Dopuštanje naknadno pribavljenih dokaza u upravnom postupku pred drugostepenim organom

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda, potvrđujući da drugostepeni upravni organ može u ponovnom postupku pribaviti dokaze koji su postojali u vreme donošenja prvostepenog rešenja. Pravna relevantnost dokaza ne zavisi od trenutka njihovog izdavanja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M . A. iz V. I, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. septembra 2014. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba M. A. izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 8046/11 od 20. oktobra 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. A. iz V. I, je 18. novembra 2011. godine, preko punomoćnika R. R, advokata iz Š, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 8046/11 od 20. oktobra 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je podnositeljki ustavne žalbe na osnovu rešenja prvostepenog organa prestala služba u Vojsci Srbije i Crne Gore, da joj je žalba protiv prvostepenog rešenja odbijena kao neosnovana rešenjem Ministarstva odbrane, te da joj je osporenom presudom odbijena kao neosnovana tužba koju je izjavila protiv konačnog upravnog akta; da je u predmetnom upravnosudskom postupku pogrešno primenjeno materijalno pravo; da je Upravni sud u svojoj ranije donetoj presudi zauzeo stav da potvrde na koje se upravni organ poziva u rešenju kao dokaze za razlog prestanka službe ne mogu predstavljati validan dokaz, iz razloga što su pribavljene tek 2008. godine, odnosno nakon donošenja rešenja o prestanku službe iz 2005. godine, dok je u obrazloženju osporene presude zauzeo stav da su iste potvrde relevantne za odlučivanje, bez obzira na vreme njihovog izdavanja.

Podnositeljka ustavne žalbe je predložila da Ustavni sud utvrdi da su osporenom presudom podnositeljki povređena Ustavom zajemčena prava na koja se u ustavnoj žalbi poziva, da poništi osporeni pojedinačni akt, kao i da podnositeljki utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Vojnomedicinske akademije broj 3169-79 od 8. aprila 2005. godine određeno je da podnositeljki ustavne žalbe prestaje služba u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije i Crne Gore, bez njene saglasnosti, sa 10. majem 2005. godine, uz obrazloženje da je ministar odbrane doneo odluku Pov. broj 4229-1 od 4. aprila 2005. godine o prestanku službe civilnim licima kojima je ukinuto radno mesto, odnosno smanjen broj izvršilaca na određenom radnom mestu nakon izvršenih organizacijskih promena, a u skladu sa odre dbom člana 143. stav 1. tačka 9) Zakona o Vojsci Jugoslavije.

Rešenjem Ministarstva odbrane - Sektor za materijalne resurse -Uprava za sistem logistike UP-2 broj 67-2 od 10. maja 2005. godine odbijena je žalba podnositeljke koju je blagovremeno izjavila protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Rešenjem Vrhovnog suda Srbije U-SCG 902/06 od 28. maja 2008. godine uvažena je tužba podnositeljke i poništeno navedeno drugostepeno rešenje.

U ponovnom postupku drugostepeni organ je doneo rešenje broj 3984-6/08 od 10. marta 2009. godine, kojim je uvažena žalba i poništena tačka 1. dispozitiva prvostepenog rešenja u delu koji se odnosi na datum prestanka službe, te je određeno da podnositeljki prestaje služba sa 13. junom 2005. godine.

Podnositeljka ustavne žalbe je 7. aprila 2009. godine podnela tužbu Vrhovnom sudu Srbije protiv navedenog konačnog upravnog akta. Upravnom sudu su 1. januara 2010. godine, na osnovu odredaba iz člana 89. i člana 90. stav 1. Zakona o uređenju sudova ("Službeni glasnik RS", br. 116/08 i 104/09), ustupljeni predmeti Vrhovnog suda Srbije i okružnih sudova u kojima do 31. decembra 2009. godine nije doneta konačna odluka, a za koje je nadležan Upravni sud, saglasno odredbi člana 29. stav 1. navedenog Zakona.

Upravni sud je, na sednici održanoj 9. decembra 2010. godine, doneo presudu U. 8310/10 (2009), kojom je tužba uvažena i poništeno drugostepeno rešenje broj 3984-6/08 od 10. marta 2009. godine. U obrazloženju presude je, između ostalog, navedeno: da je sud našao da potvrde na koje se upravni organ poziva u rešenju kao dokaze za razlog prestanka službe ne mogu predstavljati validan dokaz, iz razloga što su pribavljene tek 2008. godine, odnosno nakon donošenja rešenja o prestanku službe iz 2005. godine, da se u spisima ne nalazi akt Pov. broj 12290-2 od 22. decembra 2008. godine, a koji je naveden u obrazloženju drugostepenog rešenja, te da je sud zaključio da tuženi upravni organ ne raspolaže dokazima na osnovu kojih se može pouzdano zaključiti da je podnositeljki ukinuto radno mesto, odnosno da je smanjen broj izvršilaca za to radno mesto, kao ni dokaze da je pokušano da se prethodno podnositeljki nađe odgovarajuće radno mesto u drugoj jedinici ili ustanovi van Vojske, niti zašto podnositeljki nije moglo biti obezbeđeno ni jedno od prava propisanih odredbama člana 144. stav 1. tač. 1) i 2 ) Zakona o Vojsci Jugoslavije; da tuženi drugostepeni organ nije odlučio o svim navodima žalbe.

U ponovnom postupku Ministarstvo odbrane - Uprava za vojno zdravstvo je donelo rešenje UP-2 broj 79-2 od 23. maja 2011. godine, kojim je uvažena žalba i poništena tačka 1. dispozitiva prvostepenog rešenja u delu koji se odnosi na datum prestanka službe, određeno je da podnositeljki prestaje služba sa 13. junom 2005. godine, dok je u preostalom delu žalba podnositeljke odbijena kao neosnovana.

Imajući u vidu da je podnositeljka ustavne žalbe i protiv navedenog rešenja pokrenula upravni spor podnošenjem tužbe nadležnom sudu, Upravni sud je, na sednici održanoj 20. oktobra 2011. godine, doneo osporenu presudu U. 8046/11, kojom je tužba odbijena kao neosnovana. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je tuženi upravni organ za svoju odluku dao jasne i argumentovane razloge koje je prihvatio i Upravni sud; da je tuženi organ postupio po primedbama Upravnog suda iz presude U. 8310/10 (2009) od 9. decembra 2010. godine, odnosno da je izvršio uvid u potvrdu, koju je na osnovu odredbe člana 161. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, izdala Uprava za kadrove - Sektor za ljudske resurse Ministarstva odbrane dana 27. oktobra 2008. godine, a koja se, po oceni Upravnog suda, smatra pravno relevantnom za odlučivanje u predmetnoj stvari, budući da se odnosi na činjenice iz perioda koji prethodi prestanku radnog odnosa podnositeljke, bez obzira na vreme njenog izdavanja, a kojom se potvrđuje da nije postojala mogućnost da podnositeljka bude raspoređena na drugo radno mesto.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se poziva podnositeljka u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe Zakona o Vojsci Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 i 37/02 i „Službeni list SCG“, br. 7/05 i 44/05), koji je bio na snazi u vreme odlučivanja o prestanku službe podnositeljke ustavne žalbe, a kojima je bilo određeno: da civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti, pored ostalog, ako se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu (član 143. tačka 9)); da civilnom licu u Vojsci čije se radno mesto ukida ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu prestaje služba ako mu se prethodno nije moglo obezbediti jedno od sledećih prava – zasnivanje radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi ili sticanje stručne osposoljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci ili zasnivanje radnog odnosa u preduzeću, ustanovi, odnosno državnom organu (član 144. stav 1. tač. 1) i 2)), a da civilno lice kome se nije moglo obezbediti jedno od navedenih prava, ima pravo na jednokratnu otpremninu u visini dvanaestostrukog iznosa bruto plate sa danom prestanka službe, koju je lice ostvarilo za mesec koji prethodi mesecu u kome mu prestaje služba, kao i novčanu naknadu i druga prava po propisima o zapošljavanju države članice na čijoj teritoriji je bilo u službi (stav 2. tač. 1) i 2)).

Odredbom člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku, između ostalog, odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar.

5. Ustavni sud konstatuje da podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je povređeno pravo na pravično suđenje time što je o zakonitosti odluke o prestanku njene službe u Vojsci odlučivano na osnovu dokaza koji su pribavljeni tek 2008. godine, iako je prvostepeno rešenje doneto još 8. aprila 2005. godine.

Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava na pravično suđenje, Ustavni sud je najpre konstatovao da u postupku po ustavnoj žalbi nije nadležan da preispituje zaključke i ocene upravnih organa i sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja, kao ni način na koji su ti organi primenili pravo u postupku radi odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe.

Polazeći od utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud je ocenio da je osporena odluka obrazložena, da se zasniva na ustavnopravno prihvatljivoj primeni materijalnog prava i da zadovoljava zahteve pravičnosti iz člana 32. stav 1. Ustava, te da podnositeljki ustavne žalbe u osporenom postupku nije povređeno pravo na pravično suđenje.

Ustavni sud je utvrdio da u prvostepenom upravnom postupku nije bila pouzdano utvrđena činjenica da je radno mesto podnositeljke ustavne žalbe ukinuto i da joj se nije moglo obezbediti jedno od prava predviđenih odredbom člana 144. stav 1. Zakona o Vojsci Jugoslavije, ali da je navedena povreda otklonjena u postupku pred drugostepenim organom. Ustavni sud ukazuje da u situaciji kada su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno utvrđene, drugostepeni organ može dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa ( član 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku), iz čega sledi da se nakon donošenja prvostepenog rešenja u upravnom postupku mogu utvrđivati činjenice koje su bile od značaja za donošenje tog rešenja. Imajući u vidu da se te činjenice u određenim slučajevima mogu utvrditi jedino na osnovu izveštaja i potvrda nadležnih organa i organizacija o podacima o kojima se vodi službena evidencija, Ustavni sud ocenjuje da se ustavnom žalbom neosnovano ukazuje na to da se nakon donošenja prvostepenog rešenja ne mogu pribavljati dokazi na kojima se zasniva to rešenje.

S obzirom na to da je drugostepeni organ, na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku, našao da se upravna stvar mora rešiti na isti način kao što je rešena prvostepenim rešenjem, Ustavni sud nalazi da su ustavnopravno prihvatljivi razlozi na kojima se temelji ocena donosioca osporene presude o tome da je o prestanku službe podnositeljki ustavne žalbe odlučeno u skladu sa zakonom.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u prvom delu izreke.

Ustavni sud je isti stav je zauzeo u svojoj Odluci Už-5067/2010 od 24. oktobra 2013. godine.

6. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je osporenom presudom Upravnog suda povređeno i pravo na jednaku zaštitu prava, zajemčeno članom 36. stav 1. Ustava. Međutim, podnositeljka ustavne žalbe nije dostavila dokaze da je Upravni sud u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji doneo različite odluke, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda prava zajemčenog članom 36. stav 1. Ustava. Naime, podnositeljka povredu ovog prava vezuje samo za činjenicu da je Upravni sud u svojoj ranije donetoj presudi zauzeo stav da potvrde na koje se upravni organ poziva u rešenju ne mogu predstavljati validan dokaz, iz razloga što su pribavljene tek 2008. godine, odnosno nakon donošenja rešenja o prestanku službe iz 2005. godine, dok je u obrazloženju osporene presude zauzeo stav da su iste potvrde relevantne za odlučivanje, bez obzira na vreme njihovog izdavanja.

Kako podnositeljka ustavne žalbe nije dostavila dokaze da je Upravni sud u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji donosio različite odluke od odluke koje se osporava ustavnom žalbom, to je Ustavni sud ocenio da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge kojima bi bila potkrepljena tvrdnja o uskraćivanju jednake zaštite prava podnositeljki ustavne žalbe. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, odlučujući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.