobrenju za izgradnju Odeljenja za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Savski venac broj 351-208/2006- III-01 od 30. maja 2006. godine, koje je postalo pravnosnažno 18. januara 2008. godine i na dobijanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat broj 3, po nameni garaža, na istoj parceli. Podnositeljka je, takođe, zatražila produženje roka za postupanje u ovom predmetu, navodeći da je pred Republičkim geodetskim zavodom u toku postupak upisa objekata na koje se predmetni zahtev za legalizaciju odnosi.

Podnositeljka ustavne žalbe je u podnesku od 21. oktobra 2015. godine navela da se protivi tome da se P.K. prizna svojstvo stranke u predmetnom postupku i istakla da, po njenom mišljenju, nije bila potrebna saglasnost tog lica za izvedene radove na „rekonstrukciji, sanaciji i adaptaciji“.

Rešenjem Sekretarijata za poslove legalizacije objekata gradske uprave grada Beograda – Sektor za legalizaciju objekata za područje opština Stari grad, Vračar, Savski venac i Zvezdara XXXI-10 broj 351.21-18895/2010 od 23. oktobra 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe za legalizaciju izvedenih radova na rekonstrukciji i dogradnji porodične stambene zgrade i garaže na k.p. broj 20466 KO Savski venac. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je taj organ, uvidom u geodetski snimak i tehničku dokumentaciju, utvrdio da su predmet legalizacije izvedeni radovi na rekonstrukciji i dogradnji porodične stambene zgrade i izgradnji garaže na spornoj parceli; da je podnositeljka zahteva upisana kao vlasnik porodične stambene zgrade koja je dograđena i rekonstruisana i kao vlasnik parcele zajedno sa P.K, koja se protivila legalizaciji; da ti radovi, po oceni tog organa, prelaze okvire redovnog upravljanja stvari, za koje je, u skladu sa članom 15. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa, potrebna saglasnost svih suvlasnika parcele; da je zbog toga naloženo podnositeljki zahteva da dostavi pismenu saglasnost navedenog lica, overenu u sudu, za izvođenje svih radova koji su predmet legalizacije; da podnositeljka tu saglasnost nije dostavila, pa je taj organ zaključio da podnositeljka nema rešene imovinsko-pravne odnose za radove koji su predmet legalizacije, te da ne postoji mogućnost legalizacije.

Rešenjem Gradskog veća grada Beograda broj 351-1113/15-GB od 2. decembra 2015. godine odbijena je žalba podnositeljke ustavne žalbe izjavljena protiv navedenog rešenja prvostepenog organa iz razloga koji su navedeni u pobijanom rešenju.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 1194/16 od 23. februara 2018. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljke ustavne žalbe podneta radi poništaja predmetnog konačnog rešenja Gradskog veća grada Beograda, jer je ocenjeno da rešenjem drugostepenog organa nije povređen zakon na štetu podnositeljke. U vezi sa navodima tužbe da je podnositeljka zahtevom od 13. maja 2014. godine tražila dobijanje upotrebne dozvole za objekat broj 2 na spornoj parceli, Upravni sud je našao da se tim navodima ne dovodi u sumnju pravilnost i zakonitost pobijanog rešenja, budući da podnositeljka nije pribavila saglasnost suvlasnika parcele za izvođenje spornih radova.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosi teljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (član 208. stav 2. ).

Saglasno odredbi člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 119/09), a ko drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Iz sadržine ustavne žalbe proizlazi da podnositeljka povr edu prava na suđenje u razumnom roku smatra posledicom predugog trajanja upravnog postupka, koji je pokrenut 25. novembra 2009. godine njenim zahtevom za legalizaciju izvedenih radova, a pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 1194/16 od 23. februara 2018. godine.

Ustavni sud konstatuje da činjenica da je osporeni postupak trajao osam godina i tri meseca može, sama za sebe, ukazivati na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa u predmetnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je prvostepeni organ po prijemu zahteva podnositeljke zatražio od podnositeljke da u ostavljenom roku dostavi dokumentaciju potrebnu za odlučivanje, pod pretnjom odbacivanja zahteva, ali da nije doneo takav zaključak budući da je podnositeljka u toku postupka dva puta tražila produženje roka za postupanje po nalogu. Drugostepeni organ je u zakonom propisanom roku odlučio o žalbi podnositeljke, a upravni spor koji je okončan osporenom presudom trajao je nešto duže od dve godine. Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nije bilo složenih činjeničnih ili pravnih pitanja.

Ispitujući značaj prava o kome je odlučivano u predmetnom postupku za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud nalazi da je ona imala pravni interes da nadležni organi u razumnom roku okončaju predmetni postupak, imajući u vidu pravne posledice odluke o zahtevu za ozakonjenje objekta.

Prilikom ispitivanja da li je podnositeljka ustavne žalbe svojim radnjama doprine la predugom trajanju osporenog postupka, Ustavni sud je najpre konstatovao da je podnositeljka u podnescima upućenim prvostepenom organu 1. aprila 2010. i 13. maja 2014. godine tražila produženje roka za postupanje po nalogu za dostavljanje dokumentacije, a da je u podnesku od 21. oktobra 2015. godine istakla da smatra nepotrebnim da dostavi traženu saglasnost. Ovaj sud, s tim u vezi, konstatuje da prvostepeni organ nije ostavio podnositeljki naknadni rok za postupanje, pod pretnjom odbacivanja zahteva, ali da je podnositeljka ustavne žalbe, bez obzira na navedenu činjenicu, imala mogućnost da podnese žalbu drugostepenom organu zbog nedonošenja odluke o njenom zahtevu – ukoliko je smatrala da prvostpeni organ odugovlači postupak, a potom, eventualno i tužbu Upravnom sudu zbog „ćutanja administracije“.

Ustavni sud ukazuje na to da je i Evropski sud za ljudska prava, u vezi sa propuštanjem nadležnog organa da u razumnom roku odluči o podnetom z ahtevu, na stanovištu da kada je podnosilac zahteva ima o na raspolaganju pravna sredstva koja bi mu omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propusti o da uči ni, u tim okolnostima on ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom ( videti, pored ostalih, odluku o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99 od 20. januara 2000. godine).

Ustavni sud nalazi da je osporeni postupak mogao trajati kraće da podnosi teljka ustavne žalbe nije zahtevala produženje roka za postupanje po nalogu prvostepenog organa i da je koristila pravo na žalbu zbog „ćutanja administracije“. Budući da u periodu od nepunih šest godina podnositeljka nije koristi la navedeno pravno sredstvo, Ustavni sud nije mogao oceniti njegovu delotvornost u konkretnoj upravnoj stvari. Ustavni sud je ovakav stav izrazio, pored ostalih, u odlukama Už-4549 /2016 od 22. juna 201 7. godine, Už -7539/2014 od 29. septembra 2016. godine, Už-3504/2013 od 23. decembra 2015. godine i Už-13884/2018 od 3. juna 2021. godine.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u prvom delu izreke.

6. Ocenjujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 1194/16 od 23. februara 2018. godine, Ustavni sud ukazuje na to da je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da se navodima podnositeljke od Ustavnog suda suštinski traži da, postupajući kao instancioni sud, ispita zakonitost odluka donetih u prethodno vođenom upravnosudskom postupku koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda. Ovakvu ocenu Ustavnog s uda potvrđuje i to da podnositeljka u ustavnoj žalbi uglavnom ponavlja navode koji su isticani u postupku koji je prethodio ustavnosudskom i koji su ocenjeni od strane Upravnog suda . S obzirom na navedeno, Ustavni sud ne može prihvatiti navode podnositeljke kao ustavnopravne razloge kojima se argumentuju tvrdnje o povredi prava na pravično suđenje.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je u preostalom delu odbacio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o suđenju u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti