Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu dodataka na platu zaposlenih u MUP-u. Postupak, koji traje preko devet godina i još nije okončan, obeležen je neaktivnošću i neefikasnim postupanjem upravnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi N . M , D . Ž . i J . R, svih iz Kikinde, J. Š, Đ . L, D . K . i M . S, svih iz Banatskog Velikog Sela i T. I, G. O. i R. Š, svih iz R uskog Sela, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. januara 2018 . godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N. M , D . Ž, J . R, J . Š, Đ . L, D . K, M . S, T. I, G . O . i R. Š . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse u predmetu broj 120-1-358/10 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. N. M . iz Kikinde i ostali podnosioci navedeni u uvodu i tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 10. septembra 2015. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred M inistarstvom unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse u predmetu broj 120-1-358/10.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 7. maja 2008. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosilaca.

U ustavnoj žalbi je predloženo da se utvrdi povreda prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, da se nadležnim organima naloži da što pre okončaju postupak, te da se podnosiocima utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova -Uprava za ljudske resurse broj 120-1-358/10, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 7. maja 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Uprava za zaštitu i spasavanje podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rad a na dane državnih i verskih praznika , za poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem broj 120-732/08 od 9. juna 2008. godine odbilo kao neosnovan navedeni zahtev, dok je Žalbena komisija Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) r ešenjem broj 120-01-203/2008-01 od 7. jula 2008. godine odbila kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

O tužbi podnosilaca podnetoj Vrhovnom sudu Srbije odlučio je Upravni sud - Odeljenje u Novom Sadu presudom U. 4785/10 (2008) od 16. jula 2010. godine, kojom je tužba uvažena i poništeno konačno rešenje, iz razloga što u spisima predmeta nema pojedinačnih rešenja iz kojih bi se mogla nesumnjivo utvrditi odlučna činjenica da su podnosioci ostvarili pravo na koeficijente za obračun plate koji su od 30 do 50% nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike.

Postupajući u izvršenju navedene presude, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-576/2010-01 od 26. avgusta 2010. godine usvojio žalbu podnosilaca, poništio prvostepeno rešenje od 9 . juna 2008. godine i vratio predmet na ponovni postupak. Prvostepen i organ je rešenjem broj 120-1-358/10 od 7. oktobra 2010. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca, dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-873/2010-01 od 15. januara 2011. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja . Upravni sud je presudom U. 1313/11 od 26. decembra 2013. godine uvažio tužbu podnosilaca, poništio drugostepeno rešenje i vratio predmet na ponovno odlučivanje, iz razloga što u upravnom postupku nije na nesumnjiv način utvrđeno da li je koeficijent na osnovu koga je podnosiocima određena plata uvećan upravo po osnovu vrednovanja prekovremenog rada, rada noću i rada u dane državnih praznika.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude rešenjem broj 120-01-91/2014-01 od 28. februara 2014. godine usvojio žalbu podnosilaca, poništio prvostepeno rešenje od 7. oktobra 2010. godine i vratio predmet na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku o zahtevu nije odlučio u zakonom propisanom roku, podnosioci su 10. septembra 2015. godine podneli žalbu zbog „ćutanja administracije“ , koju je drugostepeni organ rešenjem od 8. oktobra 2015. godine usvojio i naloži o prvostepenom organu da bez odl aganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje. S obzirom na to da prvostepeni organ nije postupio po navedenom rešenju drugostepenog organa, podnosioci su 28. marta 2 016. godine po drugi put izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, o kojoj nije rešeno.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1. ); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2.), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.) .

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca od 7. maja 2008. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Dakle, postupak traje devet godina i sedam meseci do odlučivanja po ustavnoj žalbi.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

Kad je reč o značaju predmeta postupka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan njihov interes da se o osnovanosti zahteva odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je utvrdio da su u dosadašnjem toku postupka doneta dva prvostepena i pet drugostepenih rešenja, kao i dve presude u upravnom s poru. Ustavni sud je našao da postupak prvenstveno obelež ava dug period neaktivnosti prvostepenog organa koji već tri i po godine nije doneo rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja od 28. februara 2014. godine. Tome je doprineo i način odlučivanja drugostepenog organ a po žalbi podnosilaca zbog „ćutanja administracije“, koji je rešenjem od 8. oktobra 2015. godine samo naložio prvostepenom organu da u određenom roku odluči o zahtevu podnosilaca. Takvo postupanje drugostepenog organa, u konkretnom slučaju, nije bilo delotvorno, budući da prvostepeni organ nije doneo rešenje u naknadno određenom roku, niti je to još uvek učinio. Prema odredbama člana 236. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, u slučaju kada drugostepeni organ nađe da razlozi zbog kojih prvostepeno rešenje nije doneto u zakonskom roku nisu opravdani ili ako prvostepeni organ ne donese rešenje u naknadno određenom roku, nadležnost za rešavanje je prelazila na drugostepeni organ, koji je bio dužan da pribavi spise predmeta i reši upravnu stvar, s tim što bi sprovođenje postupka, ukoliko se predmet ne može rešiti na osnovu spisa, iz razloga ekonomičnosti, mogao pove riti prvostepenom organu, ali i u tom slučaju sam rešava upravnu stvar. Pored toga, Ustavni sud je uzeo u obzir da je nadležni sud o tužbi podnosilaca u drugom upravnom sporu odlučio tek nakon dve godine i deset meseci , i to presudom kojom je tužbu uvaž io i predmet vra tio na ponovni postupak. Ustavni sud napominje da je produženi karakter osporenog postupka nalagao nadležnom sudu da brže odluči o kasnijoj tužbi, posebno imajući u vidu da nije održana usmena javna rasprava na kojoj bi se utvrđivale činjenice od značaja za rešavanje spora. Ustavni sud ukazuje i na stav Evropskog suda za ljudska prava, prema kome, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnosi laca ustavne žalbe , Ustavni sud je utvrdio da su podnosioci tek 10. septembra 2015. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 28. februara 2014. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni godinu i šest meseci ranije. Ovaj sud je, u vezi sa prethodno iznetim ocenama, našao da navedeno pravno sredstvo, u konkretnom slučaju, nije bilo delotvorno, budući da nakon proteka naknadno ostavljenog roka i dalje postoj i „ćutanje“ prvostepenog organa. S obzirom na to da podnosioci protiv drugostepenog rešenja od 8. oktobra 2015. godine nisu podneli tužbu u upravnom sporu, o čemu su bili poučeni uputstvom o pravnom sredstvu, već su ponovo izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja, propustili su da spreče uskraćivanje propisane pravne zaštite protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da propuštanje podnosilaca da koriste sva pravna sredstva za ubrzanje postupka ne mogu predstavljati prihvatljivo opravdanje za njegovo dosadašnje dugo trajanje, čemu prevashodno doprinosi nedelotvorno i sporo postupanje upravnih organa. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse u predmetu broj 120-1-358/10 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

Imajući u vidu da se svi navodi i razlozi ustavne žalbe odnose isključivo na povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud nije posebno razmatrao istaknutu povredu prava na pravično suđenje zajemečnog istim članom Ustava.

5. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu n ematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđena kašnjenja i propuštanja podnosilaca da tokom perioda od tri i po godine neaktivnosti prvostepenog organa koriste sva pravna sredstva koja im, u skladu sa zakonom, stoje na raspolaganju protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

7. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.