Odluka Ustavnog suda o legitimaciji akcionara za pokretanje upravnog spora

Kratak pregled

Ustavni sud odbija ustavnu žalbu akcionara protiv odluka kojima je odbačena njihova tužba protiv rešenja Narodne banke Srbije o oduzimanju dozvole za rad. Sud smatra da akcionari nemaju neposredan na zakonu zasnovan interes za vođenje takvog spora.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-5720/2016
01.10.2020.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: zamenik predsednika dr Milan Škulić i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, Vesna Ilić Prelić, dr Jovan Ćirić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi D. J. i S. J, oboje iz Kragujevca, M. J. iz Gornjeg Milanovca i privrednih društava „A.“ d.o.o. Kragujevac, „K.“ a.d. Beograd, „A. C.“ a.d. Beograd i „A. I.“ Delaware, Sjedinjene Američke Države, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 1. oktobra 2020. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba D. J, S. J, M. J. i privrednih društava „A.“ d.o.o. Kragujevac, „K.“ a.d. Beograd, „A. C.“ a.d. Beograd i „A. I“. Delaware izjavljena protiv rešenja Upravnog suda Uv. 300/15 od 28. septembra 2015. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 632/15 od 19. maja 2016. godine zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. J. i S. J, oboje iz Kragujevca, M. J. iz Gornjeg Milanovca i privredno društvo „A.“ d.o.o. Kragujevac, podneli su Ustavnom sudu, 19. jula 2016. godine, preko punomoćnika V. J, advokata iz Kragujevca, ustavnu žalbu protiv rešenja Upravnog suda Uv. 300/15 od 28. septembra 2015. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 632/15 od 19. maja 2016. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije, kao i prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih članom 32. stav 1. i čl. 36. i 58. Ustava.

Privredna društva „K.“ a.d. Beograd, „A. C.“ a.d. Beograd i „A. I.“ Delaware, Sjedinjene Američke Države, podneli su 22. jula 2016. godine, preko istog punomoćnika, ustavnu žalbu protiv istih pojedinačnih akata, zbog povrede istih načela i prava garantovanih Ustavom.

U ustavnim žalbama i podnescima od 25. jula 2016. i 12. decembra 2019. godine navodi se, između ostalog:

- da je rešenjem Narodne banke Srbije oduzeta dozvola za rad društvu za osiguranje „T.“ a.d.o. Kragujevac, nakon čega je otvoren postupak likvidacije tog društva pred nadležnim sudom i da je navedena pravna posledica nastupila ex lege, bez ispitivanja posebnih razloga za to;

- da je danom donošenja navedenog rešenja o oduzimanju dozvole za rad određen likvidacioni upravnik, čime su prestala ovlašćenja tog društva da samostalno štiti svoje interese;

- da su u momentu podnošenja tužbe Upravnom sudu protiv navedenog rešenja Narodne banke Srbije podnosioci imali preko 5% akcija „T.“ a.d.o. Kragujevac i da su se obratili likvidacionom upravniku zahtevom da podnese tužbu, ali je on to odbio;

- da je predmetnim rešenjem Narodne banke Srbije došlo do promene subjektivne pravne situacije podnosilaca „par excellance“, da se njihov opravdan i na zakonu zasnovan interes sastoji u zaštiti „T.“ a.d.o. Kragujevac kao privrednog subjekta i sopstvenih imovinskih interesa i da im se ne može oduzeti pravo da se „subrogiraju na mesto privrednog subjekta“ čiji su akcionari;

- da su razlozi Upravnog suda za odbacivanje tužbe podnosilaca „maskirani“ pozivanjem na pitanje ko je bio stranka u upravnom postupku, iako se kao stranka može pojaviti i lice koje nije bilo stranka u upravnom postupku koji je prethodio podnošenju tužbe;

- da su osporeni akti u suprotnosti sa praksom Vrhovnog suda Srbije (presuda U. 2784/11 od 12. aprila 2002. godine) i Ustavnog suda (Odluka Už-1182/09 od 24. novembra 2011. godine);

- da „član 78.“ Zakona o privrednim društvima ovlašćuje akcionare da podnesu tužbu u svoje ime, a za račun društva i da je, po mišljenju podnosilaca, pravo na derivativnu tužbu ustanovljeno radi toga da akcionar štiti interes društva neposredno, da bi posredno zaštitio svoje ekonomske interese.

Podnosioci ustavne žalbe ističu da su osporenim rešenjem Upravnog suda lišeni prava na pristup sudu i prava na pravno sredstvo, te onemogućeni da pravno zaštite svoju imovinu, čime su protivustavno diskriminisani. S tim u vezi, ističu da je Vrhovni sud Srbije „u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji“ presudio u korist privrednog društva „T.“ a.d. Čačak i poništio odluke guvernera Narodne banke Srbije.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu načela zabrane diskriminacije i označenih ustavnih prava i poništi osporene akte.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u osporene akte i ostalu dokumentaciju dostavljenu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Mr Lj. S. i M. Š, advokati iz Beograda, kao punomoćnici akcionara „T.“ a.d.o. Kragujevac, obratili su se 7. avgusta 2014. godine Agenciji za osiguranje depozita zahtevom za pismeno izjašnjenje u vezi sa „preuzimanjem aktivne legitimacije“ u postupcima pravne zaštite po rešenjima Narodne banke Srbije i Privrednog suda u Kragujevcu od 31. jula 2014. godine, radi zaštite interesa akcionara „T.“ a.d.o. Kragujevac i društva u likvidaciji.

Agencija za osiguranje depozita kao likvidacioni upravnik je dopisom od 11. avgusta 2014. godine obavestila punomoćnike akcionara „T.“ a.d.o. Kragujevac da je ovlastila S. D. da u ime i za račun Agencije obavlja poslove i radnje iz nadležnosti Agencije i ukazala da je obaveza likvidacionog upravnika zastupanje likvidacionog dužnika, a ne akcionara.

Rešenjem Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 11152/14 od 1. jula 2015. godine odbačena je tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta protiv rešenja Narodne banke Srbije, Izvršni odbor Beograd broj 29 od 31. jula 2014. godine, kojim je određeno da se oduzima dozvola za obavljanje poslova osiguranja „T.“ a.d.o. Kragujevac (stav 1.) i zabranjuje tom društvu da raspolaže svojom imovinom do otvaranja postupka likvidacije, odnosno donošenja rešenja o pokretanju stečajnog postupka (stav 2.). U obrazloženju navedenog rešenja Upravnog suda je konstatovano da je rešenjem Privrednog suda u Kragujevcu L. 1/14 od 31. jula 2014. godine otvoren postupak likvidacije nad „T.“ a.d.o. Kragujevac (stav 1.) i da je Agencija za osiguranje depozita određena za likvidacionog upravnika (stav 2.). Upravni sud je, na osnovu odredbe člana 26. stav 1. tačka 4) Zakona o upravnim sporovima, odbacio tužbu podnosilaca, nalazeći da se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes.

Osporenim rešenjem Upravnog suda Uv. 300/15 od 28. septembra 2015. godine odbijen je prigovor podnosilaca ustavne žalbe podnet protiv rešenja tog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 11152/14 od 1. jula 2015. godine. Upravni sud je u obrazloženju osporenog rešenja naveo: da podnosioci nisu bili stranke u postupku koji je prethodio podnošenju tužbe, u kome je sprovedena kontrola rada imenovanog osiguravajućeg društva; da podnosioci aktivnu legitimaciju za pokretanje tog upravnog spora zasnivaju na posedovanju većinskog paketa akcija, što dokazuju izvodom iz Centralnog registra – depo i kliring hartija od vrednosti od 3. avgusta 2014. godine, koji su priložili uz tužbu; da akcionari zaštitu prava koje proizlazi iz akcija ostvaruju preko nadležnih organa društva, sve dok ono postoji kao pravno lice, a tužbu u ime društva podnosi njegov zakonski zastupnik; da, ako pre pravnosnažnosti odluke o oduzimanju dozvole za rad bude otvoren postupak likvidacije tog društva, saglasno članu 22. Zakona o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje, jedino likvidacioni upravnik može zastupati osiguravajuće društvo u likvidaciji, pa i osporavati rešenje kojim je tom društvu oduzeta dozvola za rad. Upravni sud je ocenio da iz odredaba Zakona o osiguranju i Zakona o privrednim društvima ne proizlazi da akcionari imaju neposredan na zakonu zasnovani interes za osporavanje zakonitosti rešenja o oduzimanju dozvole za rad osiguravajućeg društva, te, stoga, ni pojedinačno, niti skupno, nemaju aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe protiv tog rešenja.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 632/15 od 19. maja 2016. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca ustavne žalbe za preispitivanje rešenja Upravnog suda Uv. 300/15 od 28. septembra 2015. godine. U obrazloženju osporene presude Vrhovnog kasacionog suda navodi se da je veće Upravnog suda pravilno odbilo prigovor podnosilaca podnet protiv rešenja tog suda o odbacivanju njihove tužbe. Polazeći od toga da podnosioci nisu učestvovali u upravnom postupku koji je prethodio donošenju rešenja o oduzimanju dozvole za rad „T.“ a.d.o. Kragujevac, te nisu imali svojstvo stranke u tom postupku, Vrhovni kasacioni sud je našao da podnosioci ne mogu ni da budu tužioci u upravnom sporu protiv rešenja kojim je taj postupak okončan.

Odlukom Ustavnog suda Už-1182/2009 od 24. novembra 2011. godine, kojom podnosioci ustavne žalbe ukazuju na različito postupanje ovog suda, usvojena je ustavna žalba Z. V. i utvrđeno da su rešenjem Vrhovnog suda Srbije U. 6868/07 od 17. decembra 2008. godine podnosiocu povređena prava na pravično suđenje i na pravno sredstvo, dok je u preostalom delu ustavna žalba odbačena. Ustavni sud je u obrazloženju odluke konstatovao da je odredbama čl. 42. i 43. Zakona o preuzimanju akcionarskih društava („Službeni glasnik RS“, br. 46/06 i 107/09) propisano, pored ostalog, da će Komisija za hartije od vrednosti rešenjem utvrditi obavezu objavljivanja ponude, da se navedeno rešenje dostavlja i akcionarima – preko ciljnog društva, da je to rešenje Komisije konačno u upravnom postupku i da se protiv njega može voditi upravni spor. Sud je, polazeći od navedenog, ocenio da je podnosilac ustavne žalbe, kao akcionar, imao pravni interes da od Komisije za hartije od vrednosti zahteva donošenje rešenja kojim se utvrđuje obaveza objavljivanja ponude za preuzimanje akcija i da je zbog nedonošenja takvog rešenja od strane Komisije bio ovlašćen da podnese tužbu Vrhovnom sudu Srbije zbog „ćutanja administracije“. Vrhovni sud Srbije je, po oceni Ustavnog suda, zanemario činjenicu da se radi o nedonošenju rešenja po službenoj dužnosti koje je u interesu stranke, kada stranka, saglasno članu 208. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, ima ovlašćenje da neposredno pokrene upravni spor.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu ukazuju podnosioci ustavne žalbe, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, kao i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1, 2. i 3.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.).

Za odlučivanje Ustavnog suda o povredi označenog ustavnog prava od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 55/04, 70/04, 61/05, 85/05, 101/07, 63/09, 107/09, 99/11, 119/12 i 116/13), koji se primenjivao na dan donošenja predmetnog rešenja Narodne banke Srbije, bilo je propisano: da Narodna banka Srbije rešenjem odlučuje, pored ostalog, o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja društvu za osiguranje (član 14. stav 1.); da je rešenje iz stava 1. ovog člana konačno i da se protiv njega može voditi upravni spor, a tužba protiv ovog rešenja ne može sprečiti ni odložiti njegovo izvršenje (član 14. stav 2.); da Narodna banka Srbije, istovremeno sa donošenjem rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja, pokreće postupak likvidacije, odnosno stečaja društva za osiguranje (člana 176. stav 1.); da nadzor nad obavljanjem delatnosti osiguranja vrši Narodna banka Srbije, prvenstveno, u cilju zaštite interesa osiguranika i drugih korisnika osiguranja (član 142. stav 1.).

Odredbama Zakona o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje („Službeni glasnik RS“, br. 61/05, 116/08 i i 91/10) bilo je propisano: da Narodna banka Srbije, na osnovu rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja, ako nisu ispunjeni uslovi za pokretanje stečajnog postupka, odmah donosi rešenje o likvidaciji društva za osiguranje i podnosi predlog nadležnom sudu za pokretanje likvidacionog postupka nad društvom za osiguranje (član 20. stav 2.); da se odredbe zakona kojima se uređuje stečaj privrednih društava i odredbe ovog zakona kojima se uređuje stečaj, shodno primenjuju i kod likvidacije, osim odredaba kojima se uređuje odbor poverilaca, razlučni poverioci, pobijanje pravnih radnji i isplatni redovi (član 21. stav 1.); da Agencija za osiguranje depozita vrši funkciju likvidacionog upravnika u skladu sa ovim zakonom (član 22. stav 2.).

Odredbom člana 74. stav 1. Zakona o stečaju („Službeni glasnik RS“, br. 104/09, 99/11 i 71/12) predviđeno je da danom otvaranja stečajnog postupka prestaju zastupnička i upravljačka prava direktora, zastupnika i punomoćnika, kao i organa upravljanja i nadzornih organa stečajnog dužnika i da ta prava prelaze na stečajnog upravnika.

Odredbama člana 9. Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik RS“, br. 36/11, 99/11 i 83/14) propisano je: da su lica koja osnivaju akcionarsko društvo i koja mu naknadno pristupe – akcionari (stav 1. tačka 4)); da je zajednički naziv za lica iz stava 1. ovog člana – član društva (stav 2.).

Saglasno odredbama člana 61. stav 1. navedenog Zakona, posebne dužnosti prema društvu imaju, pored ostalih – direktori, članovi nadzornog odbora, zastupnici i prokuristi (tačka 4)) i likvidacioni upravnik (tačka 5)).

Odredbom člana 63. stav 1. ovog zakona je propisano da su lica iz člana 61. stava 1. tač. 4) i 5) ovog zakona dužna da u tom svojstvu izvršavaju svoje poslove savesno, sa pažnjom dobrog privrednika i u razumnom uverenju da deluju u najboljem interesu društva.

Navedenim zakonom je, takođe, omogućeno društvu da podnese tužbu protiv lica iz člana 61. stav 1. i to – za naknadu štete koju mu to lice prouzrokuje povredom dužnosti pažnje iz člana 63. ovog zakona (član 64. stav 1.), za poništaj pravnog posla, odnosno radnje i naknadu štete od lica koje je imalo lični interes u tom poslu, odnosno pravnoj radnji (član 67. stav 1.), zbog povrede dužnosti izbegavanja sukoba interesa (član 71. stav 1.), zbog povrede dužnosti čuvanja poslovne tajne (član 74. stav 1.), zbog povrede pravila o zabrani konkurencije (član 76. stav 1.).

Saglasno članu 78. Zakona, član društva može podneti tužbu protiv lica iz člana 61. ovog zakona za naknadu štete koju mu to lice prouzrokuje povredom posebnih dužnosti prema društvu.

Odredbama člana 79. stav 1. Zakona je propisano da jedan ili više članova društva mogu podneti tužbu iz čl. 64, 67, 71, 74. i 76. ovog zakona u svoje ime, a za račun društva – derivativnu tužbu, ako u trenutku podnošenja tužbe poseduju udele ili akcije koji predstavljaju najmanje 5% osnovnog kapitala društva, nezavisno od toga da li je osnov za podnošenje derivativne tužbe nastao pre ili nakon sticanja svojstva člana društva (tačka 1)) i ako su pre podnošenja derivativne tužbe pisanim putem zahtevali od društva da podnese tužbu po tom osnovu, a taj zahtev je odbijen, odnosno po tom zahtevu nije postupljeno u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva (tačka 2)).

Odredbama člana 544. istog zakona je predviđeno da likvidacioni upravnik odgovara za štetu koju pričini u vršenju svoje dužnosti članovima društva i poveriocima društva (stav 1.) i da to potraživanje zastareva u roku od tri godine od dana brisanja društva iz registra (stav 2.).

Članom 39. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano da je stranka lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku.

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko, pravno ili drugo lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes (član 11. stav 1.); da će sudija pojedinac rešenjem odbaciti tužbu i ako utvrdi da se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes (član 26. stav 1. tačka 4)).

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da imaju opravdan i na zakonu zasnovan interes da pred Upravnim sudom osporavaju rešenje Narodne banke Srbije kojim je „T.“ a.d.o. Kragujevac oduzeta dozvola za obavljanje poslova osiguranja, radi zaštite interesa društva i sopstvenih imovinskih interesa kao akcionara tog društva, jer je tim rešenjem došlo do promene njihove subjektivne pravne situacije. S tim u vezi se ističe da je „T.“ a.d.o. Kragujevac danom pokretanja postupka likvidacije onemogućeno da samostalno štiti svoje interese, usled prestanka ovlašćenja zakonskog zastupnika, a da su „odbijanjem“ likvidacionog upravnika da podnese tužbu protiv predmetnog rešenja Narodne banke Srbije, podnosioci ostali bez bilo kakve pravne zaštite zbog stanovišta Upravnog i Vrhovnog kasacionog suda da nemaju aktivnu legitimaciju za podnošenje te tužbe.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, Ustavni sud najpre konstatuje da je svrha ustavnog jemstva iz člana 32. stav 1. Ustava u tome da se svakome obezbedi pravo da od suda zatraži i dobije delotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obavezama. Reč je o „pravu na sud“, čije je važan aspekt i pravo na pristup sudu. Kad su u pitanju prava i obaveze o kojima se odlučuje pojedinačnim aktima i radnjama državnih organa i nosilaca javnih ovlašćenja, Ustavom je posebno utvrđeno pravo na pristup sudu, tako što je predviđeno da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).

Ustavni sud podseća da prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, koju prihvata i ovaj sud, pravo na pristup sudu nije apsolutno, već može biti predmet određenih ograničenja. Podrazumeva se da su ta ograničenja dopuštena, jer pravo na pristup po samoj svojoj prirodi zahteva uređenje od strane države (videti presudu Momčilović protiv Hrvatske, od 26. marta 2015. godine, broj predstavke 11239/11, st. 41. i 42.). Prema stanovištu izraženom u stavu 43. navedene presude, kada je pristup nekog pojedinca ograničen, bilo silom zakona ili činjenično, Evropski sud će ispitati da li je nametnuto ograničenje ugrozilo suštinu prava, a posebno da li je težilo da ostvari legitimni cilj, kao i da li je postojao razuman odnos srazmernosti između upotrebljenih sredstava i cilja koji se želeo ostvariti.

Primenjujući navedene stavove na konkretan slučaj, Ustavni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, konstatovao da je privrednom društvu „T.“ a.d.o. Kragujevac oduzeta dozvola za obavljanje poslova osiguranja rešenjem Narodne banke Srbije od 31. jula 2014. godine i da je istog dana rešenjem Privrednog suda u Kragujevcu otvoren postupak likvidacije nad tim društvom. Agencija za osiguranje depozita, koja je određena za likvidacionog upravnika, nije podnela Upravnom sudu tužbu protiv navedenog rešenja Narodne banke, a punomoćnike akcionara je obavestila o tome da je njena obaveza zastupanje likvidacionog dužnika, a ne akcionara. Upravni sud u osporenom rešenju ocenu o nedostatku aktivne legitimacije podnosilaca ustavne žalbe zasnovao na tome da tužbu u ime privrednog društva podnosi njegov zakonski zastupnik, a da odluku nadležnog organa o oduzimanju dozvole za rad privrednom društvu može osporavati jedino likvidacioni upravnik, ako pre pravnosnažnosti te odluke bude otvoren postupak likvidacije tog društva. Polazeći od toga da podnosioci ustavne žalbe nisu bili stranke u postupku koji je prethodio podnošenju tužbe, a nalazeći da odredbe merodavnog materijalnog prava ne upućuju na zaključak da akcionari imaju neposredan na zakonu zasnovan interes za osporavanje zakonitosti rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja društvu za osiguranje, Upravni sud je ocenio da podnosioci, kao akcionari, nisu aktivno legitimisani za podnošenje tužbe protiv tog rešenja. Vrhovni kasacioni sud je u osporenoj presudi ocenio da je pravilno veće Upravnog suda odbilo prigovor podnosilaca izjavljen protiv rešenja o odbacivanju njihove tužbe.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da se kao sporno postavlja pitanje da li akcionari imaju na zakonu zasnovani interes da osporavaju konačan upravni akt kojim je odlučeno o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja društvu za osiguranje.

Tražeći odgovor na navedeno sporno pravno pitanje, Ustavni sud je najpre razmotrio navedene odredbe zakona i konstatovao da, saglasno odredbi člana 74. stav 1. Zakona o stečaju („Službeni glasnik RS“, br. 104/09, 99/11 i 71/12), koja se primenjuje na osnovu odredbe člana 21. stav 1. ranije važećeg Zakona o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje („Službeni glasnik RS“, br. 61/05, 116/08 i 91/10), danom otvaranja likvidacionog postupka nad društvom za osiguranje prestaju zastupnička i upravljačka prava direktora, zastupnika i punomoćnika i prelaze na Agenciju za osiguranje depozita, koja vrši funkciju likvidacionog upravnika.

Sud dalje konstatuje da iz odredaba Zakona o privrednim društvima koje su merodavne za odlučivanje u ovom ustavnosudskom sporu, proizlazi da likvidacioni upravnik ima posebne dužnosti prema društvu i da u tom svojstvu mora izvršavati svoje poslove savesno, sa pažnjom dobrog privrednika i u razumnom uverenju da deluje u najboljem interesu društva, te da društvo može podneti tužbu za naknadu štete koju mu likvidacioni upravnik prouzrokuje povredom dužnosti pažnje. Saglasno članu 78. navedenog Zakona, akcionar kao član društva može podneti tužbu protiv likvidacionog upravnika za naknadu štete koju mu je prouzrokovao povredom posebnih dužnosti prema društvu. Iz člana 79. istog zakona proizlazi da jedan ili više članova društva mogu po navedenom osnovu podneti tužbu protiv likvidacionog upravnika i u svoje ime, a za račun društva, ako u trenutku podnošenja tužbe poseduju udele ili akcije koji predstavljaju najmanje 5% osnovnog kapitala društva i ako su pre toga bez uspeha tražili od društva da podnese tužbu.

Iz navedenih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima proizlazi da će sud rešenjem odbaciti tužbu ako utvrdi da se upravnim aktom koji se tužbom osporava, ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovan interes.

Ustavni sud dalje konstatuje da je Odlukom IU-468/2004 od 16. jula 2009. godine, u tački 2. izreke, odbio predloge za utvrđivanje neustavnosti pojedinih odredaba Zakona o osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 55/04, 70/04, 61/05, 85/05 i 101/07), među kojima su i odredbe člana 176. tog zakona. Ustavni sud je, polazeći od specifičnosti delatnosti osiguranja i veličine poremećaja na finansijskom tržištu zemlje koji mogu nastati nezakonitim radom osiguravajućih društava, našao da je zakonodavac bio ovlašćen da osporenim odredbama Zakona o osiguranju predvidi i ovlašćenje centralne banke da, u cilju očuvanja finansijske stabilnosti sistema, u postupku nadzora nad osiguravajućim društvima, pored ostalog, oduzima dozvole za obavljanje poslova osiguranja, kao i da pokrene postupak likvidacije, odnosno stečaja društva za osiguranje. Ustavni sud je zauzeo stanovište da se osporenim odredbama člana 176. Zakona osiguravajuće društvo ne lišava ni Ustavom zajemčenog prava na pravnu zaštitu, budući da se protiv rešenja o oduzimanju dozvole za rad, saglasno odredbi člana 146. stav 3. Zakona o osiguranju, može pokrenuti upravni spor.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da je Evropski sud za ljudska prava u odluci Agrotexim i ostali protiv Grčke, broj 14807/89, od 24. oktobra 1995. godine, najpre konstatovao da se podnosioci predstavke nisu žalili na povredu prava koja su im poverena kao akcionarima pivare, kao što su pravo da se prisustvuje skupštini akcionara i da se glasa, već je njihova pritužba bila zasnovana isključivo na tvrdnji da je navodna povreda prava pivare na mirno uživanje njene imovine negativno uticala na njihove sopstvene finansijske interese zbog posledičnog pada vrednosti njihovih akcija; smatrali su da finansijski gubici koje je pretrpela kompanija i njena prava treba da budu posmatrani kao njihovi sopstveni i da su stoga žrtve, iako posredne, navodne povrede (stav 62.). Evropski sud za ljudska prava je istakao da akcionarsko društvo ima posebnu pravnu ličnost i imovinu, koja je odvojena od imovine akcionara, te da mogu postojati neslaganja između akcionara i upravnog odbora, kao i među samim akcionarima, o postojanju povrede prava društva na imovinu. Takve razlike mogu biti ozbiljnije u situaciji kad se nad akcionarskim društvom sprovodi postupak likvidacije, zbog toga što je primarni cilj da se iz imovine društva namire poverioci, pa tek onda akcionari… Može se pretpostaviti da u većini nacionalnih pravnih sistema akcionari uobičajeno nemaju pravo da podnesu tužbu za naknadu štete u pogledu radnje ili propuštanja koje je štetno za „njihovu“ kompaniju. Stoga bi bilo nerazumno zahtevati od njih da to učine pre nego što se žale zbog takve radnje ili propuštanja pred institucijama Konvencije. Niti se može, obratno, zahtevati od kompanije da iscrpi domaće pravne lekove, zbog toga što akcionari, naravno, nisu ovlašćeni da preduzmu takav postupak u ime „njihove“ kompanije (stav 65.). Stoga bi „probijanje štita kompanije“ ili zanemarivanje njenog pravnog subjektiviteta bilo opravdano samo u izuzetnim slučajevima, ukoliko se jasno utvrdi nemogućnost kompanije da se obrati tom sudu preko organa određenih osnivačkim aktom ili preko likvidacionog upravnika (stav 66.).

Evropski sud za ljudska prava je u presudi Centro Europa 7 S.r.l. i Di Stefano protiv Italije, broj 38433/09, od 7. juna 2012. godine, u stavu 92. istakao da pojam „žrtva“, koji se koristi u članu 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, označava lice na koje direktno utiče određena radnja ili propuštanje i da se lice ne može žaliti na povredu svog prava u postupku u kome to lice nije stranka, čak i kada je deoničar i/ili direktor kompanije koja je stranka u postupku. Iako u određenim okolnostima jedini vlasnik kompanije može tvrditi da je „žrtva“ u značenju članu 34. Evropske konvencije, ako su osporene mere preduzete u odnosu na njegovu kompaniju (videti odluku Glas Nadezhda EOOD i Anatoliy Elenkov protiv Bugarske, broj 14134/02, od 11. oktobra 2007. godine, stav 40.), kada to nije slučaj, zanemarivanje pravne ličnosti kompanije može biti opravdano samo u izuzetnim okolnostima, naročito kada je jasno utvrđeno da je nemoguće da kompanija podnosi predstavke institucijama Konvencije preko organa koji su utvrđeni prema ugovoru o osnivanju ili, u slučaju likvidacije, preko svojih likvidatora (videti odluke Meltex Ltd i Movsesyan protiv Jermenije, broj 32283/04, od 17. juna 2008. godine, stav 66. i Amat-G Ltd i Mebaghishvili protiv Gruzije, broj 2507/03, od 27. septembra 2005. godine, stav 33. i navedenu odluku Agrotexim i drugi protiv Grčke, stav 66.). Taj sud je dalje naveo da od samog početka uviđa da nisu bile uspostavljene takve izuzetne okolnosti u ovom predmetu, a da drugi podnosilac predstavke nije dostavio dokaze koji bi ukazivali na to da je jedini deoničar društva (stav 93.).

U presudi KIPS d.o.o. i DREKALOVIĆ protiv Crne Gore, broj 28766/06 od 26. juna 2018. godine, st. 86. i 87, Evropski sud za ljudska prava je, međutim, konstatovao da je drugi podnosilac predstavke vlasnik više od 99% prvog podnosioca predstavke. Kao posledica toga, a nasuprot situaciji u predmetu Agrotexim i drugi protiv Grčke – gde su kompanije podnosioci predstavke posedovali samo oko polovine akcija predmetne kompanije, nije postojao rizik od sukoba mišljenja između akcionara ili između akcionara i odbora direktora u vezi stvarnosti povreda prava zaštićenih Evropskom konvencijom i njenim protokolima ili u vezi sa odgovarajućim načinom reakcije na takve povrede. Uzimajući u obzir odsustvo takmičarskog interesa koji bi mogao stvoriti poteškoće, a u svetlu okolnosti celokupnog predmeta, Evropski sud je našao da su podnosioci predstavke blisko povezani jedan sa drugim, te da bi bilo veštački razdvajati ih u ovom kontekstu i da čak iako je stranka u domaćim postupcima bio samo drugi podnosilac predstavke, prvi podnosilac predstavke može, takođe, razumno tvrditi da je žrtva u smislu člana 34. Konvencije.

Primenjujući navedena stanovišta Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava na konkretan ustavnosudski spor, Ustavni sud najpre ističe da se zbog nepostojanja aktivne legitimacije tužba može odbaciti ako se pobijanim aktom ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes, odnosno ako se njime ne menja dotadašnja subjektivna pravna situacija tužioca. Iz toga dalje sledi da interes mora uvek biti individualno određen i mora biti zasnovan na zakonu ili drugom opštem aktu i iz njih proisticati, bilo da tužbu podnosi zainteresovano lice – čiji je cilj opstanak pobijanog upravnog akta u pravnom poretku ili lice čiji je cilj poništaj tog upravnog akta.

Iz navedene Odluke Ustavnog suda IU-468/2004 od 16. jula 2009. godine proizlazi da sa stanovišta odredaba Ustava za ovaj sud nije sporno ovlašćenje Narodne banke Srbije da istovremeno sa donošenjem rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja pokrene postupak likvidacije društva za osiguranje, s obzirom na to da se nadzor nad obavljanjem delatnosti osiguranja vrši, prvenstveno, u cilju zaštite interesa osiguranika i drugih korisnika osiguranja, a da prelaskom zastupničkih prava na likvidacionog upravnika društvo ne gubi mogućnost da štiti svoje interese. Prema pravnom stavu Suda koje proizlazi iz navedene odluke, osiguravajuće društvo nije lišeno prava na sudsku zaštitu, time što tužbu protiv rešenja o oduzimanju dozvole za rad u njegovo ime ne može podneti zakonski zastupnik, ni punomoćnik, već samo stečajni ili likvidacioni upravnik. Ustavni sud stoga smatra da nemaju ustavnopravnog utemeljenja navodi ustavne žalbe da su pokretanjem likvidacionog postupka i određivanjem likvidacionog upravnika prestala ovlašćenja tog društva da samostalno štiti svoje interese.

Podnosioci ustavne žalbe, pozivajući se na odredbe Zakona o privrednim društvima koje ovlašćuju akcionare da podnesu derivativnu tužbu, ukazuju na to da se njihov opravdan i na zakonu zasnovan interes sastoji u zaštiti „T.“ a.d.o. Kragujevac kao privrednog subjekta i sopstvenih imovinskih interesa i da im se ne može oduzeti pravo da se „subrogiraju na mesto privrednog subjekta“ čiji su akcionari. Ustavni sud je, polazeći od navedenih odredaba Zakona o privrednim društvima, ocenio da su bez osnova navodi ustavne žalbe da aktivna legitimacija podnosilaca u predmetnom upravnom sporu proizlazi iz zakonskog ovlašćenja članova društva na podnošenje derivativne tužbe radi zaštite interesa društva, a time, posredno i njihovih imovinskih interesa kao akcionara. Naime, odredbe zakona na koje se pozivaju podnosioci ustavne žalbe predstavljaju instrument zaštite manjinskih interesa – derivativnu tužbu podnose članovi društva koji imaju najmanje 5% akcija ili udela u osnovnom kapitalu društva, u situaciji kada ne postoji većinska volja da se protiv nekog lica iz člana 61. Zakona o privrednim društvima podnese tužba, a naknada štete, eventualno dosuđena u tom sporu, pripada društvu. S obzirom na razlike u navedenim postupcima u pogledu svojstva tuženog i predmeta spora, ovaj sud ocenjuje da nema mesta analognoj primeni navedenog pravnog instituta u postupku osporavanja rešenja Narodne banke Srbije o oduzimanju dozvole za rad društvu za osiguranje.

U vezi sa tvrdnjom podnosilaca ustavne žalbe da su razlozi Upravnog suda za odbacivanje tužbe podnosilaca „maskirani“ pozivanjem na pitanje ko je bio stranka u upravnom postupku, Ustavni sud je imao u vidu da se ocena o nepostojanju aktivne legitimacije za podnošenje tužbe u upravnom sporu ne može zasnivati samo na utvrđenju činjenice da tužilac nije bio stranka u upravnom postupku koji je okončan pobijanim upravnim aktom. Ovaj sud, međutim, ističe da je u osporenom rešenju Upravnog suda, nakon utvrđenja navedene činjenice, ocenjeno da iz odredaba Zakona o osiguranju i Zakona o privrednim društvima ne proizlazi da akcionari imaju neposredan na zakonu zasnovani interes za osporavanje zakonitosti rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja društvu za osiguranje. Ustavni sud naglašava da tužbu u upravnom sporu može podneti lice koje smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes, ali se postojanje tog interesa ocenjuje polazeći od materijalnopravnog propisa. Iz toga dalje sledi da odsustvo pravne norme iz koje taj interes proizlazi – što je predmet ocene suda u postupku prethodnog ispitivanja tužbe, očigledno ukazuje na nepostojanje takvog interesa, što ima za posledicu odbacivanje tužbe kao nedozvoljene. Sud, s tim u vezi, ocenjuje da se propisanim ograničenjem, koje aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe uslovljava postojanjem interesa koji je zasnovan na zakonu, ne ugrožava suština prava na pristup sudu, jer je to ograničenje ustanovljeno u cilju sprečavanja da se kao tužilac u upravnom sporu pojavi bilo koje lice na osnovu opšte zainteresovanosti, bez individualno određenog inetresa koji proističe iz zakona ili drugog opšteg akta.

Po nalaženju Ustavnog suda, u konkretnom slučaju materijalno pravo ne upućuje na zaključak da akcionari imaju na zakonu zasnovani interes za osporavanje zakonitosti rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja društvu za osiguranje. Na drugačiju ocenu o aktivnoj legitimaciji podnosilaca ustavne žalbe u predmetnom postupku ne može uticati okolnost da su „u momentu podnošenja tužbe Upravnom sudu imali preko 5% akcija „T.“ a.d.o. Kragujevac“, s obzirom na navedena stanovišta Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da osporenim aktima podnosiocima ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravično suđenje, u delu koji se odnosi na njihovo pravo na pristup sudu, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu odbio ustavnu žalbu kao neosnovanu, odlučujući kao u prvom delu izreke.

6. U ustavnoj žalbi se povreda prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava obrazlaže time da su osporeni akti u suprotnosti sa „praksom Vrhovnog suda Srbije i Ustavnog suda“.

Ustavni sud najpre konstatuje da podnosioci nisu dostavili presudu Vrhovnog suda Srbije U. 2784/2011 od 12. aprila 2002. godine, na koju se pozivaju u ustavnoj žalbi, niti presudu Vrhovnog suda Srbije, koji je, prema tvrdnji podnosilaca, u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji presudio u korist privrednog društva „T.“ a.d. Čačak i poništio odluke guvernera Narodne banke Srbije. Ustavni sud dalje konstatuje da je u Odluci Už-1182/2009 od 24. novembra 2011. godine ocena o postojanju pravnog interesa podnosioca te ustavne žalbe kao akcionara zasnovana na odredbama Zakona o preuzimanju akcionarskih društava („Službeni glasnik RS“, br. 46/06 i 107/09), kojima je propisana obaveza Komisije za hartije od vrednosti da donese rešenje kojim se utvrđuje obaveza objavljivanja ponude za preuzimanje akcija, te da ga dostavi i akcionarima.

Polazeći od toga da podnosioci nisu dostavili presude Vrhovnog suda Srbije na koje se pozivaju u ustavnoj žalbi, Ustavni sud nije mogao da razmatra da li su tužioci u tim upravnim sporovima bili u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji kao podnosioci ustavne žalbe. U vezi sa Odlukom ovog suda Už-1182/2009 od 24. novembra 2011. godine, Sud je utvrdio da ista nije doneta u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, što je pretpostavka za odlučivanje o povredi prava iz člana 36. stav 1. Ustava. Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu ustavnu žalbu odbacio, rešavajući kao u drugom delu izreke.

Ustavni sud je ocenio da se u ustavnoj žalbi tvrdnja o „protivustavnom diskriminisanju“ obrazlaže istim navodima kao povreda prava na jednaku zaštitu prava, pa nije posebno razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta načela iz člana 21. Ustava.

Ustavni sud je, polazeći od ocene o istaknutoj povredi prava na pristup sudu, našao da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge koji bi ukazivali na povredu prava na pravno sredstvo, zajemčeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

Podnosioci ustavne žalbe, takođe, ukazuju da su osporenim rešenjem Upravnog suda „onemogućeni da pravno zaštite svoju imovinu“. Imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnosioci povredu označenog prava garantovanog članom 58. Ustava, isključivo vezuju za nemogućnost da u upravnom sporu ospore zakonitost rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja društvu za osiguranje čiji su akcionari. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da su podnosioci, prema sopstvenoj tvrdnji, imali 5% akcija društva u vreme podnošenja tužbe protiv tog rešenja. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu izloženo pravno stanovište ovog suda da podnosioci ustavne žalbe nisu aktivno legitimisani za vođenje predmetnog upravnog spora, Ustavni sud je ocenio da ustavna žalba ne sadrži ni ustavnopravne razloge koji bi ukazivali na to da je osporenim aktima podnosiocima povređeno pravo na imovinu.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u preostalom delu, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

ZAMENIK PREDSEDNIKA

USTAVNOG SUDA

dr Milan Škulić, s.r.

Na osnovu člana 42a stav 1. tačka 2) i 4), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 10) Zakona o Ustavnom sudu i člana 60. Poslovnika o radu Ustavnog suda, prilažem

IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)

u vezi sa Odlukom Ustavnog suda broj Už-5720/2016, od 1. oktobra 2020. godine.

Ustavni sud, na sednici održane 1. oktobra 2020. godine, u predmetu Už-5720/2016, većinom glasova doneo je odluku sa kojom je odbio ustavne žalbe podnosilaca ustavnih žalbi, akcionara a.d.o. “Takovo” iz Kragujevca izjavljene protiv rešenja Upravnog suda Uv. 300/15 od 28. septembra 2015. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 632/15 od 19. maja 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32 stav 1. Ustava Republike Srbije, dok je u preostalom delu Sud ustavne žalbe odbacio.

Glasao sam protiv Odluke Ustavnog suda jer smatram da je navedenim rešenjem Upravnog suda, i presudom Vrhovnog kasacionog suda podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na pristup sudu zajamčeno Ustavom Republike Srbije i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Odlukama Upravnog suda, i Vrhovnog kasacionog suda, akcionarima akcionarskog društva za osiguranje “Takovo” iz Kragujevca nije omogućeno da tužbom, u upravnom sporu ospore zakonitost konačnog Rešenja Narodne Banke Srbije (u daljem tekstu: NBS) sa kojom je a.d.o. “Takovo” oduzeta dozvola za obavljanje poslova osiguranja. Drugim rečima, njihova tužba je odbačena, bez meritornog razmatranja i odlučivanja, jer su postupajući sudovi smatrali da akcionari ovog društva nisu imali aktivnu legitimaciju da se pojave kao tužioci u upravnog sporu pred Upravnim sudom. Na ovaj način, došlo je do mešanja, odnosno ograničenja prava podnosilaca ustavne žalbe na pristup sudu, koje je zajamčeno članom 32, stav 1 Ustava Republike Srbije i odredbom člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Predmet ovog ustavno-sudskog spora jeste, da li konkretno mešanje u pravo akcionara na pristup sudu predstavlja povredu ustavnog prava, ili predstavlja opravdano, i ustavom dozvoljeno mešanje u ovo ljudsko pravo? Za razliku od većine mojih kolega sudija, smatram da je navedenim odlukama sudova došlo do povrede ustavnog prava, što ću pokušati da obrazložim u narednim delovima ovog izdvojenog mišljenja.

Značaj prava na sudsko odlučivanje – test ustavnosti ograničenja

Vladavina prava je nezamisliva bez sudova, nezavisnih, specijalizovanih državnih organa čija osnovna funkcija jeste primena opštih pravila na konkretne životne situacije u slučaju postojanja nekog spora o pravu, kada nastane potreba da sud zaštiti prava i interesa subjekata prava. Ovakva funkcija sudova predstavlja temelj vladavine prava samo ukoliko se poštuju savremeni principi koji se odnose na sudove i sudsku vlast, među kojima posebno mesto pripada načelu obezbeđivanja što šire i jednake dostupnosti sudova, koje načelo se ostvaruje i preko prava građana na pristup sudu, kao elementa prava na pravično suđenje. Vladavina prava nalaže da se svakome, ko smatra da mu je neko pravo povređeno omogući da potraži zaštitu pred nadležnim sudom. Pri tome, zakonodavac je vlastan da propiše određene uslove za pristup sudu u vezi rokova, zastupanja, forme podneska, odnosa lica sa konkretnim sporom, ali ovi uslovi ne bi smeli onemogućiti pristup sudu licima čija prava i interese može povrediti sporna radnja ili akt. U suprotnom, povrede prava bi mogle ostati bez sudske zaštite, što bi dovelo do podrivanja principa pravne države, i vladavine prava.

Pravilan odgovor na pitanje, da li je označenim aktima sudova došlo do povrede prava na pristup sudu akcionara a.d.o. “Takovo”, potrebno je sprovesti test ustavnosti mešanja u pravo na pristup sudu u konkretnom slučaju.

U prvom koraku potrebno je utvrditi da li je odluka kojom je odbačena tužba akcionara bila zasnovana na zakonu,
Ukoliko utvrdimo da je takva mogućnost propisana zakonom, onda se kao sledeći korak postavlja pitanje, da li postoji javni interes za takvo zakonsko rešenje,
Konačno, ukoliko se utvrdi da je pristup sudu ograničen na osnovu zakona u javnom interesu, u trećem koraku potrebno je utvrditi da li je postupanjem sudova ograničena suština prava na pristup sudu, odnosno da li postoji srazmernost između cilja ograničenja, i konkretnog onemogućavanja da se sudski proveri zakonitost pojedinačnog autoritativnog pravnog akta NBS?

2.

Zakonom propisana mogućnost ograničenja pristupa sudu u javnom interesu

U prvom koraku potrebno je utvrditi da li su sudovi imali zakonski osnov da odbace tužbu akcionara sa kojim su od Upravnog suda zahtevali da proveri zakonitost konačnog rešenja NBS sa kojom je oduzeta dozvola za obavljanje poslova osiguranja a.d.o. “Takovo” iz Kragujevca. Prema odredbama Zakona o upravnim sporovima (u daljem tekstu: ZUS), sud će rešenjem odbaciti tužbu ukoliko utvrdi da se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes (član 26, stav 1.). Dakle postoji zakonski osnov za odbacivanje. U sledećem koraku, potrebno je oceniti da li je ovakva zakonska mogućnost odbacivanja tužbe propisana u javnom interesu. Poštujući široku slobodu države, uključivši i zakonodavca da definiše javni interes, možemo konstatovati da je ustavno pravno prihvatljivo, da postoji javni interes za takvo ograničenje. Naime neki sudovi, uključiv i Upravni sud preopterećeni su tužbama pravnih i fizičkih lica, pa omogućavanjem da sud odbaci tužbe izjavljene od strane lica koja nemaju neposredan interes vezan za akt, predstavlja način obezbeđivanja efikasnog funkcionisanja upravnog sudstva, pa tako i javnog interesa.

Pri tome, sama činjenica da postoji zakonska mogućnost u javnom interesu da sud odbaci tužbu jer je sud procenio da se osporenim aktom ne zadire u prava i interese tužilaca, ne znači da je takva procena suda u konkretnom slučaju bila opravdana sa stanovišta prava na pristup sudu. Opravdanost takve primene zakona provera se u trećem koraku. Ovakvo ograničenje je ustavno-pravno prihvatljivo samo ako postoji ravnoteža između cilja javnog interesa i mere ograničenja, odnosno ako konkretnim aktom nije došlo do ograničenja suštine prava.

Aktivna legitimacije akcionara u upravnom sporu kao centralno pitanje ovog ustavno-sudskog spora.

Odbacivanje tužbe akcionara sa kojim su isti tražili da se proveri zakonitost rešenja NBS o oduzimanju dozvole, zasnovano je na stavu Upravnog suda (koji je prihvatio i Vrhovni kasacioni sud, u daljem tekstu: VKS) da akcionari nisu imali status stranke u upravnom postupku koji je završen rešenjem NBS, niti imaju neposredan, na zakonu zasnovani interes koji može biti povređen rešenjem NBS. Prema ovom stavu, jedino je pravno lice (a.d.o. “Takovo”, Kragujevac, odnosno njegov zakonski zastupnik (likvidacioni upravnik, u konkretnom slučaju Agencija za osiguranje depozita) imao pravo da tužbom ospori zakonitost konačnog rešenja NBS o oduzimanju dozvole. Ustavni sud je prihvatio ovakvo tumačenje i primenu odredaba ZUS-a od strane Upravnog suda i VKS, te zaključio da onemogućavanjem vođenja upravnog spora od strane akcionara, zbog nepostojanja neposrednog interesa zasnovanog na zakonu, nije došlo do proizvoljne primene Zakona o upravnim sporovima, odnosno da nije došlo do ograničenja suštine prava na pristup sudu. (Deo 5., strana 11. obrazloženja Odluke Ustavnog suda).

U narednom biće izloženi argumenti u vezi postojanja aktivne legitimacije akcionara da pokrenu upravni spor u konkretnom slučaju.

Ono što je potrebno razjasniti već na početku ove argumentacije, da ni sudska praksa, ni teorija ne daju nedvosmislen odgovor na pitanje, da li su akcionari privrednog društva aktivno legitimisani da tužbom osporavaju upravni akt u upravnom sporu sa kojim je odlučeno o nekom pravu ili obavezi samog pravnog lica, akcionarskog društva. U zavisnosti od konkretne sadržine osporenog upravnog akta, nekad se takva aktivna legitimacija priznaje, dok u drugim slučajevima ne. Drugim rečima, u nekim slučajevima primenjuje se princip korporativnog pokrivača društva, koji ne omogućuje da se akcionari posmatraju kao subjekti odvojeni od privrednog društva, dok u drugim slučajevima, interes društva i interes akcionara se razdvajaju, a akcionarima se priznaje pravo da samostalno ospore zakonitost upravnog akta iako nisu kao stranke učestvovale u upravnom postupku. Prema tome, u konkretnom slučaju, moramo se fokusirati na pitanje, da li ima pravnog osnova da se primeni princip korporativnog pokrivača, ili akcionari imaju zakonom garantovana neposredna prava i interese, nezavisno od interesa samog privrednog društva koja mogu biti povređena rešenjem NBS?

Na ovom mestu naveo bih svoje argumente u prilog tvrdnji da je rešenje NBS direktno uticalo, menjalo zakonska prava i interese akcionara.

Na prvom mestu, treba ukazati na to da konačno rešenje NBS o oduzimanju dozvole proizvodi neposrednu, trenutnu i obaveznu, zakonom propisanu pravnu posledicu, a to je obavezno i trenutno pokretanje stečajnog ili likvidacionog postupka protiv a.d.o. “Takovo”, sa svim pravnim posledicama pokretanja stečajnog ili likvidacionog postupka. Odgovarajuće odredbe (član 4. i 20.) Zakona o stečaju i likvidaciji banaka i društava osiguranja propisuju da, na osnovu rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja, NBS odmah donosi rešenje o ispunjenosti uslova za pokretanje stečajnog postupka nad društvom za osiguranje, da je Rešenje o ispunjenosti uslova za pokretanje stečajnog postupka nad društvom za osiguranje konačno, a izvršno je momentom dostavljanja nadležnom sudu, NBS, na osnovu rešenja o oduzimanju dozvole za obavljanje poslova osiguranja, ako nisu ispunjeni uslovi za pokretanje stečajnog postupka, odmah donosi rešenje o likvidaciji društva za osiguranje i podnosi predlog nadležnom sudu za pokretanje likvidacionog postupka nad društvom za osiguranje, nadležni sud je dužan da najkasnije prvog narednog radnog dana od dana prijema predloga za pokretanje likvidacionog postupka donese rešenje o pokretanju likvidacionog postupka.

Iz gore navedenih odredaba nedvosmisleno proizilazi da rešenje NBS o oduzimanju dozvole obavezuje NBS, da odmah pokrene stečajni postupak ili u konkretnom slučaju postupak za likvidaciju privrednog društva za osiguranje, i da nadležni privredni sud mora najkasnije u roku od 24 časa da formalizuje rešenje NBS, i da imenuje stečajnog ili likvidacionog upravnika (u konkretnom slučaju sam zakon propisuje da to mora da bude Agencija za osiguranje depozita). Sve navedene odredbe zakona o stečaju i likvidaciji banaka i osiguravajućih društava ukazuju na to, da donošenje rešenja o oduzimanju dozvole trenutačno, u roku od 24 časa dovodi do pokretanja stečaja ili likvidacije privrednog društva sa svim pravnim posledicama koje likvidacija i stečaj društva za osiguranje proizvodi. Zakon isključuje mogućnost da oduzimanje dozvole ne dovede do stečaja ili likvidacije, ili da ta posledica ne nastupi odmah nakon oduzimanja dozvole. U konkretnom slučaju, zakonom propisana posledica oduzimanja dozvole je postupak likvidacije, pokrenut istog dana kada je doneto rešenje NBS o oduzimanju dozvole za obavljanje delatnosti osiguranja. U svetlu ovih posledica rešenja NBS, postavlja se pitanje da li je rešenje NBS akt kojim se neposredno utiče na zakonom propisana prava i interese akcionara. Prema relevantnim zakonskim odredbama, pokretanjem likvidacije akcionarskog društva suštinski se menjaju materijalnim zakonom propisana prava akcionara, oni ne mogu vršiti svoja osnovna prava koja im pripadaju prema zakonu o privrednim društvima a to je mogućnost prenosa i prodaje svojih akcija, pravo na dividendu, kao i učestvovanje u radu skupštine akcionara. Dakle, posledica donošenja rešenja NBS jeste gubitak i ograničenje onih prava akcionara koja su propisana materijalnim zakonom. Akcionari a.d.o. “Takovo” su smatrali da je rešenje o oduzimanju dozvole za vršenje delatnosti osiguranja nezakonit, i pokušali su tužbom proveriti zakonitost tog akta pred nadležnim sudom. Sudovi su odbili da meritorno razmotre navode tužbe, iako je trenutačna posledica rešenja NBS bila pokretanje likvidacije akcionarskog društva i gubitak prava koje akcionari uživaju prema materijalnom zakonu. Eventualnim osporavanjem sprovedbenih pravnih akata NBS i nadležnog privrednog suda, kojima se istog dana pokrenuta likvidacija a.d.o „Takovo“ , akcionari nikako nisu mogli osporiti zakonitost rešenja o oduzimanju dozvole NBS.

Nemogućnost provere zakonitosti konačnog upravnog akta

Pored, za mene nesporne činjenice, da je rešenje NBS o oduzimanju dozvole uticao na zakonom utvrđenja neposredna prava i interesa akcionara, za ocenu povrede prava na pristup sudu značajna je i činjenica da Upravni sud uopšte nije izvršio proveru zakonitosti rešenja NBS. Naime, likvidacioni upravnik, Agencija za osiguranje depozita, koji je odmah nakon donošenja rešenja NBS postao zakonski zastupnik privrednog društva nije pokrenuo upravni spor iako su akcionari zatražili podnošenje tužbe od likvidacionog upravnika. Na ovaj način, rešenje NBS je postalo pravosnažno i nepromenljivo u pravnom poretku, tojest ne postoji mogućnost da se njena zakonitost proveri od strane suda, pa tako ni zakonitost svih posledica pokretanja i sprovođenja likvidacionog postupka. Postavlja se pitanje, da li se može uopšte očekivati od likvidacionog upravnika – Agencije za osiguranje depozita - da tužbom ospori zakonitost rešenja NBS o oduzimanju dozvole. Teško. Kao prvo, zadatak likvidacionog upravnika jeste zaštita interesa privrednog društva u procesu likvidacije i prava poverilaca. Nije zadatak likvidacionog upravnika da ospori pravni osnov sopstvenog statusa, odnosno rešenje NBS koje dovodi do likvidacije a.d.o. “Takovo”. Kao drugo, Agencija za osiguranje depozita jeste u specifičnom pravno-statusnom odnosu sa NBS, dakle sa organizacijom koja je donela rešenje o oduzimanju dozvole. Naime, NBS na osnovu Zakona o osiguranju depozita, preko svojih predstavnika u upravnom odboru Agencije direktno učestvuje u upravljanju sa Agencijom za osiguranje depozita. Imajući u vidu takav odnos NBS i Agencije, životno je teško zamislivo da Agencija, kao likvidacioni upravnik, ospori zakonitost rešenja NBS o oduzimanju dozvole.

Sudska praksa ESLjP.

Svoj stav za nepostojanje aktivne legitimacije akcionara za pokretanje upravnog spora, Ustavni sud zasniva i na odlukama Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu (u daljem tekstu ESLjP), odnosno u obrazloženju svoje odluke navodi neke stavove ESLjP koji bi trebali potvrditi stav Ustavnog suda. Ustavnog sud u odluci navodi različite odluke ESLjP u kojima se ističe da akcionari, po pravilu nemaju aktivnu legitimaciju, da se kao žrtve povrede prava na mirno uživanje imovine zatraže zaštitu prava pred ESLjP, odvojeno od samog pravnog lica i njihovih zakonskih zastupnika. Smatram da je ovakvo pozivanje na praksu ESLjP pogrešna i predstavlja zamenu teza. Kao prvo i osnovno, citirana praksa ESLjP nije relevantna u pogledu odgovora na naše osnovno sporno ustavno sudsko pitanje, koje, da podsetimo jeste: da li je odlukama Upravnog suda i VKS, odnosno tumačenjem relevantnih odredaba ZUS-a - sa kojima nije priznata aktivna legitimacija za podnošenje tužbe u upravnom sporu - povređeno ustavno pravo podnosioca na pristup sudu, kao elemenat prava na pravično suđenje? Velika većina navedenih i citiranih odluka ESLjP bavi se pitanjem aktivne legitimacije, statusom žrtve akcionara za podnošenje predstavke ESLjP protiv države zbog navodne povrede prava na mirno uživanje imovine iz člana 1. Dodatnog Protokola EKLjP. Dakle, u ovim predmetima, ESLjP nije odlučivao o aktivnoj legitimaciji podnosioca pred domaćim sudovima, nije se bavio prihvatljivošću ili neprihvatljivošću odluka domaćih sudova u vezi prava na pristup sudu, nego se bavio isključivo sa tumačenjem sopstvenih pravila o statusu žrtve u pogledu povrede prava na mirno uživanje imovine akcionara. Pošto su norme EKLjP o pristupu ESLjP, i norme Ustava Srbije i ZUS-a o pristupu sudovima potpuno različite, na ovaj način se vrši dodatna zamene teza. Doduše, u odluci Ustavnog suda na jednom mestu se pojavljuje i relevantna praksa ESLjP, koja se tiče pitanja povrede EKLjP u vezi ograničenja prava na pristup sudu. To je presuda Momčilović protiv Hrvatske, od 26. marta 2015. godine, broj predstavke 11239/11. Prema stanovištu izraženom u stavu 43. navedene presude, kada je pristup nekog pojedinca ograničen, bilo silom zakona ili činjenično, Evropski sud će ispitati da li je nametnuto ograničenje ugrozilo suštinu prava, a posebno da li je težilo da ostvari legitimni cilj, kao i da li je postojao razuman odnos srazmernosti između upotrebljenih sredstava i cilja koji se žele ostvariti. Upravo na ovaj test sam ukazao i ranije u ovom izdvojenom mišljenju.

Iako nije relevantna u pogledu odgovora na sporno ustavno sudsko pitanje u ovom predmetu, vredi podrobnije razmotriti i samu sudsku praksu ESLjP u vezi pristupa ESLjP u pogledu povrede konvencijskih prava, naročito prava na mirno uživanje imovine. Ova praksa je značajno raznolikija od zaključka koji se nameće nakon analize u obrazloženju odluke Ustavnog suda. U velikom broju predmeta pred ESLjP akcionarima je prihvaćen status žrtve, odnosno aktivna legitimacija za podnošenje predstavke zbog povrede prava na mirno uživanje imovine, naročito ako su oni vlasnici akcija u visokom procentu ili ako su odluke države usko povezane sa vlasničkim pravima akcionara. ESLjP više puta je istakao, da se u slučajevima ako akcionari imaju prava i interese koji se jasno razlikuju od prava i interesa samog privrednog društva, (to može da se desi, između ostalog u postupku likvidacije), akcionarima se može priznati status žrtve nezavisno od privrednog društva.[1] Prema tome, čak i da je u našem predmetu reč o povredi prava na imovinu, nisam siguran da praksa ESLjP jednoznačno podržava odbijanje ustavne žalbe, imajući u vidu visok procenat akcija koje podnosioci ustavne žalbe poseduju, kao i neposredni uticaj rešenja o oduzimanja dozvole NBS na zakonska prava akcionara.

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o osiguranju u predmetu IU 468/2004 iz 2009.godine .

Svoj stav o nepostojanju povrede prava akcionara na pristup sudu, Ustavni sud takođe temelji i na stavovima Suda izraženim u odluci IU 468/2004 iz 2009. godine. Smatram da stavovi Ustavnog suda izraženi u ovoj odluci nikako ne mogu poslužiti kao rezon za odbijanje ustavne žalbe akcionara u ovom predmetu. Naime, Ustavni sud u predmetu IU 468/2004 izjasnio se o ustavnosti zakonskih odredbi koji su propisivali mogućnost da NBS rešenjem oduzme dozvolu za obavljanje delatnosti osiguravajućem društvu, odnosno o tome da ovakvo rešenje obavezno dovodi do pokretanja likvidacije, odnosno stečaja ovakvog privrednog društva. U sadašnjem ustavno-sudskom sporu, ne postavlja se pitanje da li je ustavno pravno prihvatljivo da NBS ima nadležnost da rešenjem oduzme dozvolu za rad, niti da je posledica toga pokretanje likvidacije privrednog društva i postavljanje likvidacionog upravnika bez uticaja članova društva - akcionara. U našem ustavno-sudskom predmetu sporno je, da li je nepriznavanjem aktivne legitimacije akcionarima - članovima društva neustavno ograničen pristup sudu ili nije. To što NBS ima zakonsko pravo da rešenjem oduzme dozvolu za obavljanje delatnosti, odnosno da likvidacioni upravnik zakonito postaje zakonski zastupnik privrednog društva, ni na koji način ne daje odgovor na pitanje, da li je ustavno da se onemogući pristup sudu akcionarima protiv rešenja NBS, odnosno provera zakonitosti akta NBS pred sudovima. Kao što i u slučaju na pogrešno pozivanje na praksu ESLjP i ovaj argument suda predstavlja svojevrsnu zamenu teze, i zaobilaženje predmeta ovog ustavno-sudskog spora.

Postojanje mogućnosti da akcionari tužbom na osnovu Zakona o privrednim društvima traže naknadu štete od likvidacionog upravnika.

Kao poslednji stub argumentacije u prilog odluke o odbijanju Ustavne žalbe akcionara, u obrazloženju Odluke Ustavnog suda, navodi se zakonska mogućnost da akcionari, u slučaju da zbog neodgovornog rada likvidacionog upravnika pretrpe štetu, nju mogu tražiti posebnom tužbom, u parničnom postupku na osnovu odredaba Zakona o privrednim društvima. U Odluci doslovno stoji: „iz odredaba Zakona o privrednim društvima koje su merodavne za odlučivanje u ovom ustavnosudskom sporu, proizlazi da likvidacioni upravnik ima posebne dužnosti prema društvu i da u tom svojstvu mora izvršavati svoje poslove savesno, sa pažnjom dobrog privrednika i u razumnom uverenju da deluje u najboljem interesu društva, te da društvo može podneti tužbu za naknadu štete koju mu likvidacioni upravnik prouzrokuje povredom dužnosti pažnje. Saglasno članu 78. navedenog Zakona, akcionar kao član društva može podneti tužbu protiv likvidacionog upravnika za naknadu štete koju mu je prouzrokovao povredom posebnih dužnosti prema društvu. Iz člana 79. istog zakona proizlazi da jedan ili više članova društva mogu po navedenom osnovu podneti tužbu protiv likvidacionog upravnika i u svoje ime, a za račun društva, ako u trenutku podnošenja tužbe poseduju udele ili akcije koji predstavljaju najmanje 5% osnovnog kapitala društva i ako su pre toga bez uspeha tražili od društva da podnese tužbu.“ “(citat iz Odluke, str. 8, deo 5. Odluke)

Na ovaj način Ustavni sud želi ukazati na to da pristup sudu akcionarima nije neustavno ograničen, jer iako im je pristup Upravnom sudu radi provere zakonitosti rešenja NBS o oduzimanju dozvole onemogućen, postoji alternativni način za sudsku zaštitu njihovih prava preko podnošenja tužbe u skladu sa Zakonom o privrednim društvima, pa su njihovi interesi na ovaj način zaštićeni. Ovakva argumentacija ponovo zaobilazi suštinu ovog ustavno sudskog spora. Naime, zakonitost rešenja NBS, koji je mogao da bude predmet upravnog spora pred Upravnim sudom može se proveriti jedino u takvom sporu, a nikako u parnici za naknadu štete od likvidacionog upravnika. Predmet prvog, i predmet eventualnog drugog sudskog spora se bitno razlikuje, dok je eventualna imovinska šteta u prvom samo mogući, a ne nužni sekundarni, sporedni predmet upravnog spora, on predstavlja jedini i isključivi predmet u drugom sporu za naknadu štete. Razmatrajući hipotetično, ako je rešenje NBS bilo nezakonito, doneto povredom materijalnih ili procesnih normi zakona, ista ostaje nepromenjena bez obzira na ishod sudskog spora za naknadu štete, jer se u tom postupku razmatra rad likvidacionog upravnika a ne akt NBS.

Da zaključimo, izneti argumenti dokazuju da je restriktivno tumačenje odredaba ZUS-a od strane sudova u konkretnom slučaju dovelo do nemogućnosti da se zakonitost rešenja NBS proveri od strane nezavisnih sudova, posebno imajući u vidu direktne materijalnim zakonom zajamčena prava i interese akcionara koja su suspendovana ovim rešenjem. Na ovaj način došlo je do povrede ustavnog prava na pristup sudu iz člana 32. Ustava Republike Srbije.

sudija Ustavnog suda

dr Tamaš Korhec

(Dr. Korhecz Tamás)

[1] Vidi Presudu ESLjP od 7. jula 2020.godine: Albert and Others v. Hungary, Predstavka br. 5294/14, tačke 122, 123 i 129.

Odluka Ustavnog suda o legitimaciji akcionara za pokretanje upravnog spora

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti