Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko devet godina i dosudio naknadu nematerijalne štete. Konstatovano je neefikasno postupanje upravnih organa i suda.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. O. iz Valjeva, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 25. februara 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. O. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodio pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Policijska uprava Valjevo u predmetu broj 117-96/13 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. O. iz Valjeva je, 15. jula 2013. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Policijska uprava Valjevo u predmetu broj 117-96/13. Podnosilac je u ustavnoj žalbi postavio i zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Policijska uprava Valjevo broj 117-96/13, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 10. oktobra 2006. godine podneo Ministarstvu unutrašnjih poslova – Policijska uprava Valjevo zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i rada na dan državnog i verskog praznika, i to u periodu od 10. oktobra 2003. godine do 10. oktobra 2006. godine.

Podnosilac ustavne žalbe je 14. novembra 2006. godine podneo žalbu drugostepenom organu zbog neodlučivanja prvostepenog organa o podnetom zahtevu. Žalbena komisija Vlade je 8. decembra 2006. godine odbila žalbu podnosioca kao neosnovanu. Podnosilac je protiv ovog akta podneo tužbu nadležnom sudu. Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 2258/07 od 8. maja 2008. godine tužba je uvažena i poništeno rešenje Žalbene komisije Vlade.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-296/2008-01 od 12. septembra 2008. godine usvojena je žalba podnosioca i naloženo prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana sprovede postupak i donese rešenje.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Policijska uprava Valjevo broj 117-492/08 od 30. septembra 2008. godine odbijen je predmetni zahtev podnosioca kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 7. oktobra 2008. godine izjavio žalbu, a potom je drugostepenom organu podneo i urgenciju – 12. februara 2009. godine. Podnosilac je 30. juna 2009. godine podneo tužbu sudu zbog ćutanja uprave. Drugostepeni organ je dopisom obavestio sud da je 24. novembra 2008. godine odlučio o žalbi podnosioca, pa je rešenjem Upravnog suda U. 10259/10 (2009) od 17. decembra 2010. godine naloženo podnosiocu da se izjasni da li tužbu proširuje i na novodneti akt. U podnesku od 30. decembra 2010. godine podnosilac se izjasnio da tužbu proširuje i na novodoneti akt, pa je presudom Upravnog suda U. 10259/10 (2009) od 10. marta 2011. godine njegova tužba usvojena i poništeno je rešenje Žalbene komisije Vlade broj 117-00-25/2008-01 od 24. novembra 2008. godine.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-229/2011-01 od 27. aprila 2011. godine usvojena je žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 30. septembra 2008. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je rešenjem broj 117-492/08-8 od 15. jula 2011. godine ponovo odbio predmetni zahtev podnosioca.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 12. avgusta 2011. godine izjavio žalbu, koja je usvojena rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-138/2011-01 od 4. novembra 2011. godine.

Imajući u vidu da u zakonom propisanom roku prvostepeni organ nije doneo akt u ponovnom postupku, podnosilac ustavne žalbe je podneo žalbu zbog „ćutanja uprave“. Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-289/2013-01 od 10. juna 2013. godine usvojena je žalba podnosioca i naloženo prvostepenom organu da odmah, bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Policijska uprava Valjevo broj 117-96/13 od 27. juna 2013. godine ponovo je odbijen predmetni zahtev podnosioca kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 12. jula 2013. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-417/2013-01 od 12. avgusta 2013. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac ustavne žalbe je krajem 2013. godine podneo tužbu Upravnom sudu, koja je u tom sudu zavedena pod brojem U. 14926/13 i o kojoj do momenta odlučivanja Ustavnog suda o podnetoj ustavnoj žalbi nije odlučeno.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, a da, ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava; da će sud rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor, a da je organ nadležan za izvršenje dužan bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje (član 71.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnih sudova u postupku odlučivanja o njegovom zahtevu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 10. oktobra 2006. godine, zahtevom podnosioca, te da i dalje nije pravnosnažno okončan. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene o tome da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da postupak traje više od devet godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, ponašanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila ni posebno složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je postavljeni zahtev bio od značaja za podnosioca, te da je on imao legitiman materijalni i moralni interes da se o tom zahtevu efikasno odluči, imajući u vidu da postavljenim zahtevom potražuje određene novčane naknade po osnovu rada.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe tokom celokupnog trajanja osporenog postupka koristio sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, te se može zaključiti da je svojim ponašanjem istrajno pokušavao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima.

Ispitujući postupanje upravnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za devet godina u predmetnom postupku doneta tri prvostepena rešenja, šest rešenja drugostepenog organa i da su vođena tri upravna spora, pri čemu poslednji još uvek nije okončan. Prvostepeni organ je prvo rešenje u ovoj pravnoj stvari doneo tek 30. septembra 2008. godine, dakle skoro nakon dve godine od dana podnošenja zahteva. Ustavni sud je utvrdio da je Žalbena komisija Vlade, kao nadležni drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, četiri puta uvažila žalbu podnosioca i naložila postupanje prvostepenom organu, od toga dva puta zbog toga što prvostepeni organ nije u zakonom propisanom roku uopšte odlučio o zahtevu podnosioca odgovarajućim rešenjem. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke u predmetima Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, od 10. juna 2008. godine). Takođe, Upravni sud do momenta odlučivanja Ustavnog suda o ustavnoj žalbi nije odlučio o tužbi podnosioca koja je podneta krajem 2013. godine, dakle duže od dve godine.

Ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbama člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i Upravnog suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti