Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu zbog povrede prava na imovinu i poništio pobijanu presudu Upravnog suda. Sud je zaključio da podnosioci imaju legitimno očekivanje za isplatu naknade za oduzeto zemljište na osnovu ranijeg pravnosnažnog akta, te da je odbijanje njihovog zahteva predstavljalo neosnovano mešanje u svojinska prava.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-5762/2021
28.05.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Dobrosav Milovanović, dr Zoran Lončar, dr Ranka Vujović, Maja Popović, dr Nikola Banjac, dr Milan Rapajić i dr Atila Dudaš (Dudás Attila), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi B. K, S. Đ. i M. K, svih iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. maja 2026. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Usvaja se ustavna žalba B. K, S. Đ. i M. K. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 4692/19 od 12. februara 2021. godine povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na imovinu, zajemčeno odredbom člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 4692/19 od 12. februara 2021. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosilaca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 461-02-00226/94-13 od 29. januara 2019. godine.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

1. B. K, S. Đ. i M. K, svi iz Beograda, preko punomoćnika B. B, advokata iz Beograda, podneli su Ustavnom sudu, 29. aprila 2021. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 4692/19 od 12. februara 2021. godine, zbog povrede prava na imovinu, zajemčenog odredbama člana 58. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno:

- da je prvostepeni organ, odlučujući o zahtevu pravnih prethodnika podnosilaca za vraćanje zemljišta oduzetog rešenjem Sreske komisije za poljoprivredno-zemljišni fond od 5. septembra 1953. godine, doneo rešenje od 20. maja 1993. godine, kojim je za deo zemljišta utvrdio pravo na naknadu u drugom odgovarajućem zemljištu i rešenje od 14. avgusta 1997. godine, kojim je utvrdio pravo na novčanu naknadu za preostali deo zemljišta;

- da su oba rešenja postala pravnosnažna, ali da je Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda podnela predlog za ponavljanje postupka okončanog utvrđivanjem prava na novčanu naknadu;

- da je Ministarstvo finansija rešenjem od 5. decembra 2001. godine dozvolilo ponavljanje postupka i poništilo rešenje prvostepenog organa od 14. avgusta 1997. godine „u delu pod tačkom 3. dispozitiva“;

- da je prvostepeni organ rešenjem od 29. juna 2018. godine odbio zahtev za utvrđivanje naknade u novcu, iako takav zahtev pravni prethodnici podnosilaca nikada nisu podneli, već su tražili vraćanje zemljišta oduzetog po osnovu poljoprivredno-zemljišnog fonda;

-da rešenje prvostepenog organa od 29. juna 2018. godine „praktično konsumira u sebi odbijanje kompletnog zahteva za vraćanje oduzetog zemljišta“, iako je u pravnosnažnom rešenju od 14. avgusta 1997. godine utvrđeno da je osnovan zahtev za vraćanje zemljišta oduzetog rešenjem Sreske komisije za poljoprivredno-zemljišni fond od 5. septembra 1953. godine;

- da je odluka o isplaćenoj naknadi sastavni deo dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za vraćanje oduzetog zemljišta;

- da je pravnom prethodniku podnosilaca 1953. godine određena novčana naknada za oduzeto poljoprivredno zemljište, a da mu nikada nije isplaćena naknada za neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište;

- da predmetno zemljište danas predstavlja izgrađeno gradsko građevinsko zemljište, pa nije jasno kako se može primeniti odredba člana 1. stav 5. navedenog zakona.

Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud utvrdi povredu označenog prava i poništi osporenu presudu Upravnog suda.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu, osporeni akt i celokupnu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Rešenjem Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja o zahtevu za vraćanje zemljišta gradske opštine Novi Beograd (dalje u tekstu: Komisija) broj: II-463-44/91 od 20. maja 1993. godine, u tački 1. dispozitiva, utvrđeno je pravo P. K. na naknadu u drugom odgovarajućem zemljištu za oduzeto zemljište na k.p. br. A/1, A/2, 2 i 3, sve u KO Bežanija. Tačkom 3. dispozitiva istog rešenja utvrđeno je pravo P. K. i B. K. na novčanu naknadu za oduzeto zemljište na k.p. br. 4/2, 5, 6/2, 7i deo parcele broj 8, sve u KO Bežanija i obavezani držaoci zemljišta da im tu naknadu isplate. U obrazloženju navedenog rešenja je konstatovano da su P. K. i B. K. (pravni prethodnici podnosilaca ustavne žalbe) podneli zahtev za povraćaj zemljišta koje je ranijem sopstveniku oduzeto na osnovu rešenja Sreske komisije za PZF od 5. septembra 1953. godine.

Odlučujući o žalbi Zavoda za izgradnju grada Beograda i J. „Z.“, Beograd, Ministarstvo finansija je rešenjem od 13. juna 1995. godine delimično poništilo rešenje Komisije od 20. maja 1993. godine, i to tačku 3. dispozitiva, „u delu kojim se utvrđuje pravo na novčanu naknadu za oduzeto zemljište“ i u tom delu predmet vratilo Komisiji na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je ocenio da nije na pouzdan način utvrđeno ko ima svojstvo obveznika naknade za oduzeto zemljište koje sada ima status gradskog građevinskog zemljišta.

Komisija je u ponovnom postupku donela rešenje broj: I-463-44/91 od 14. avgusta 1997. godine, kojim je, u tački 1. dispozitiva, utvrđeno pravo na naknadu za zemljište oduzeto rešenjem Sreske komisije za PZF od 5. septembra 1953. godine od domaćinstva Đ. K, i to za k.p. br. 4/2, 7, 5, 6/2, 1/5, i deo parcele broj 8, sve u KO Bežanija. Tačkom 2. dispozitiva rešenja obavezani su krajnji korisnici oduzetog zemljišta da P. K. i B. K. isplate novčanu naknadu, i to: J. „P.“ Beograd za k.p. broj 1/5 P. K. (podtačka 1.), Direkcija za puteve Beograd za k.p. br. 4/2, 7 i 8 i k.p. broj 6/2 B. K. (podtačka 2.), a Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda za k.p. broj 7, k.p. broj 5/1 i 2 i za deo k.p. broj 8 P. K. i B. K. (podtačka 3.). U obrazloženju rešenja je, pored ostalog, konstatovano da se Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda nije odazvala pozivu za raspravu.

Rešenjem Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 461-02-00226/94-13 od 1. marta 1998. godine odbijene su žalbe Javnog pravobranilaštva grada Beograda i Direkcije za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda izjavljene protiv rešenja Komisije od 14. avgusta 1997. godine, a presudom Vrhovnog suda Srbije U. 2099/98 od 26. januara 2000. godine odbijene su tužbe J, „P.“ Beograd, Direkcije za puteve Beograd i Direkcije za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda, podnete radi poništaja rešenja Ministarstva finansija od 1. marta 1998. godine.

Odlučujući o predlogu Zavoda za izgradnju grada Beograda, Ministarstvo finansija i ekonomije je donelo rešenje broj 461-02-00226/94-13 od 5. decembra 2001. godine, kojim je dozvoljeno ponavljanje postupka okončanog rešenjem Ministarstva finansija – Resor za imovinsko-pravne poslove broj 461-02-00226/94 od 1. marta 1998. godine (tačka 1. dispozitiva) i navedeno rešenje poništeno (tačka 2. dispozitiva), a tačkom 3. dispozitiva poništeno je rešenje Komisije broj I-463-44/91 od 14. avgusta 1997. godine „u delu pod tačkom 3. dispozitiva, kojom je utvrđeno pravo na novčanu naknadu P. K. i B. K. za k.p. broj 7 i k.p. br. 5/1 i 2 na teret Direkcije za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda“ i predmet u tom delu vraćen Komisiji na ponovni postupak i odlučivanje. U obrazloženju rešenja je navedeno da je Zavod za izgradnju grada Beograda u predlogu za ponavljanje postupka naveo da je od „Vojno-građevinske direkcije Beograd“ Beograd primio podnesak 29. juna 2001. godine, u kome se navodi da k.p. broj 5/2 predstavlja izgrađeno zemljište na kome su podignuti stambeni objekti i da je investitor istih bio SSNO, čiji je pravni sledbenik Vojska Jugoslavije. Po oceni drugostepenog organa, okolnost na koju se ukazuje predlogom za ponavljanje postupka u pogledu obveznika naknade predstavlja novu činjenicu, odnosno dokaz u smislu odredaba člana 239. Zakona o opštem upravnom postupku, koja bi mogla dovesti do drukčijeg rešenja u ovoj upravnoj stvari.

Zaključkom Ministarstva finansija i ekonomije broj 461-02-00226/94-13 od 31. januara 2002. godine ispravljena je greška u uvodu rešenja tog ministarstva od 5. decembra 2001. godine, koja se odnosi na podnosioca predloga za ponavljanje postupka, tako da umesto „Zavod za izgradnju grada Beograda“ treba da stoji: „Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda“. Takođe je ispravljena greška u tački 3. dispozitiva navedenog rešenja, tako da se posle reči „k.p. broj 7, k.p. br. 5/1 i 2“ dodaju reči: „i k.p. broj 8“.

Vrhovni sud Srbije je presudom U. 4156/03 od 29. oktobra 2004. godine odbio kao neosnovanu tužbu P. K, R. K. i M. K. podnetu protiv rešenja Ministarstva finansija i ekonomije broj 461-02-00226/94-13 od 5. decembra 2001. godine. Vrhovni sud Srbije je u obrazloženju presude, pored ostalog, istakao da se „ponavljanjem postupka u toj upravnoj stvari ne dira u pravo tužilaca na isplatu novčane naknade po osnovu oduzetog zemljišta, koja je nesporna, već se istim pruža mogućnost za pravilnim utvrđivanjem ko je stvarni obveznik isplate naknade za oduzete parcele kao gradskog građevinskog zemljišta, što je i u interesu tužilaca“.

Komisija je svoje rešenje od 6. novembra 2003. godine, doneto u ponovljenom postupku, oglasila ništavim rešenjem od 8. januara 2004. godine, jer rešenje Ministarstva finansija i ekonomije broj 461-02-00226/94-13 od 5. decembra 2001. godine nije steklo svojstvo pravnosnažnosti.

Rešenjima Komisije od 9. avgusta 2005. i 13. decembra 2013. godine utvrđeno je pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu u novcu za oduzete k.p. broj 7, k.p. br. 5/1 i 2 i k.p. broj 8 (dalje u tekstu: predmetne parcele) i obavezani krajnji korisnici označeni u rešenju na isplatu naknade. Ministarstvo finansija je rešenjima od 11. maja 2006, 14. maja 2007. i 11. septembra 2014. godine odbilo žalbe krajnjih korisnika izjavljene protiv navedenih rešenja Komisije.

Presudom Upravnog suda U. 13123/14 od 3. aprila 2017. godine uvažena je tužba krajnjih korisnika i poništeno rešenje Ministarstva finansija od 11. septembra 2014. godine, jer u upravnom postupku nisu ocenjeni navodi Š. „J.“ iz Beograda da su sredstva koja stekne ustanova u državnoj svojini, navodi JP Direkcije za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda da ona nije pravni sledbenik Direkcije za izgradnju Novog Beograda, kao ni navodi privrednog društva „E.“ a.d. Beograd da nije utvrđeno ko je stvarni korisnik oduzetog zemljišta. U izvršenju navedene sudske presude Ministarstvo finansija je rešenjem od 6. juna 2017. godine poništilo rešenje Komisije od 13. decembra 2013. godine i vratilo predmet Komisiji na ponovno odlučivanje.

Rešenjem Komisije broj I-463-2/18 od 29. juna 2018. godine (dalje u tekstu: predmetno rešenje Komisije) odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca ustavne žalbe „za utvrđivanje prava na naknadu u novcu za predmetne parcele oduzete po rešenju Sreske komisije za PZF broj 49/53 od 5. septembra 1953. godine. U obrazloženju predmetnog rešenja Komisije je konstatovano: da je JP Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju Beograda dostavila isprave iz arhivske građe Narodne banke Srbije koje se odnose na novčanu isplatu po rešenju Sreske komisije za poljoprivredni zemljišni fond broj 49/53 od 5. septembra 1953. godine; da se među tim ispravama nalazi nalog za isplatu NOO Novi Beograd od 4. maja 1956. godine Narodnoj banci FNRJ po navedenom rešenju, sa pečatom: „isplaćeno“ i obračun naknade u obveznicama 1.063.000 dinara i u gotovu 107.092 dinara od 16. oktobra 1956. godine. Komisija je, polazeći od toga da je utvrđeno da je pravnom prethodniku podnosilaca ustavne žalbe isplaćena naknada za predmetne parcele, a imajući u vidu odredbu člana 1. stav 5. Zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda, ocenila da je zahtev neosnovan.

Rešenjem Ministarstva finansija broj 461-02-00226/94-13 od 29. januara 2019. godine odbijena je žalba podnosilaca ustavne žalbe izjavljena protiv predmetnog rešenja Komisije. U obrazloženju rešenja drugostepenog organa je navedeno: da je Komisija pravilno utvrdila da nisu ispunjeni uslovi „za utvrđivanje još nekog oblika naknade“ za oduzeto zemljište, jer se iz dokaza u spisima predmeta vidi da je ranijem sopstveniku predmetnog zemljišta „N. N.“ utvrđena naknada za imovinu unetu u poljoprivredni zemljišni fond; da je propust Komisije u vezi sa primenom materijalnog prava bez uticaja na ostvarivanje prava podnosilaca ustavne žalbe, s obzirom na to da u slučajevima kad je ranijem sopstveniku utvrđena i isplaćena novčana naknada za oduzeto zemljište, on nema pravo na vraćanje zemljišta, niti pravo naknade za to zemljište.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 4692/19 od 12. februara 2021. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta protiv navedenog konačnog upravnog akta. Imajući u vidu „nespornu činjenicu da je za oduzeto zemljište isplaćena naknada u skladu sa tada važećem Osnovnim zakonom o eksproprijaciji („Službeni list FNRJ“, broj 28/47)“, Upravni sud je ocenio da nisu ispunjeni uslovi za ostvarivanje „traženog prava“. Taj sud je istakao da se modaliteti za vraćanje oduzetog zemljišta utvrđuju samo ako Komisija nađe da je zahtev osnovan, što ovde nije bio slučaj, posebno imajući u vidu da tužioci „nisu ni podneli zahtev za vraćanje zemljišta, nego zahtev za utvrđivanje prava na naknadu u novcu“. Po oceni tog suda, činjenica da je Komisija svoju odluku zasnovala na odredbi člana 1. stav 5. Zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda nije od uticaja na odlučivanje, budući da se u konkretnom slučaju „tražena naknada ne odnosi na neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište, već na naknadu koja je isplaćivana prilikom oduzimanja zemljišta od ranijeg sopstvenika i prelaska u poljoprivredni zemljišni fond“.

4. Odredbama člana 58. Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.), da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.), da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (stav 3.) i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (stav 4.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu opštenarodne imovine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama, „Službeni list FNRJ“, broj 22/53 (dalje u tekstu: Zakon o poljoprivrednom zemljišnom fondu) bilo je propisano: da sreska komisija donosi rešenje kojim određuje obradivo zemljište koje se izdvaja i kao opštenarodna imovina unosi u poljoprivredni zemljišni fond i utvrđuje visinu naknade za zemljište, zasade i zgrade (član 22. stav 1.); da visinu naknade za zemljište određuje Savezno izvršno veće prema kulturi i klasifikaciji zemljište (član 23. stav 1.); da se naknada isplaćuje ranijim sopstvenicima u roku od 20 godina, bez kamata, u godišnjim obrocima, prema skali koju određuje Savezno izvršno veće i da se na iznos naknade ranijim sopstvenicima izdaju obveznice (član 24. st. 1. i 2.).

Odredbama Zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda, „Službeni glasnik RS“, br. 18/91, 20/92 i 42/98“ (dalje u tekstu: Zakon) propisano je: da će se zemljište oduzeto po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu („Službeni list FNRJ“, broj 22/53, „Službeni list SFRJ“, broj 10/65, „Službeni glasnik SRS“, br. 51/71 i 52/73 i „Službeni list SAPV“, broj 26/72) i zemljište konfiskovano zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda po propisima i obaveznom otkupu vratiti u svojinu ranijem sopstveniku odnosno njegovom pravnom sledbeniku, pod uslovima, na način i po postupku utvrđenim ovim zakonom (član 1. stav 1.); da kad zemljište iz stava 1. ovog člana ima status neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta, raniji sopstvenik tog zemljišta ima pravo na naknadu (u obliku i visini) koja pripada ranijem sopstveniku gradskog građevinskog zemljišta za oduzeto neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište, po zakonu kojim se uređuje građevinsko zemljište, ako mu naknada za to zemljište već nije isplaćena (član 1. stav 5.); da se uz zahtev podnosi odluka (rešenje, presuda, odnosno drugi odgovarajući akt ili izjava svedoka) o oduzimanju zemljišta čije se vraćanje traži, dokaz o isplaćenoj naknadi, izvod iz zemljišnih i drugih javnih knjiga u koje su upisana prava na tom zemljištu, dokaz, odnosno podatak o činjenici kod koga se zemljište nalazi i drugi dokazi od značaja za odlučivanje (član 4.); da kad Komisija nađe da je zahtev osnovan i da su ispunjeni uslovi za vraćanje oduzetog zemljišta, ranijem sopstveniku pripada pravo na povraćaj oduzetog zemljišta (član 6. stav 1.); da kad Komisija nađe da je zahtev osnovan, a da nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzetog zemljišta, ranijem sopstveniku pripada pravo na naknadu u drugom odgovarajućem zemljištu, ukoliko organizacija ima takvo zemljište ili ga može obezbediti (član 6. stav 3.); da se u slučaju iz st. 1. i 3. ovog člana stranke mogu sporazumeti da se umesto vraćanja oduzetog, odnosno davanja naknade u drugom odgovarajućem zemljištu, naknada isplati u novcu, deonicama ili u drugom obliku (član 6. stav 4.); da će, kad komisija nađe da je zahtev osnovan, a da nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzetog zemljišta, niti da postoji mogućnost za davanje drugog odgovarajućeg zemljišta, rešenjem utvrditi da podnosiocu zahteva pripada pravo na novčanu naknadu (član 7. stav 1.).

Odredbama Zakona o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 16/97 i 23/01) bilo je propisano: da je zemljište koje je do dana stupanja na snagu ovog zakona određeno kao gradsko građevinsko zemljište u državnoj svojini, osim zemljišta na kome se uspostavi raniji režim svojine (član 33. stav 1.); da raniji sopstvenik neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta koje je u državnoj svojini u smislu člana 33. stav 1. ovog zakona, ima pravo da koristi to zemljište do privođenja nameni, u skladu sa Zakonom o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik SRS“, broj 23/90 i „Službeni glasnik RS“, br. 3/90, 53/93, 67/93 i 48/94) (član 34. stav 1.); da će se u slučaju privođenja planiranoj nameni gradskog građevinskog zemljišta iz stava 1. ovog člana, oduzimanje zemljišta sprovesti po odredbama Zakona o građevinskom zemljištu, a naknada za oduzeto zemljište utvrđuje se i plaća po zakonu kojim se uređuje eksproprijacija (član 34. stav 2.).

5. Ocenjujući ustavnu žalbu sa stanovišta prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je Evropski sud za ljudska prava pojam „legitimnih očekivanja“ u kontekstu člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, razmatrao u presudi Pine Valley Developments LTD i ostali protiv Irske od 29. novembra 1991. godine, predstavka broj 12742/87. Prema stanovištu Evropskog suda izraženom u tom predmetu, legitimno očekivanje je nastalo onda kad je dozvola za izgradnju izdata i ta dozvola – koju nadležna upravna tela više nisu mogla ukinuti ili na drugi način opozvati, činila je sastavni deo imovine podnosioca (stav 51. navedene presude).

Po nalaženju Ustavnog suda, da bi upravni akt predstavljao osnov za legitimno očekivanje, mora biti donet od strane nadležnog organa, mora steći svojstvo pravnosnažnosti i mora utvrđivati neki imovinski interes za određeno lice, koje u tom slučaju ima zahtev, odnosno potraživanje prema državi.

Ustavni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u sprovedenom ustavnosudskom postupku, konstatovao:

- da su pravni prethodnici podnosilaca ustavne žalbe podneli Komisiji zahtev za vraćanje zemljišta oduzetog rešenjem Sreske komisije za PZF broj 49/53 od 5. septembra 1953. godine i da je pravnosnažnim rešenjem Komisije od 14. avgusta 1997. godine, u tački 2. dispozitiva, utvrđeno pravo pravnih prethodnika podnosilaca ustavne žalbe na novčanu naknadu za predmetne parcele;

- da je rešenjem drugostepenog organa dozvoljeno ponavljanje postupka i poništeno rešenje Komisije od 14. avgusta 1997. godine „u delu pod tačkom 3. dispozitiva, kojom je utvrđeno pravo na novčanu naknadu P. K. i B. K. za predmetne parcele na teret Direkcije za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda“;

- da dispozitiv rešenja Komisije od 14. avgusta 1997. godine ima samo dve tačke i da iz sadržine rešenja kojim je dozvoljeno ponavljanje postupka proizlazi da je „tačka 3. dispozitiva“ zapravo podtačka 3. tačke 2. dispozitiva.

Iz navedenih odredaba Zakona proizlazi: da se u postupku pred Komisijom odlučuje o zahtevu za vraćanje zemljišta oduzetog na osnovu propisa navedenih u članu 1. stav 1. Zakona; da odluci kojom se utvrđuje pravo na novčanu naknadu prethodi ocena da je zahtev za vraćanje zemljišta osnovan i da nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzetog zemljišta, odnosno da ne postoji mogućnost davanja drugog odgovarajućeg zemljišta; da postoji supsidijarna obaveza isplate novčane naknade od strane opštine, odnosno Republike Srbije, ako organizacija koja koristi zemljište u momentu određivanja naknade to nije u mogućnosti.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su pravni prethodnici podnosilaca ustavne žalbe danom pravnosnažnosti rešenja Komisije od 14. avgusta 1997. godine stekli legitimno očekivanje da će im biti isplaćena novčana naknada za predmetne parcele od strane iste ili druge organizacije, opštine ili Republike Srbije i to očekivanje se temeljilo na razumno opravdanom poverenju u pravnosnažni upravni akt nadležnog organa. Ustavni sud naglašava da prestanak legitimnog očekivanja koje je bilo zasnovano na pravnosnažnoj odluci suda ili organa uprave ne dovodi nužno do povrede prava na imovinu, ali ocenjuje da, u konkretnom slučaju, nije moglo biti dovedeno u pitanje legitimno očekivanje podnosilaca ustavne žalbe da će im biti isplaćena naknada u novcu za predmetne parcele, budući da je to pravo utvrđeno pravnosnažnim upravnim aktom, koji u tom delu nije poništen.

Imajući u vidu da je predmetno rešenje Komisije doneto u ponovljenom postupku odlučivanja o zahtevu pravnih prethodnika podnosilaca ustavne žalbe za vraćanje zemljišta – koji je usvojen, Ustavni sud smatra proizvoljnim zaključak Upravnog suda da je, u konkretnom slučaju, podnet „zahtev za utvrđivanje prava na novčanu naknadu za oduzeto zemljište“, a ne zahtev za vraćanje oduzetog zemljišta i da Komisija nije utvrdila da je zahtev osnovan. Po nalaženju Suda, u ponovljenom postupku pred Komisijom nije moglo biti odlučivano „o zahtevu za utvrđivanje prava na naknadu u novcu“ za predmetne parcele, zbog toga što je to pravo utvrđeno pravnosnažnim rešenjem Komisije. Ustavni sud je, mutatis, mutandis, navedeno stanovište izrazio u Odluci Už-2218/2021 od 18. oktobra 2023. godine, objavljenoj na internet stranici: www.ustavni.sud.rs.

U vezi sa konstatacijom iznetom u osporenoj presudi Upravnog suda da je novčana naknada za predmetne parcele isplaćena u skladu sa odredbama Osnovnog zakona o eksproprijaciji („Službeni list FNRJ“, broj 28/47), Ustavni sud ukazuje da iz navedenih odredaba Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu proizlazi da je visinu naknade za oduzeto poljoprivredno zemljište utvrđivalo tadašnje Savezno izvršno veće i da je ta naknada isplaćivana u obveznicama, u periodu od 20 godina, bez kamate. Ustavni sud, takođe, konstatuje da je odredbom stava 5. člana 1. Zakona, u tekstu koji je bio na snazi 1991. godine, bilo propisano da, ukoliko zemljište ima status neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta, raniji sopstvenik ima pravo na novčanu naknadu za oduzeto zemljište u visini koja se po Zakonu o eksproprijaciji plaća za neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište, ako mu naknada za to zemljište već nije isplaćena. Izmenom te odredbe Zakona 1998. godine uvedena je mogućnost davanja naknade u drugom obliku, čime su raniji sopstvenici neizgrađenog građevinskog zemljišta izjednačeni u pravima na naknadu, te prema novom zakonskom rešenju oni ta prava ostvaruju pod uslovima propisanim tada važećim Zakonom o građevinskom zemljištu. Iz navedenog sledi da se odredba člana 1. stav 5. Zakona odnosi samo na neizgrađeno građevinsko zemljište i da raniji sopstvenik poljoprivrednog zemljišta, koje je nakon oduzimanja promenilo namenu i sada ima status neizgrađenog građevinskog zemljišta, nema pravo na novčanu naknadu za to zemljište po odredbama Zakona, jedino ako mu je isplaćena novčana naknada za građevinsko zemljište po odredbama Zakona o eksproprijaciji iz 1984. ili 1995. godine.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da odlučivanje u ponovljenom postupku o „zahtevu za utvrđivanje prava na novčanu naknadu“ za predmetne parcele, koje je okončano odbijanjem zahteva, predstavlja mešanje u pravo podnosilaca ustavne žalbe na mirno uživanje imovine. Budući da nema uporišta u materijalnom pravu stanovište Upravnog suda da novčana naknada isplaćena ranijem sopstveniku za zemljište prilikom njegovog prelaska u poljoprivredni zemljišni fond predstavlja smetnju za ostvarivanje prava na osnovu Zakona, Ustavni sud je našao da navedeno mešanje u pravo na imovinu nije izvršeno u skladu sa zakonom. Sud je, pored ostalih, u odlukama Už – 6763/2011 od 30. januara 2014. godine i Už – 5971/2012 od 5. novembra 2015. godine ocenio da takav zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca, sa druge strane, prihvatajući stanovište Evropskog suda za ljudska prava izraženo u presudi Iatridis protiv Grčke, predstavka broj 31107/96, od 25. marta 1999. godine, stav 58.

S obzirom na to da Upravni sud nije otklonio navedenu povredu pravila postupka učinjenu u predmetnom upravnom postupku i da je osporena presuda doneta proizvoljnom primenom materijalnog prava, na štetu podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio povredu prava na mirno uživanje imovine i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju mogu otkloniti jedino poništavanjem osporene presude Upravnog suda U. 4692/19 od 12. februara 2021. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnosilaca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 461-02-00226/94-13 od 29. januara 2019. godine, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

 

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

 

Slični dokumenti

• Už 1299/2021: Odluka Ustavnog suda o odbijanju restitucije imovine eksproprisane posle 1968. godine
• Už 840/2021: Odbijanje ustavne žalbe u vezi sa poništajem rešenja o izuzimanju zemljišta
• Už 8655/2023: Poništaj presude Upravnog suda zbog arbitrarne primene prava u restituciji
• Už 10481/2023: Zaštita prava na suđenje u razumnom roku u postupku restitucije
• Rev 10804/2024: Rešenje Vrhovnog suda o naknadi za oduzeto gradsko građevinsko zemljište
• Už 181/2023: Povreda prava na imovinu zbog pogrešne klasifikacije eksproprisanog zemljišta
• Už 2218/2021: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na imovinu i suđenje u razumnom roku u upravnom postupku