Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao devet godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 900 evra, uz konstataciju da višestruko poništavanje upravnih akata ukazuje na ozbiljan nedostatak u sistemu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. Ć . iz Straže, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. februara 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. Ć . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom finansija – Poreska uprava – Regionalni centar Beograd – Filijala Zemun u predmetu broj 43/3-971/93 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. Ć . iz Straže je, 19. jula 2013. godine, preko punomoćnika S . M, advokata iz Loznice, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom finansija – Poreska uprava – Regionalni centar Beograd – Filijala Zemun u predmetu broj 43/3-971/93. Podnosilac je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta drugostepenog organa uprave broj 7311-593/11, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 25. aprila 2005. godine podneo zahtev za poništaj klauzule pravnosnažnosti rešenja Republičke uprave javnih prihoda – Područna jedinica Centar Beograd – Finansijska policija broj 47/3-971/93 od 15. juna 1993. godine. Podnosilac je 25. maja 2005. godine podneo urgenciju prvostepenom organu uprave da odluči o podnetom zahtevu, a potom 6. juna 2005. godine žalbu drugostepenom organu. Podnosilac je 7. februara 2006. godine podneo tužbu Vrhovnom sudu Srbije zbog ćutanja administracije.

Prvostepeni organ uprave je 9. februara 2006. godine doneo rešenje broj 47/3-971/93 kojim je odbijen predmetni zahtev podnosioca.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa uprave broj 47-375/2006 od 31. maja 2006. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je podneo tužbu, koja je uvažena presudom Vrhovnog suda Srbije U. 2773/06 od 4. oktobra 2007. godine, sa obrazloženjem da tuženi organ nije dostavio sudu spise predmeta.

U ponovnom postupku drugostepeni organ je rešenjem od 25. oktobra 2007. godine ponovo odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja, pa je podnosilac 14. novembra 2007. godine podneo tužbu nadležnom sudu i protiv ovog konačnog upravnog akta. Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 9343/07 od 23. septembra 2009. godine uvažena je tužba podnosioca i poništen navedeni končani upravni akt, sa obrazloženjem da u spisima predmeta nema predmetnog zahteva podnosioca.

U ponovnom postupku, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 7311-250/2008 od 18. novembra 2009. godine, kojim je odbijena kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 9. februara 2006. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 23101/10 od 3. februara 2011. godine. U ponovnom postupku, rešenjem drugostepenog organa broj 7311-383/2010 od 7. aprila 2011. godine žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja je ponovo odbijena kao neosnovana.

Podnosilac je 28. aprila 2011. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, pa je presudom Upravnog suda U. 4907/11 od 8. septembra 2011. godine uvažena tužba podnosioca i poništen taj akt.

U ponovnom postupku drugostepeni organ je doneo rešenje broj 7311-283/2011 od 17. oktobra 2011. godine kojim je žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja odbijena kao neosnovana.

Podnosilac ustavne žalbe je 26. oktobra 2011. godine podneo tužbu protiv navedenog rešenja, koja je presudom Upravnog suda U. 11699/11 od 12. januara 2012. godine uvažena, pa je poništeno rešenje drugostepenog organa.

Drugostepeni organ uprave je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 7311-593/2011 od 13. februara 2012. godine kojim je žalba podnosioca odbijena kao neosnovana, ali je presudom Upravnog suda U. 3467/12 od 6. juna 2013. godine i ovo rešenje poništeno.

U ponovnom postupku, rešenjem drugostepenog organa broj 7311-304/2012 od 31. jula 2013. godine žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 9. februara 2006. godine odbijena je kao neosnovana.

Podnosilac ustavne žalbe je 28. avgusta 2013. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je odbijena kao neosnovana presudom Upravnog suda U. 13831/13 od 8. maja 2014. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, a da, ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava; da će sud će rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor, da je organ nadležan za izvršenje dužan bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje (član 71.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem drugostepenog organa uprave i nadležnih sudova u upravnom sporu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 25. aprila 2005. godine, zahtevom podnosioca, te da je pravnosnažno okončan donošenjem presude Upravnog suda U. 13831/13 od 8. maja 2014. godine. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da je osporeni postupak okončan za devet godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je legitiman interes podnosioca da se o njegovom zahtevu za poništaj klauzule pravnosnažnosti rešenja o oduzimanju robe odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje upravnih organa, odnosno sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje drugostepenog organa uprave i nadležnih sudova u upravnom sporu, prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da je za devet godina u predmetnom postupku doneto jedno prvostepeno rešenje, sedam rešenja drugostepenog organa, te da je vođeno sedam upravnih sporova, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa, odnosno sudova. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da su nadležni sudovi u upravnom sporu čak šest puta poništavali konačne uprave akte i nalagali ponovno odlučivanje. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj17271/04, od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe tokom celokupnog trajanja osporenog postupka koristio sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, te se može zaključiti da je svojim ponašanjem pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima.

Imajući u vidu sve navedeno, ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) , odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja drugostepenog organa uprave, kao i nadležnih sudova koji su odlučivali u upravnom sporu. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.