Odluka Ustavnog suda o dugotrajnom upravnom postupku i naknadi štete

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku dužem od sedamnaest godina. Dosuđena je naknada nematerijalne štete podnosiocima i naloženo okončanje postupka. Ustavna žalba protiv presude Upravnog suda je odbijena jer sudovi nisu povredili pravo na pravično suđenje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-5739/2018
16.04.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Dobrosav Milovanović, dr Zoran Lončar, dr Ranka Vujović, Maja Popović, dr Bojan Tubić, dr Milan Rapajić i Jelena Deretić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z. K, M. Ž, D. M, B. L. i A. S, svih iz Pirota, i M. S, M. T. i Z. S, svih iz Niša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. aprila 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Z. K, M. Ž, D. M, B. L, A. S, M. S, M. T. i Z. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 373/20, podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo Z. K, M. Ž, D. M, B. L, M. S, M. T. i Z. S. na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 1.100 evra, a A. S, u iznosu od 800 evra, sve u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Z. K. izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11927/20 od 14. februara 2025. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Z. K. iz Pirota i ostala lica navedena u uvodu i tački 1. izreke podneli su 14. maja 2018. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 6. februara 2020, 15. juna 2022, 5. maja 2023. i 16. septembra 2024. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u „upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse u predmetu broj 120-1-1010/09 i pred Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01-272/2009-01, u upravnom sporu koji je vođen pred Upravnim sudom u predmetu U. 11315/10 (2009) i u upravnom postupku koji je u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse“. Ustavni sud konstatuje da se ustavnom žalbom osporava trajanje jedinstvenog postupka u kome se odlučuje o pravu podnosilaca ustavne žalbe na isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i rada na dane državnih i verskih praznika. Navedena ustavna žalba je zavedena u Sudu pod brojem Už-5739/2018.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 25. februara 2009. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži da se osporeni postupak što pre okonča i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, svakom u iznosu od po 2.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

Z. K. iz Pirota je 29. aprila 2025. godine je, preko istog punomoćnika, podneo ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11927/20 od 14. februara 2025. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na pravičnu naknadu za rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 60. stav 4. Ustava. Navedena ustavna žalba je zavedena u Sudu pod brojem Už-4513/2025. Osporenom presudom Upravnog suda je pravnosnažno okončan upravni postupak u delu u kome je odlučivano o zahtevu podnosilaca za isplatu dodataka na platu za period od 27. juna 2006. do 31. januara 2009. godine, čije trajanje je osporeno ustavnom žalbom u predmetu Už-5502/2022.

Ustavni sud je, saglasno članu 43. st. 1. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), spojio predmet Už-4513/2025 sa predmetom Už-5739/2018 i postupak vodio pod brojem ranije formiranog predmeta Už-5739/2018.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 373/20 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe i sada pok. Ž.T, pravni prethodnik podnositeljke A. S, su 25. februara 2009. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Uprava granične policije podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i rada na dane državnih i verskih praznika, kao i regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade troškova za ishranu, za period od 1. januara 2006. godine.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 1365/09 od 11. juna 2009. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade troškova za ishranu. Ustavna žalba ne sadrži navode o daljem toku postupka po zahtevu podnosilaca za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade troškova za ishranu, niti se zahtev koji je u njoj istaknut odnosi na navedeni postupak.

Dopunskim rešenjem prvostepenog organa broj 120-1-1010/09 od 10. jula 2009. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i rada na dane državnih i verskih praznika.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-272/2009-01-2 od 27. jula 2009. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog dopunskog rešenja prvostepenog organa.

O tužbi podnosilaca podnetoj Vrhovnom sudu Srbije, nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji, odlučio je Upravni sud presudom U. 11315/10 (2009) od 27. maja 2010. godine, tako što je istu uvažio i poništio konačno rešenje iz razloga što se u spisima predmeta nisu nalazila pojedinačna rešenja iz kojih bi se mogla nesumnjivo utvrditi odlučna činjenica da su podnosioci ostvarili pravo na koeficijente za obračun plate koji su od 30 do 50% nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike, zbog čega se nije mogla oceniti ni pravilna primena materijalnog prava.

Drugostepeni organ je, u izvršenju navedene presude Upravnog suda, doneo rešenje broj 120-01-538/2010-01 od 20. jula 2010. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno dopunsko rešenje prvostepenog organa od 10. jula 2009. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Prvostepenim rešenjem broj 120-1-357/10 od 7. oktobra 2010. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima.

O žalbi podnosilaca izjavljenoj protiv navedenog prvostepenog rešenja odlučeno je drugostepenim rešenjem broj 120-01-353/2017-01 od 8. maja 2017. godine, tako što je pobijano rešenje poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno da je žalba podnosilaca predata prvostepenom organu, koji ne raspolaže njenim originalnim primerkom, da je dostavljena drugostepenom organu 28. aprila 2017. godine i da je blagovremena.

U daljem toku postupka, rešenja prvostepenog organa broj 134/2017 od 26. septembra 2017. godine i broj 120-5814/18 od 16. oktobra 2018. godine poništena su u postupcima po žalbama podnosilaca rešenjima drugostepenog organa broj 120-01-734/2017-01 od 31. oktobra 2017. godine i broj 120-01-18/2019-01 od 15. januara 2019. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 373/20 od 12. juna 2020. godine u tački 1. dispozitiva, odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu za period od 27. juna 2006. do 31. januara 2009. godine, dok je u tački 2. dispozitiva određeno da će o zahtevu za isplatu dodataka na platu za period od 1. januara do 26. juna 2006. godine biti naknadno odlučeno.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-304/2020-01 od 3. jula 2020. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Podnosioci su zbog kašnjenja prvostepenog organa sa donošenjem rešenja od 26. septembra 2017. godine, 16. oktobra 2018. godine i 12. juna 2020. godine izjavili žalbe zbog ćutanja uprave povodom kojih je drugostepeni organ donosio rešenja kojima je samo nalagao prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese rešenje. Kako prvostepeni organ, po pravilu, nije donosio rešenja u naknadno ostavljenom roku, podnosioci su ponovo izjavljivali žalbe zbog daljeg nepostupanja prvostepenog organa.

Takođe, podnosioci su 27. avgusta 2020. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja rešenja o preostalom delu njihovog zahteva navedenog u tački 2. dispozitiva prvostepenog rešenja od 12. juna 2020. godine, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-441/2020-01 od 21. septembra 2020. godine, kojim je prvostepenom organu naloženo da najkasnije u roku od 15 dana odluči o tom delu zahteva. Kako prvostepeni organ to nije učinio, podnosioci su 4. novembra 2020. godine izjavili novu žalbu zbog daljeg nepostupanja prvostepenog organa, o kojoj drugostepeni organ nije odlučio.

Podnosioci su 27. avgusta 2021. godine podneli tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave. Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 18238/21 od 8. septembra 2023. godine uvažena je navedena tužba i naloženo drugostepenom organu da u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude donese rešenje po žalbi podnosilaca od 4. novembra 2020. godine.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11927/20 od 14. februara 2025. godine odbijena je tužba podnosilaca podneta protiv drugostepenog rešenja od 3. jula 2020. godine, čime je pravnosnažno okončan postupak po njihovom zahtevu koji se odnosi na period 27. juna 2006. do 31. januara 2009. godine. U obrazloženju osporene presude je navedeno: da je prvostepeni organ izvršio upoređivanje dodatnih koeficijenata plata podnosilaca, koji su taksativno navedeni, a koji ne obuhvataju dodatne koeficijente za zvanje/čin i pripadajući minuli rad, sa dodatnim koeficijentom plate uporednog radnika J.T, policijskog službenika raspoređenog na radno mesto poslovi stranaca, suzbijanje ilegalnih migracija i trgovine ljudima, sa statusom ovlašćenog službenog lica, sa istom stručnom spremom kao i podnosioci, a bez neredovnosti u radu; da je na osnovu izvršenog upoređivanja utvrđeno da je dodatni koeficijent uporednog radnik bio 4,61, dok je dodatni koeficijent podnosilaca iznosio u razmerama od 6,52 do 6,7, što je u odnosu na uporednog radnika svakako uvećano (za više od 30%); da je pravilan zaključak upravnih organa da su neredovnosti u radu policijskih službenika vrednovane kroz dodatne koeficijente njihovih radnih mesta, a koji su utvrđeni u skladu sa odredbama tada važećih Pravilnika o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova i Zakona o policiji, tako da je kroz redovnu platu ostvarena naknada za prekovremeni rad, noćni rad i rad u dane praznika; da su bez uticaja na drugačije odlučivanje o zakonitosti pobijanog rešenja navodi tužbe kojima se ukazuje da tuženi organ nije naveo koji osnovni koeficijent plate ima uporedni radnik, budući da podnosioci osporavaju dodatni koeficijent, koji je naveden u obrazloženjima rešenja upravnih organa i za uporednog radnika iznosi 4,61 a za podnosioce znatno više.

Prvostepeni organ je dopisom broj 117-101/26 od 23. februara 2026. godine obavestio Ustavni sud da još uvek nije doneto rešenje o preostalom delu zahteva podnosilaca za period od 1. januara do 26. juna 2006. godine.

3.2. Kada je u pitanju podnositeljka ustavne žalbe A. S, Ustavni sud je konstatovao sledeće:

Rešenjem javnog beležnika Đorđa Petrovića, sa službenim sedištem u Pirotu, UPP broj 590-2018 od 21. marta 2018. godine za zakonske naslednike na zaostavštini iza pok. Ž.T, bivšeg iz Pirota, koji je preminuo 17. januara 2018. godine, oglašeni su A. S, ovde podnositeljka ustavne žalbe, i M.C.

Advokat J. M je, kao punomoćnik navedene podnositeljke ustavne žalbe, podneskom od 11. maja 2018. godine obavestila prvostepeni organ, pre donošenja rešenja tog organa broj 120-5814/18 od 16. oktobra 2018. godine, da je Ž.T, koji je bio stranka u postupku, preminuo i da je njegov zakonski naslednik podnositeljka, koja kao njegov pravni sledbenik stupa u svojstvu stranke u konkretni upravni postupak, prilažući punomoćje od 4. aprila 2018. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 120-5814/18 od 16. oktobra 2018. godine nije odlučeno o zahtevu navedene podnositeljke ustavne žalbe, što je obrazloženo time da u rešenju Javnog beležnika UPP broj 590-2018 od 21. marta 2018. godine potraživanja po osnovu dodataka na platu, koja su predmet konkretnog postupka, nisu izričito određena kao zaostavština sada pok. Ž.T.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-18/2019-01 od 15. januara 2019. godine usvojena je žalba pomenute podnositeljke ustavne žalbe i poništeno navedeno prvostepeno rešenje.

Rešenjem prvostepenog organa broj 373/20 od 12. juna 2020. godine odlučeno je o delu zahteva sada pok. Ž.T. koji se odnosi na period od 27. juna 2006. do 31. januara 2009. godine umesto o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe.

Navedena podnositeljka je zbog kašnjenja prvostepenog organa sa donošenjem rešenja od 12. juna 2020. godine i trenutnog kašnjenja sa donošenjem rešenja o preostalom delu zahteva navedenog u tački 2. dispozitiva prvostepenog rešenja od 12. juna 2020. godine, zajedno sa ostalim podnosiocima ustavne žalbe, izjavila žalbe zbog ćutanja uprave i tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave.

4. Odredbama Ustava, na čije se povrede poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.) i da svako ima pravo na pravičnu naknadu za rad (član 60. stav 4.).

Odredbom člana 228. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano da je organ koji je doneo prvostepeno rešenje kad nađe da je podneta žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica, a nije novim rešenjem zamenio rešenje koje se žalbom pobija, dužan, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 15 dana od dana prijema žalbe, dostaviti žalbu organu nadležnom za rešavanje po žalbi.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 - autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) je propisano: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku (član 2.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

Odredbom člana 143. stav 1. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08, 104/09, 99/14, 94/17, 95/18, 157/20, 142/22, 13/25 – Odluka US, 19/25, 109/25 i 9/26) propisano je da je Žalbena komisija dužna da odluči o žalbi u roku od 30 dana od dana njenog prijema ako ovim zakonom nije drukčije određeno, inače se smatra da je žalba odbijena.

5. Ispitujući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Sud konstatuje da osporeni postupak traje od 25. februara 2009. godine, kada je podnet zahtev za isplatu dodataka na platu za prekovremeni rad, rad noću i rad na dane državnih i verskih praznika. Saglasno svojoj ustaljenoj praksi, Ustavni sud je u okviru navedenog perioda, koji traje 17 godina i dva meseca, upravni postupak i upravni spor, posmatrao kao jedinstvenu celinu. Isti period je relevantan i za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na podnositeljku ustavne žalbe A. S, koja je 11. maja 2018. godine stupila u osporeni postupak kao pravni sledbenik preminulog podnosioca zahteva Ž.T, imajući u vidu da se razumna dužina trajanja postupka u odnosu na naslednika kao univerzalnog sukcesora koji naknadno stupi u postupak ceni od dana kada je postupak počeo za njegovog pravnog prethodnika. O zahtevu navedene podnositeljke u celini nije odlučeno i predmet se nalazi u fazi prvostepenog rešavanja. Što se tiče ostalih podnosilaca ustavne žalbe, deo njihovog zahteva koji se odnosi na period od 27. juna 2006. do 31. januara 2009. godine je odbijen rešenjem prvostepenog organa od 12. juna 2020. godine, koje je postalo pravnosnažno donošenjem osporene presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11927/20 od 14. februara 2025. godine, dok o delu njihovog zahteva koji se odnosi na period od 1. januara do 26. juna 2006. godine nije odlučeno, te se predmet u tom delu nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Ustavni sud ocenjuje da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje na to da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja prava o kome se odlučuje za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju interes da nadležni organi o njihovom zahtevu u celini odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud ocenjuje da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u ranije donetim odlukama Ustavnog suda, kao što je Odluka Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi da podnosiocima ustavne žalbe za obavljeni rad na izvršenju zadataka preko punog radnog vremena, rad noću i tokom državnog ili verskog praznika, u periodu do 30. juna 2006. godine ne može biti uskraćeno pravo na uvećanu zaradu koja im je u tom slučaju pripadala u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, broj 34/01), dok bi podnosiocima za period od 1. jula 2006. pripadalo pravo na uvećanje plate ukoliko bi se utvrdilo da im koeficijent za obračun plate nije uvećan za 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Ispitujući postupanje upravnih organa i sudova u upravnom sporu, Ustavni sud konstatuje da je u dosadašnjem toku postupka doneto pet rešenja prvostepenog organa, šest rešenja drugostepenog organa kojima je odlučeno o zakonitosti rešenja prvostepenog organa i dve presude Upravnog suda kojima je odlučeno o zakonitosti rešenja drugostepenog organa. Ustavni sud je utvrdio da se doprinos prvostepenog organa sastoji u tome što je blagovremenu žalbu podnosilaca protiv prvostepenog rešenja od 7. oktobra 2010. godine dostavio drugostepenom organu tek 28. aprila 2017. godine, potom što je u nastavku postupka rešenja od 16. oktobra 2018. godine i 12. juna 2020. godine doneo oko jednu godinu po proteku Zakonom propisanog roka, a trenutno rešenje o delu zahteva koji se odnosi na period od 1. januara do 26. juna 2006. godine nije doneo nepunih šest godina po donošenju poslednjeg rešenja. Ustavni sud je utvrdio da je i drugostepeni organ značajno doprineo dugom trajanju postupka time što je propustio da dopuni postupak i otkloni njegove nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredaba člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (ESLjP, presuda Wierciszewska protiv Poljske, broj predstavke 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Doprinos drugostepenog organa ogleda se, takođe, u tome što o žalbama podnosilaca zbog ćutanja uprave, nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je donosio rešenja kojima je samo nalagao prvostepenom organu donošenje novih rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja, sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbama člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 173. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Konačno, osporena presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu, kojom je pravnosnažno okončan postupak po delu zahteva koji se odnosi na period od 27. juna 2006. do 31. januara 2009. godine, doneta je četiri godine i sedam meseci po podnošenju tužbe, što se u konkretnom slučaju ne može opravdati.

Kada je reč o ponašanju podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da oni u periodu dužem od šest godina nisu podneli tužbu zbog ćutanja uprave, u skladu sa odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, kojom su mogli da utiču na brže donošenje rešenja o žalbi protiv prvostepenog rešenja od 7. oktobra 2010. godine o kojoj je odlučeno tek drugostepenim rešenjem od 8. maja 2017. godine. Podnosioci su u daljem toku postupka izjavljivali žalbe zbog svakog kašnjenja prvostepenog organa sa donošenjem rešenja u izvršenju drugostepenih rešenja. Imajući u vidu da su podnosioci koristili sva pravna sredstva zbog nedonošenja rešenja o delu zahteva koji se odnosi na period od 1. januara do 26. juna 2006. godine, koja su im stajala na raspolaganju, a koja nisu dovela do donošenja rešenja prvostepenog organa o tom delu zahteva, Ustavni sud nalazi da se od njih ne očekuje da dalje koriste navedena pravna sredstva. Uz to, Ustavni sud je imao u vidu da je podnositeljka ustavne žalbe A. S, koja se naknadno uključila u osporeni postupak, zajedno sa ostalim podnosiocima ustavne žalbe koristila pravna sredstva zbog ćutanja uprave.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu u tom delu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe Z. K, M. Ž, D. M, B. L, M. S, M. T. i Z. S. zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 1.100 evra, a podnositeljke ustavne žalbe A. S. u iznosu od 800 evra, sve u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, propuštanje podnosilaca da u periodu dužem od šest godina koriste pravna sredstva radi ubrzavanja postupka u skladu sa zakonom, činjenicu da podnositeljka A. S. učestvuje kao stranka u osporenom postupku od 11. maja 2018. godine i da je u tom periodu koristila pravna sredstva radi ubrzavanja postupka, kao i životni standard države i činjenicu da će utvrđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljudska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

8. Ispitujući ustavnu žalbu podnosioca Z. K. kojom je osporena presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11927/20 od 14. februara 2025. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na pravičnu naknadu za rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 60. stav 4. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je na sednici održanoj 14. aprila 2016. godine doneo Odluku Už-5522/2013, kojom je odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu M.K. podnetu preko istog punomoćnika, jer je utvrdio da presudom Upravnog suda U. 14264/11 od 18. aprila 2013. godine nije povređeno pravo navedenog podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, na jednaku zaštitu prava i na pravičnu naknadu za rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 60. stav 4. Ustava. Pri tome se pozvao na svoj stav zauzet u Odluci Už-3827/2012 od 12. decembra 2012. godine.

Ustavni sud je iz sadržine ustavne žalbe i osporene presude utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe u upravnom postupku i u upravnom sporu koji su prethodili ustavnosudskom postupku bio u bitno sličnoj činjeničnoj i identičnoj pravnoj situaciji kao i podnosilac ustavne žalbe u predmetu Už-5522/2013. Stoga je Ustavni sud, polazeći od razloga detaljno iznetih u obrazloženju Odluke Už-5522/2013, utvrdio da nisu osnovani navodi podnosioca da su mu osporenom presudom povređena prava iz člana 32. stav 1. i člana 60. stav 4. Ustava.

Razmatrajući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta odredbe člana 36. stav 1. Ustava, Ustavni sud je najpre našao da bi donošenje različitih odluka u istoj ili bitno sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji od strane redovnih sudova u parničnom postupku i upravnih organa u upravnom postupku, odnosno suda u upravnom sporu, moglo dovesti do povrede prava na jednaku zaštitu prava pred sudovima i drugim državnim organima iz člana 36. stav 1. Ustava (u vezi sa različitom praksom parničnih sudova i suda u upravnom sporu videti Odluke Ustavnog suda Už-2822/2010 od 22. decembra 2010. godine i Už-8405/2013 od 4. decembra 2013. godine).

U tom smislu, Ustavni sud je ispitivao da li u konkretnom slučaju postoji identitet činjeničnog i pravnog stanja u upravnom sporu okončanom osporenom presudom Upravnog suda i u parnicama koje su okončane presudama dostavljenim uz ustavnu žalbu, te da li su sud u upravnom sporu i parnični sudovi doneli drugačije odluke o osnovanosti tužbe, odnosno tužbenih zahteva u tim predmetima.

Ustavni sud je u prethodnim odlukama ocenio da se sledeće presude koje su dostavljene uz ovu ustavnu žalbu ne mogu prihvatiti kao dokazi o povredi označenog ustavnog prava: presuda Apelacionog suda u Kragujevcu Gž1. 82/12 od 18. januara 2012. godine je bila predmet ocene u Odluci Už-5522/2013 od 14. aprila 2016. godine; presuda Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 1457/13 od 10. januara 2014. godine u Odluci Už- 9077/2014 od 1. decembra 2016. godine; presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 1460/13 od 27. januara 2014. godine i Gž1. 606/16 od 3. marta 2016. godine i Vrhovnog kasacionog suda Rev2. 892/2015 od 10. juna 2015. godine i Rev2. 1431/2016 od 8. septembra 2016. godine u Odluci Už-9755/2016 od 18. aprila 2019. godine; presude Prvog osnovnog suda u Beogradu P1. 3356/17 od 26. aprila 2018. godine, Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 2699/18 od 21. avgusta 2018. godine i Vrhovnog kasacionog suda Rev2. 1345/2016 od 21. decembra 2016. godine u Odluci Už-7196/2019 od 16. juna 2022. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Rev2. 1632/2015 od 22. oktobra 2015. godine i Apelacionog suda u Beograda Gž1. 3824/13 od 25. septembra 2013. godine u Odluci Už-5502/2022 od 11. decembra 2025. godine. Dostavljenom Odlukom Už-7147/2017 od 4. juna 2020. godine usvojena je ustavna žalba Z.S. zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i poništena tamo osporena odluka, iz razloga što je zahtev za isplatu dodataka na platu u celini odbijen kao neosnovan, kako za period kada se primenjivao pravni režim Zakona o unutrašnjim poslovima, tako i za period kada se primenjivao pravni režim Zakona o policiji, dok je ovde osporenom presudom okončan postupak po zahtevu podnosioca ustavne žalbe koji se isključivo odnosi na period primene Zakona o policiji. Konačno, presuda Upravnog suda U. 11315/10 (2009) od 27. maja 2010. godine, kojom je prethodno uvažena tužba podnosioca ove ustavne žalbe i poništeno konačno rešenje, ne može biti dokaz o različitom postupanju, pri čemu je tom presudom cenjena ispunjenost uslova za ostvarivanje prava na dodatke na platu za period od 1. januara 2006. do 31. januara 2009. godine, dok je osporenom presudom cenjena ispunjenost uslova samo za period od 27. juna 2006. do 31. januara 2009. godine.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ocenio da nema osnova ni za tvrdnju o učinjenoj povredi prava iz člana 36. stav 1. Ustava.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je utvrdio da osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11927/20 od 14. februara 2025. godine nisu povređena prava podnosioca Z. K. na pravično suđenje, na jednaku zaštitu prava i na pravičnu naknadu za rad, zajemčena odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 60. stav 4. Ustava. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u tom delu odbio kao neosnovanu, odlučujući kao u tački 4. izreke. Ovakva Odluka je utemeljena na razlozima datim u obrazloženjima odluka Ustavnog suda Už-3827/2012 od 12. decembra 2012. godine i Už-5522/2013 od 14. aprila 2016. godine, koje su objavljene na veb sajtu Ustavnog suda (www.ustavni.sud.rs).

9. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Odluka Ustavnog suda o dugotrajnom upravnom postupku i naknadi štete

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti