Povreda prava na pravično suđenje odbacivanjem zahteva za restituciju bez poziva na uređenje

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu, utvrdivši povredu prava na pravično suđenje. Zahtev za restituciju ne može biti odbačen kao neuredan zbog nedostatka dokaza, a da podnosilac prethodno nije pozvan da ga uredi u ostavljenom roku, u skladu sa opštim upravnim postupkom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-6037/2015
26.10.2017.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi B. B. i H. B, oboje iz Kemptena, Savezna Republika Nemačka, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. oktobra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba B. B. i H. B. i utvrđuje da je presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 325/15 od 5. juna 2015. godine povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 325/15 od 5. juna 2015. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosilaca ustavne žalbe za preispitivanje pravnosnažne presude Upravnog suda U. 16615/14 od 13. februara 2015. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. B. B. i H. B, oboje iz Kemptena, Savezna Republika Nemačka, preko punomoćnika Z. B, advokata iz Novog Sada, podneli su Ustavnom sudu, 25. septembra 2015. godine, ustavnu žalbu protiv zaključka Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad broj 46-016601/2014 od 24. novembra 2014. godine, zbog povrede načela o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije, povrede prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava, kao i povrede odredbe člana 198. stav 1. Ustava. Ustavnom žalbom se istovremeno ističe povreda prava iz člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U ustavnoj žalbi se navodi: da su podnosioci, pre podnošenja zahteva za vraćanje imovine, od Arhiva Vojvodine u Novom Sadu tražili da im dostavi dokumentaciju u vezi sa oduzimanjem imovine od bivše vlasnice Magdalene Holchauer, koja je bila pripadnica nemačke narodnosti i državljanka Kraljevine Jugoslavije; da se akt o podržavljenju imovine nalazi „isključivo i jedino“ u tom arhivu i da podnosioci ne mogu do njega doći na drugi način; da nadležni arhiv nije izdao podnosiocima traženu dokumentaciju do vremena kada je zahtev za vraćanje imovine morao biti podnet, jer je rok prekluzivan.

Pozivajući se na odredbu člana 11. stav 2. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, podnosioci ističu da je Agencija za restituciju propustila da im odredi rok za dostavljanje dokumentacije, u skladu sa odredbom člana 58. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, već je „preuranjeno“ donela odluku kojom se zahtev odbacuje, čime je prouzrokovala gubitak njihovih prava, posebno imajući u vidu da protiv te odluke nije dozvoljena žalba. Prema navodima ustavne žalbe, odredbe čl. 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine regulišu samo onaj deo postupka koji se odnosi na podnošenje samog zahteva, a sve druge radnje Agencije za restituciju, koje se odnose na postupanje od podnošenja zahteva do njegovog odbacivanja kao neurednog, regulisane su Zakonom o opštem upravnom postupku.

Podnosioci, takođe ukazuju da je Agencija trebalo da primeni član 158. Zakona o opštem upravnom postupku, kojim je propisano da će organ koji vodi postupak po službenoj dužnosti pribaviti ispravu koja se nalazi kod drugog organa, ako stranka nije uspela da je pribavi, s obzirom na obavezu državnih i drugih organa i organizacija propisanu članom 13. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.

Podnosioci ustavne žalbe ističu da im je osporenim zaključkom Agencije za restituciju uskraćeno pravo da potražuju oduzetu imovinu, jer i ako naknadno od arhiva dobiju akt o podržavljenju imovine, neće moći da podnesu novi zahtev za vraćanje imovine.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud poništi osporeni akt i naloži Agenciji za restituciju da nastavi predmetni postupak za vraćanje oduzete imovine koji je pokrenut zahtevom od 22. februara 2014. godine.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osporenim zaključkom Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad (dalje u tekstu: Agencija) broj 46-016601/2014 od 24. novembra 2014. godine odbačen je kao neuredan zahtev podnosilaca ustavne žalbe za vraćanje imovine oduzete od bivše vlasnice Magdalene Holchauer. U obrazloženju zaključka je navedeno: da uz zahtev za vraćanje imovine nije priložen obavezan dokaz propisan odredbom člana 42. stav 4. tačka 3) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, i to isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt o podržavljenju, uz navođenje predmeta oduzimanja; da je odredbom člana 3. stav 1. tačka 3) navedenog zakona propisano šta se smatra „aktom o podržavljenju“; da je odredbom člana 43. stav 1. propisano da će se zahtev koji ne sadrži obavezne podatke iz člana 42. stav 7. Zakona odbaciti kao neuredan; da je, polazeći od navedenog, odlučeno kao u dispozitivu zaključka.

Presudom Upravnog suda U. 16615/14 od 13. februara 2015. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom su podnosioci ustavne žalbe osporili zakonitost zaključka Agencije od 24. novembra 2014. godine. Upravni sud je prihvatio u svemu kao pravilne razloge navedene u obrazloženju osporenog zaključka Agencije i ocenio neosnovanim navode tužbe da je tuženi organ bio dužan da ostavi podnosiocima rok kako bi mogli da otklone nedostatke u pogledu zahteva. Upravni sud je navedenu ocenu obrazložio time da je rok za podnošenje zahteva za vraćanje imovine trajao dve godine od dana objavljivanja javnog poziva i da je u tom roku, saglasno odredbi člana 55. stav 1. tačka 2) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, bio organizovan rad Info centra, radi pružanja stručne pomoći podnosiocima zahteva…,“kako bi se u što većoj meri izbeglo postojanje ovakvih procesnih nedostataka, te da bi se o zahtevima na efikasniji i celishodniji način moglo odlučivati, u korist stranke“. Upravni sud je dalje istakao da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju sadrži, pored materijalnopravnih, procesnopravne norme po kojima se sprovodi postupak po zahtevu za vraćanje imovine i obeštećenje, te se primenjuje kao lex specialis u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku. Nalazeći da je pitanje postupanja sa neurednim zahtevom uređeno odredbom člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, taj sud je ocenio da nije bilo osnova za primenu odredbe člana 58. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku.

Presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 325/15 od 5. juna 2015. godine odbijen je zahtev podnosilaca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 16615/14 od 13. februara 2015. godine. Vrhovni kasacioni sud je ocenio da je pobijana presuda doneta bez povrede pravila postupka, uz pravilnu primenu Zakona o upravnim sporovima, budući da iz spisa predmeta proizlazi da podnosioci u prilogu zahteva nisu dostavili ispravu o podržavljenju imovine čiji povraćaj traže. Vrhovni kasacioni sud je, takođe, ocenio da je Upravni sud pravilno našao da nadležni organ nije morao da ostavi stranci rok da potrebne isprave dostavi, jer je navedenim zakonom, koji je lex specialis, propisano drugačije.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosioci ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, te da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.); da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu (član 198. stav 1.).

Ustavni sud konstatuje da se odredbe člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda sadržinski ne razlikuju od odredaba člana 58. stav 1. Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje povrede označenog prava ceni u odnosu na odredbe Ustava.

Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13) propisano je: da se postupak po zahtevu sprovodi po odredbama ovog zakona, a da će se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 11. stav 1.); da su svi organi Republike Srbije, organi autonomne pokrajine, organi jedinice lokalne samouprave i drugi organi i organizacije, dužni da u okviru svojih nadležnosti i bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva za izdavanje, izdaju svu potrebnu dokumentaciju i podatke iz člana 42. st. 3. do 6. ovog zakona kojima raspolažu (član 13.); da se zahtev za vraćanje imovine podnosi u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije na veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija (član 42. stav 1.); da se uz zahtev prilaže, pored ostalog, isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja i sl. (član 42. stav 4. tačka 3)); da se uz zahtev obavezno prilaže dokaz iz stava 4. tačka 3) ovog člana (član 42. stav 7.); da će se zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. ovog zakona i uz koji nisu priloženi dokazi iz tog stava odbaciti kao neuredan (član 43. stav 1.); da lice čiji je zahtev odbačen u smislu stava 1. ovog člana ima pravo da novi zahtev podnese do isteka roka iz člana 42. stav 1. ovog zakona (član 43. stav 2.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da su po ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom (član 1.); da su po ovom zakonu dužni da postupaju i preduzeća i druge organizacije kad u vršenju javnih ovlašćenja koja su im poverena zakonom rešavaju, odnosno kad obavljaju druge poslove iz člana 1. ovog zakona (član 2.); da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6.); da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 8.); da će se organ koji vodi postupak starati da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju (član 15.); da ako podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku ili ako je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak učiniće sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu rok u kom je dužan da to učini (član 58. stav 1.); da ako podnosilac ne otkloni nedostatke u određenom roku, pa se usled toga ne može postupati po podnesku, organ će zaključkom odbaciti takav podnesak, a na tu posledicu će se podnosilac naročito upozoriti u pozivu za ispravku podneska (član 58. stav 2.); da se pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja i strankama omogućiti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese (član 125. stav 1.); da ako se ne radi o činjenicama koje su opštepoznate, stranka je dužna da za svoje navode predloži dokaze i da ih po mogućnosti podnese, da ako sama stranka tako ne postupi, službeno lice koje vodi postupak pozvaće je da to učini, pri čemu se od stranke neće tražiti da pribavi i podnese dokaze koje brže i lakše može pribaviti organ koji vodi postupak (član 127. stav 2.); da ako se isprava koju treba upotrebiti kao dokaz u postupku nalazi kod organa, a stranka koja se pozvala na tu ispravu nije uspela da je pribavi, organ koji vodi postupak pribaviće tu ispravu po službenoj dužnosti (član 158.).

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da Agencija za restituciju nije mogla da odbaci njihov zahtev za vraćanje imovine, pre nego što im ostavi rok za pribavljanje isprave o podržavljenju imovine oduzete od bivše vlasnice. Podnosioci, takođe, ističu da im je osporenim zaključkom Agencije za restituciju uskraćeno pravo da potražuju oduzetu imovinu, jer i ako naknadno pribave akt o podržavljenju imovine, neće moći da podnesu novi zahtev za vraćanje imovine.

Ustavni sud je, polazeći od ustavnopravnih razloga iznetih u ustavnoj žalbi, konstatovao da podnosioci prevashodno ukazuju na propuste Agencije u primeni procesnog prava, te je ocenjivao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, kojim se garantuje svakome pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (na isti način Sud je postupio, pored ostalih, i u Odluci Už-4930/2010 od 18. decembra 2013. godine). Ovaj sud ukazuje da ustavna garancija prava na pravično suđenje podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je konstatovao: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima; da se, saglasno načelu materijalne istine, pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja; da će organ pozvati podnosioca zahteva da otkloni formalne nedostatke koji sprečavaju postupanje po zahtevu i odrediti mu rok da to učini; da će se podnosilac u pozivu za ispravku, odnosno dopunu zahteva upozoriti na to da će zahtev biti odbačen, ako blagovremeno ne postupi po nalogu organa; da je organ koji vodi postupak dužan da po službenoj dužnosti pribavi ispravu koja se nalazi kod drugog organa, koju stranka nije uspela da pribavi.

Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud u obrazloženju presude, kojom je ispitivao zakonitost osporenog zaključka Agencije, ocenio neosnovanim navode podnosilaca da je Agencija trebalo da im ostavi rok za dostavljanje dokumentacije, nalazeći da je Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano postupanje u slučaju neurednog zahteva, te nema mesta supsidijernoj primeni odredbe člana 58. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. Vrhovni kasacioni sud je u obrazloženju presude Uzp. 325/15 od 5. juna 2015. godine ocenio da je Upravni sud pravilno našao da nadležni organ nije morao da ostavi stranci rok da potrebne isprave dostavi, jer je Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, koji je lex specialis, propisano drugačije.

Ocenjujući ustavnopravnu prihvatljivost stanovišta Upravnog suda, izraženog u presudi kojom je ocenjena zakonitost osporenog zaključka Agencije, Ustavni sud najpre ukazuje da se posebnim zakonom mogu uvesti specifičnosti kojima se odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali ta odstupanja moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim Zakonom o opštem upravnom postupku, odnosno takvim rešenjima se ne može ugroziti položaj jedne strane u postupku i time dovesti u pitanje ostvarenje zaštite njenih prava u postupku. Ustavni sud naglašava da je postupanje organa uprave u fazi prethodnog ispitivanja zahteva od izuzetnog značaja za stranku, zbog zaštite njenog pravnog interesa, jer omogućava stranci da, na poziv organa, dostavi tražene dokaze potrebne za odlučivanje o zahtevu, odnosno da obavesti organ o razlozima koji je sprečavaju da to učini. Ustavni sud, takođe, konstatuje da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne sadrži odredbu kojom se isključuje primena odredaba člana 58. st. 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku u postupanju Agencije po zahtevima za vraćanje imovine, niti je odredbom člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da će se zahtev uz koji nisu priloženi propisani dokazi odbaciti kao neuredan „odmah“ ili „bez upozorenja“.

Ispitujući da li i u kojoj meri odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju predstavlja odstupanje od pravila postupanja organa u upravnom postupku sa nepotpunim podneskom, Ustavni sud je imao u vidu da se posebnim zakonom može predvideti obaveza prilaganja određenih dokaza uz podnesak, u kom slučaju izostanak takvih dokaza predstavlja formalni nedostatak zbog kojeg se po takvom podnesku ne može postupati. Kako je ratio legis odredaba člana 42. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju što preciznije navođenje podataka i priloga koje obavezno mora da sadrži zahtev za vraćanje imovine – s obzirom na specifičnost tog postupka i njegovu hitnost, opravdano je da izostanak nekog podatka ili dokaza ima za posledicu odbacivanje zahteva kao neurednog. Međutim, po shvatanju Ustavnog suda, navedena zakonska posledica ne može da nastupi ukoliko podnosilac zahteva prethodno nije pozvan da zahtev dopuni na određeni način i u određenom roku, i upozoren da će, u protivnom, njegov zahtev biti odbačen. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud nalazi da je odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u osporenom postupku morala biti sagledana u kontekstu opštih pravila o postupanju organa sa neurednim podneskom iz sistemskog zakona, čija primena u tom delu nije isključena. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio u odlukama Už-8195/2014 od 3. novembra 2016. godine i Už-8975/2014 od 24. novembra 2016. godine i, mutatis mutandis, u Odluci Už-638/2011 od 11. jula 2014. godine.

Razmatrajući da li odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju sprečava primenu odredbe člana 158. Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je imao u vidu da stranka može već prilikom podnošenja zahteva nadležnom organu istaći da nije u mogućnosti da pribavi potrebnu dokumentaciju, ali da to može učiniti i po prijemu poziva nadležnog organa da uredi zahtev. Ustavni sud konstatuje da je Agencija donela osporeni zaključak, a da prethodno nije pozvala podnosioce ustavne žalbe da urede zahtev, niti ih je upozorila da će isti, u protivnom, biti odbačen. Navedenim postupanjem Agencija je istovremeno onemogućila podnosioce da u toku postupka sami dostave ispravu koja se nalazi kod drugog organa, kao i da istaknu da nisu uspeli da pribave tu ispravu. Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje na obavezu svih organa Republike Srbije i drugih organa i organizacija, propisanu članom 13. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, da najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva, izdaju svu potrebnu dokumentaciju i podatke neophodne za odlučivanje o zahtevu za vraćanje imovine, kojima raspolažu. Po oceni Ustavnog suda, njihovim propuštanjem da postupe po zahtevu u navedenom roku, stvaraju se uslovi za primenu člana 158. Zakona o opštem upravnom postupku, jer bi, u protivnom, podnosioci zahteva snosili posledice neblagovremenog postupanja organa kod kojih se nalaze isprave potrebne za odlučivanje o zahtevu za vraćanje imovine – imajući u vidu prekluzivnost roka za podnošenje zahteva za vraćanje imovine. Ustavni sud je konstatovao da iz sadržine osporenog zaključka agencije proizlazi da podnosioci ustavne žalbe uz zahtev nisu priložili dokaz o tome da su se obratili nadležnom arhivu radi dostavljanja potrebne dokumentacije, ali je našao da to ne može uticati na odluku o ovoj ustavnoj žalbi, imajući u vidu stanovište Suda da se zahtev za vraćanje oduzete imovine ne može odbaciti kao neuredan, pre nego što se podnosilac pozove da uredi zahtev i upozori na posledice propuštanja.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je osporenim zaključkom Agencije od 24. novembra 2014. godine podnosiocima ustavne žalbe uskraćeno pravo da njihov zahtev za vraćanje imovine bude suštinski razmotren, a da je Upravni sud propustio da sprovede delotvornu kontrolu zakonitosti osporenog akta. S obzirom na to da je Vrhovni kasacioni sud prihvatio ocenu Upravnog suda da nije bilo mesta primeni odredaba člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud nalazi da je ustavnopravno neprihvatljivo i stanovište Vrhovnog kasacionog suda izraženo u presudi Uzp. 325/15 od 5. juna 2015. godine, kojom je ovaj upravni postupak, odnosno upravni spor okončan, i da je njome povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Stoga je Ustavni sud utvrdio povredu prava podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Ustavni sud je konstatovao da su podnosioci ustavnom žalbom osporili samo zaključak Agencije za restituciju, kojim je odlučeno o njihovom zahtevu za vraćanje imovine, ali je, imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 325/15 od 5. juna 2015. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosilaca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 16615/14 od 13. februara 2015. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

7. Ustavni sud je ocenio da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge za tvrdnju o povredi odredaba člana 21. Ustava, kojima se utvrđuje da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, jer podnosioci nisu pružili dokaze da im je zbog nekog ličnog svojstva povređeno ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda zabrane diskriminacije.

Ustavni sud je ocenio preuranjenim zahtev ustavne žalbe da se utvrdi povreda prava na imovinu, garantovanog članom 58. Ustava, imajući u vidu da će, nakon poništavanja presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 325/15 od 5. juna 2015. godine biti ponovo ispitana zakonitost presude Upravnog suda kojom je pravnosnažno okončan predmetni upravni postupak.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, zbog nepostojanja pretpostavki utvrđenih Ustavom i Zakonom za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

Ustavni sud je ocenio da se u ustavnoj žalbi povreda odredbe člana 198. stav 1. Ustava o zakonitosti uprave dovodi u vezu sa povredom prava na pravično suđenje, o čemu se ovaj sud već izjasnio u tački 5. obrazloženja.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42a stav 1. tačka 5), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

IZDVOJENO MIŠLjENjE

Sudije dr Tijane Šurlan

U odnosu na Odluku Ustavnog suda u predmetu Už-6037/2015 od 26. oktobra 2017. godine

Glas protiv navedene Odluke zasnivam na tri grupe razloga: 1) u odnosu na ustavnu žalbu; 2) u odnosu na presudu Vrhovnog kasacionog suda; 3) u odnosu na Odluku Ustavnog suda.

1) Ustavna žalba

Ustavnu žalbu, po mom mišljenju, trebalo je odbaciti saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

Ustavni sud je na redovnim sednicama 30. oktobra 2008. godine i 2. aprila 2009. godine usvojio stav: „Ustavni sud je, u pogledu utvrđivanja povrede ili uskraćivanja prava ili slobode „vezan“ zahtevom iz ustavne žalbe i prilikom odlučivanja kreće se u granicama postavljenog zahteva“.

Primenom ovog stava na konkretnu ustavnu žalbu, tri se razloga pojavljuju kao osnov za odbacivanje: 1) akt koji se osporava je Zaključak Agencije za restituciju; 2) ljudska prava za koja podnosilac ustavne žalbe navodi da su mu povređena su zabrana diskriminacije po osnovu člana 21. Ustava i pravo na imovinu po osnovu člana 58. Ustava; 3) ustavna žalba naslovljena je kao „žalba“.

Prvi razlog, činjenica da je ustavnom žalbom od Ustavnog suda traženo da poništi Zaključak Agencije za restituciju, sam po sebi dovoljan je za odbacivanje ustavne žalbe. Zaključak Agencije za restituciju nije akt koji Ustavni sud može poništavati, niti je akt kojim Ustavni sud primarno treba da se bavi. Po pravilu iscrpljenosti pravnog puta, podnosilac pre obraćanja Ustavnom sudu treba da koristi sudove pravnog leka, te se zahtev u ustavnoj žalbi mora odnositi primarno na poslednju odluku, a posledično Ustavni sud može prilikom razmatranja uzeti u obzir i prvu u nizu odluka.

Drugi razlog je vrsta ljudskih prava za koja se navodi da su povređena. Zabrana diskriminacije i pravo na imovinu razrađene su ustavnopravne kategorije u praksi Ustavnog suda. Zabrana diskriminacije je načelo koje se uvek razmatra u kontekstu konkretnog ljudskog prava. Pravo na imovinu Ustavni sud, po pravilu, posmatra kao pravo kojim se štiti mirno uživanje imovine od akata javne vlasti kojima bi pravo svojine pojedinca bilo oduzeto ili ograničeno. U ovom konkretnom slučaju imovine još uvek nema, tj. postupak koji se vodio je upravo postupak u kome se utvrđuje da li će se, ukoliko su ispunjeni uslovi, imovina vratiti, odnosno opredeliti obeštećenje. Samim tim, ne može biti povređeno pravo koje još uvek nije ustanovljeno. Garancije odredbe člana 58. Ustava nisu primenjive na ovaj slučaj, te samim tim ne može se upuštati ni u razmatranje diskriminacije.

Treći razlog jeste strogo formalnog karaktera. Podnosilac se pravilno poziva na odredbe Ustava i Zakona o Ustavom sudu o ustavnoj žalbi, ali je u naslovu pogrešno označava koristeći nepotpun termin. Sud bi, da je samo ovo propust, mogao da pređe preko toga, smatrajući da je pojmovno ustavna žalba uredna, iako je terminološki pogrešno opredeljena. Činjenica da je podnosilac pored ovog formalnog propusta i obraćanje Ustavnom sudu učinio manljivo, te da je pozivan da uredi svoju ustavnu žalbu ukazuju na procesnopravno nepedantan pristup koji može dovesti do odbacivanja usled formalnih procesnih nedostataka.

Razlozi 1) i 2) pojedinačno dovoljni su za odbacivanje ustavne žalbe. Sva tri navedena razloga zajedno ukazuju da je ustavna žalba u potpunosti neprihvatljiva i da je treba odbaciti.

2) Presuda Vrhovnog kasacionog suda

S obzirom na to da je izrekom Odluke u predmetu Už-6037/2015 poništena presuda Vrhovnog kasacionog suda, da je ustanovljena povreda člana 32. stav 1. Ustava, a da u obrazloženju Odluke Ustavni sud ne nudi obrazloženje za takav stav, smatram celishodnim detaljnije sagledavanje garancija prava na pravično suđenje kako je zajemčeno članom 32. Ustava.

Povreda prava na pravično suđenje najčešće se ističe prilikom obraćanja Ustavnom sudu. Ustavni sud je u odnosu na utvrđivanje povrede ovog prava razvio bogatu praksu i iskristalisao kriterijume posredstvom kojih odlučuje. Naime, osnovni stav Suda je da „nije nadležan da preispituje zaključke i ocene redovnih sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja, kao ni način na koji su redovni sudovi primenili merodavno pravo u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe. U tom smislu, zadatak je Ustavnog suda da ispita da li je u tom postupku, od strane redovnih sudova došlo do povrede ili uskraćivanja Ustavom garantovanih prava ili sloboda i da li je primena procesnog i/ili materijalnog prava bila proizvoljna ili diskriminaciona, čime bi ukazala na očiglednu nepravičnost u postupanju redovnih sudova a na štetu podnosioca ustavne žalbe. Dakle, Ustavni sud kod ocene navoda ustavne žalbe o povredi ustavnog prava iz člana 32. stav 1. Ustava, sagledavajući sprovedeni postupak kao jedinstvenu celinu, utvrđuje da li je postupak bio vođen na način koji je podnosiocu ustavne žalbe osigurao pravo na pravično suđenje.“ (videti npr. Odluku Už-4639/2013 od 8. maja 2013. godine).

Ustavna garancija navedenog prava obezbeđuje da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavno prihvatljiv način. U suprotnom, moglo bi se smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda i kao takva kandidat za ustanovljavanje povrede Ustavom zajemčenog prava na pravično suđenje. Kriterijumi kojima se ceni proizvoljnost su: 1) nije primenjeno materijalno pravo; 2) neobrazloženo odstupanje suda od dotadašnje prakse primenjivanja neke norme; 3) zakon protumačen protivno Ustavu odnosno pravo učesnika u postupku ograničeno protivno ograničenjima koja predviđa Ustav; 4) očigledna povreda pravila postupka pred sudom, a koja je bila od uticaja na odlučivanje o pravu ili obavezi podnosioca, odnosno koja je onemogućila podnosioca da ostvari pravo koje mu po zakonu pripada; 5) procena da li je postupak u celini bio pravičan, imajući u vidu njegov tok i njegov ishod.

Sagledavanjem presude Vrhovnog kasacionog suda u kontekstu prikazanih kriterijuma za ocenu proizvoljnosti dobijamo sledeći rezultat: 1) sud je primenio pravo; 2) sud nije odstupio od dotadašnje prakse, odnosno sva tri državna organa u nizu kontinuirano ujednačeno donose odluke; 3) zakon je protumačen u skladu sa stavom Ustavog suda iskazanom u postupku normativne kontrole; 4) nema povrede pravila postupka pred sudom; 5) postupak je u celini bio pravičan i njegov ishod je isti kao i u ostalim istorodnim slučajevima. Kriterijumi pod 4) i 5) biće detaljnije analizirani in sequitur.

Na ovom mestu dodatno ću se osvrnuti samo na aspekt pravičnog suđenja koji se odnosi na obrazloženje presude. Standardni kriterijumi ustaljeni pred Ustavnim sudom, prevashodno su - da odluka suda ne sme da bude bez obrazloženja i obrazloženje ne sme da bude lapidarnog karaktera. Obaveza obrazloženja sudske odluke ne znači da se u odluci moraju dati odgovori na sve iznete argumente, već se smatra da je neophodno da budu dati odgovori na ključne argumente sa dovoljno preciznim razlozima na kojima se odluka zasniva. Ovakve stavove Ustavni sud je uskladio sa praksom Evropskog suda za ljudska prava (dalje: Evropski sud), iskazanom konkretno u predmetima Hadjianastassiou protiv Grčke, presuda od 16. decembra 1992. godine, Van de Hurk protiv Holandije, presuda od 19. aprila 1994. godine, Georgiadis protiv Grčke, presuda od 29. maja 1997. godine, Higgins i ostali protiv Francuske, presuda od 19. februara 1998. godine.

Presuda Vrhovnog kasacionog suda in toto ne može se oceniti kao proizvoljna. Analizom navoda istaknutih u zahtevu za preispitavanje sudske odluke i presudom Vrhovnog kasacionog suda uočava se da je sud odgovorio na navode, sa jasnim obrazloženjem i ocenom da je pobijana presuda doneta bez povrede pravila postupka i uz pravilnu primenu materijalnog prava. Ključni argument za odbijanje zahteva je da je Upravni sud pravilno primenio član 42. stav 7. kao i član 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, te da odredbe navedenih članova zakona koji je lex specialis upravo onemogućavaju primenu člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku, a što je istaknuto u zahtevu za preispitivanje presude.

Smatram da je ovakva presuda Vrhovnog kasacionog suda upravo kandidat za zaključak Ustavnog suda da nema povrede prava na pravično suđenje i isticanje uobičajene formulacije u takvim slučajevima - „dovoljno jasno obrazloženje zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju merodavnog prava“.

3) Odluka Ustavnog suda

Odlukom koju je Ustavni sud usvojio u predmetu Už-6037/2015 odstupilo se od tretiranja ustavne žalbe kao formalnopravnog sredstva. Suprotno tome, Ustavni sud je odlučio o nečemu što od njega nije direktno traženo ustavnom žalbom, te je: 1) poništio presudu Vrhovnog kasacionog suda i 2) utvrdio povredu prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. Ustava.

Podnosilac ustavne žalbe, pored toga što je zahtev usmerio izričito na poništavanje zaključka Agencije za restituciju, ni u obrazloženju ne osporava presudu Vrhovnog kasacionog suda, niti navodi u kom smislu mu je presudom Vrhovnog kasacionog suda povređeno ustavom zagarantovano ljudsko pravo. Ovu presudu navodi samo kao dokaz da je iscrpeo pravni put pre obraćanja Ustavnom sudu, ali ne ističe navode o povredi konkretnog ljudskog prava presudom Vrhovnog kasacionog suda. Ustavni sud to i konstatuje u pasusu 1. Odluke. U pasusu 3. Ustavni sud, na osnovu pregleda celokupne dokumentacije, konstatuje da se pored osporenog zaključka Agencije za restituciju u dokumentaciji nalaze i presuda Upravnog suda i presuda Vrhovnog kasacionog suda. Za svaki od ovih akata Ustavni sud navodi određene delove obrazloženja, akcentujući tako samo neke aspekte rezonovanja sudova, po mom mišljenju nedovoljno i nepotpuno.

Pristupajući analizi, u pasusu 5. Odluke, Ustavni sud konstatuje da na osnovu ustavnopravnih razloga iznetih u ustavnoj žalbi podnosioci zapravo ukazuju na propuste Agencije za restituciju u primeni procesnog prava, te stoga Ustavni sud u nastavku razmatra povredu prava na pravično suđenje po članu 32. Ustava. Činjenica jeste da je Ustavni sud i ranije pribegavao razmatranju procesnog ljudskog prava kada je osporeno samo materijalno ljudsko pravo, a koje je teško odnosno nemoguće podvesti pod konkretne parametre. Međutim, pravo na imovinu ne pripada toj grupi prava. Ustavni sud je u velikom broju svojih odluka meritorno odlučivao isključivo o pravu na imovinu i na taj način uspostavio respektabilnu sudsku praksu.

U obrazloženju Odluke Ustavni sud ne ukazuje na čemu zasniva stav da je presudom Vrhovnog kasacionog suda povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije. Obrazloženje Odluke ne sadrži uobičajeni test na kome se temelji stav da jeste ili da nije došlo do povrede prava na pravično suđenje, niti na bilo koji način ukazuje na kojim je konkretnim navodima presude Vrhovnog kasacionog suda utemeljio svoj stav.

Okosnica ovog ustavnosudskog predmeta, ali i ne malog broja istih ili bitno sličnih predmeta koji se nalaze pred Ustavnim sudom, svode se na tumačenje prevashodno člana 42. i člana 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, kao i na razumevanje odnosa između Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Sporna pravna pitanja svode se na sledeće:

1) da li je Agencija za restituciju morala da naloži uređenje podnetog zahteva i ostavi dodatni rok za uređenje, pre nego što odbaci zahtev?

2) da li je Agencija za restituciju obavezna da sama umesto podnosilaca pribavlja neophodnu dokumentaciju?

Moj odgovor na oba postavljena pitanja je - ne. Ovako izričit stav zasnivam na:

1) opštim principima koji se primenjuju u slučaju sukoba pravnih normi različite pravne snage i sukoba pravnih normi iste pravne snage;

2) metodama tumačenja prava;

3) stavu koji je Ustavni sud izneo u ustavnosudskom predmetu IUz-491/2014, a u kome je doneo Rešenje o odbacivanju inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti člana 42. stav 4. tačka 3) i člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju od 7. septembra 2015. godine kao očigledno neosnovane (po članu 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu).

Opšti pravni princip koji se primenjuje u situacijama sukoba pravnih normi različite pravne snage kazuje da lex superior derogat legi inferiori. Primenjen na ovde konkretan slučaj, ovaj princip opredeljuje da norme Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju moraju biti u skladu sa Ustavom. Ustavnom sudu je, tokom vremena, podnet veći broj inicijativa za ocenu ustavnosti različitih odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, ali Ustavni sud ni za jednu od odredaba ovog Zakona nije ustanovio neustavnost. (Videti IUz-3/2013 od 12. decembra 2013. godine, IUz-25/2013 od 24. decembra 2013. godine, IUz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine; isto i u odnosu na Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama IUz- 119/2008 od 20. aprila 2011. godine).

Opšti pravni principi koji se primenjuju u situacijama sukoba pravnih normi iste pravne snage u ovom konkretnom slučaju primenjuju se na analizu odnosa Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Prema kriterujumu vremena donošenja pravnog akta primenjuje se princip lex posterior derogat legi priori. Primenjujući ovaj princip dobijamo rezultat da su jače pravne snage odredbe Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, jer je ovaj Zakon donet posle Zakona o opštem upravnom postupku. Prema kriterujumu opštosti primenjuje se princip lex specialis derogat legi generali. Primenom ovog principa dobija se isti rezultat, a to je da se prevshodno imaju primenjivati odredbe Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, kao odredbe posebnog zakona, u odnosu na odredbe Zakona o opštem upravnom postupku koji je opšti zakon.

Tumačenju spornih odredaba moguće je pristupiti korišćenjem jezičkog, sistemskog, teleološkog i istorijskog metoda tumačenja.

Članom 42. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisani su podnošenje i sadržina zahteva. Izvršena je gradacija priloga koji se podnose uz zahtev tako što neprilaganje određenih priloga dovodi do odbacivanja zahteva, dok se određeni podaci mogu dostaviti i naknadno. Isprava o podržavljenju je upravo akt koji je conditio sine qua non za dalje postupanje. Prema članu 42. stav 7. izričito je navedeno: „Zahtev mora da sadrži podatke iz stava 3. tač.1), 2), 5) i 6) ovog člana. Uz zahtev se obavezno prilažu i dokazi iz stava 4. tač.1), 3) i 4) ovog člana“. Član 43. takođe izričitom jezičkom formulacijom propisuje da zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. tačka 7. odbaciće se kao neuredan, pri čemu u stavu 2. propisuje pravo na ponovno podnošenje zahteva u granicama roka za podnošenje određenog u članu 42. stav 1. Metodom jezičkog tumačenja može se zaključiti da nema jezičkih nejasnoća i da su sve reči i termini upotrebljeni u navedenim odredbama jezički nesumnjivo jasne. Nema potrebe za jezičkim tumačenjem reči „mora“, „obavezno“, „odbaciće se kao neuredan“ i ima „pravo“ ni pojedinačno, niti u rečeničkom sklopu.

Primenom metoda sistemskog tumačenja potrebno je navedene odredbe staviti u kontekst celokupnog Zakona o o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i potencijalno drugih izvora prava, iste ili jače pravne snage. Posebno važne za pravilno razumevanje i primenu spornih odredaba su i odredbe članova 11, 13. i 40. Članom 11. u stavu 1. propisana je primena drugih propisa, te konkretno da se postupak sprovodi po odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, a da će se na pitanja koja nisu uređena tim zakonom primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak. Sistemski povezan sa ovim članom je član 40. stav 1. kojim se propisuje nadležni organ za postupanje po zahtevu, kao i to da se postupak za vraćanje imovine vodi u skladu sa Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak. Navedena dva člana tumačena u sprezi sa spornim članovima 42. i 43. jasno dovode do zaključka da je ovim članovima specifično i konkretno propisan taj aspekt postupka, te da se stoga u tim aspektima postupka neće primenjivati Zakon o opštem upravnom postupku, a prema članu 11. i članu 40. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Upoređivanjem dva relevantna zakona uočava se da je postupak kreiran za potrebe restitucije sačinjen u pravcu ubrzanja celokupne procedure, a neretko se upravo zbog toga karakteriše i kao restriktivniji u odnosu na opšti upravni postupak.

Primenom metode teleološkog tumačenja i odgonetanjem šta je telos Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, u prvom planu uočava se sama činjenica da je država, posle dužeg vremenskog perioda u kome su odmeravani razlozi pro et contra donošenja zakona o restituciji, ipak odlučila da donese zakon i pokrene proces restitucije. Ta činjenica govori o odluci države da restituciju i sprovede. Međutim, detaljnijim čitanjem celokupnog Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, može se uočiti njegova restriktivnost. Očito je da Zakon nije kreiran tako da „vrati točak istorije unazad“, sa svešću da se ne može dosegnuti apsolutna pravda i izvesnošću da će biti i onih koji neće moći da zadovolje uslove postupka. U Zakon je ugrađena izvesna mera opreza, iskazana kroz krilaticu da donošenje i primena ovog Zakona ne sme dovesti do novih nepravdi. Ovako koncipiran telos Zakona odgovara i restriktivnijem postupku u odnosu na opšti upravni postupak.

Metod istorijskog tumačenja posebno je važan za pravilno razumevanje i primenu Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Odredbe Zakona koje se tiču pojedinih kategorija lica, tj. grupa kao i nabrajanje istorijskih izvora prava, u kontekstu su održivog „vraćanja točka istorije unazad“. Upravo istorijski kontekst oduzimanja imovine, te potom protok vremena od nekoliko decenija u kojima su titulari prava svojine nad nepokretnim i pokretnim stvarima više puta menjani, kao i okolnosti da su neke porodice vodile i sačuvale urednu dokumentaciju svojih poseda i njihovog oduzimanja, a neke ne, utkane su u tkivo celokupnog Zakona i to tako da se omogući restitucija, ali na jasnim i čvrstim dokazima.

Za Ustavni sud, pored uobičajenih metoda tumačenja, najvažnije je da li je određeni zakon u skladu sa Ustavom. Konkretno u Rešenju IUz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine, u postupku normativne kontrole, Ustavni sud je ocenio da je „ovlašćenje zakonodavca za uređivanje jedne oblasti društvenih odnosa, u ovom slučaju prava na vraćanje imovine, podrazumeva i ovlašćenje da se zakonom, kojim se konstituiše to pravo, urede i uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine, kao i da se propišu činjenice koje se u tom postupku moraju utvrditi i dokazna sredstva koja se moraju podneti za njihovo dokazivanje. (...) Osim navedenog, Ustavni sud ukazuje i da je Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju lex specialis u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku i da je osporeni Zakon, u Glavi četvrtoj, uredio postupak za vraćanje imovine i obeštećenje, što znači da sva pitanja postupka za donošenje rešenja o vraćanju imovine i obeštećenju isključuju primenu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, po principu lex specialis derogat legi generali. Iz istih razloga, po nalaženju Suda, osporeni Zakon je mogao da u osporenoj odredbi člana 43.stav 1. uredi, kao posledicu, odbacivanje neurednog zahteva koji ne sadrži podatke i uz koje nisu priloženi dokazi propisani odredbama člana 42. Zakona.“

Nije zgoreg na ovom mestu podsetiti se i relevantnih stavova Evropskog suda za ljudska prava. U presudi u predmetu Vos protiv Poljske Evropski sud je istakao da „prema Konvenciji ne postoji opšta obaveza da države naknade štetu nanetu u prošlosti pod opštim okriljem državne vlasti“ (Woś protiv Poljske, presuda od 8. juna 2006, stav 72.). U predmetu Pincova i Pinc protiv Češke Republike Evropski sud obrazlaže: „Sud prihvata da je opšti cilj restitucionih zahteva, naime olakšavanje određenih posledica narušavanja imovinskih prava od strane komunističkog režima, legitiman cilj i sredstvo očuvanja zakonitosti pravnog saobraćaja i zaštite društveno-ekonomskog razvoja države. Međutim, Evropski sud smatra neophodnim da osigura da lečenje starih povreda ne stvara nesrazmerno velike nove nepravde“ (Pincová and Pinc protiv Češke Republike, presuda od 5. novembra 2002. godine, stav 58.). U pogledu očekivanja učesnika postupka restitucije Evropski sud u više predmeta ponavlja: „...postoji razlika između puke nade da će se ostvariti restitucija, koliko god da je ta nada bila razumljiva, i „legitimnog očekivanja“, koje mora da ima konkretniju prirodu od puke nade i koje mora da bude zasnovano na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu kao što je odluka suda (...)“ (Kopecky protiv Češke Republike, presuda od 28. septembra 2004. godine, stav 49).

Svođenjem na zaključak prethodno prikazane analize, a sa ciljem davanja odgovora na pitanje - da li je Agencija za restituciju morala da naloži uređenje podnetog zahteva i ostavi dodatni rok za uređenje, pre nego što odbaci zahtev – po mom mišljenju očigledno je da je rezon Agencije za restituciju, Upravnog suda u Beogradu i Vrhovnog kasacionog suda ispravan, u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku, Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i u skladu sa stavom Ustavnog suda iskazanog u Rešenju IUz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine.

Zakon o opštem upravnom postupku u članu 3. propisuje da odredbe onih zakona koji su lex specialis moraju biti u saglasnosti „sa osnovnim načelima“ utvrđenim opštim zakonom. Dakle, sam Zakon o opštem upravnom postupku prepoznaje postojanje i drugih zakona kojima se drugačije uređuje postupak, te u odnosu na njih postavlja zahtev usaglašenosti sa načelima, a ne i sa pojedinačnim odredbama ovog Zakona.

Stav Ustavnog suda da je Agencija za restituciju bila u obavezi da prethodno pozove podnosioca da “zahtev dopuni na određeni način i u određenom roku, i upozoren da će, u protivnom, njegov zahtev biti odbačen“ nema utemeljenje u Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Ustavni sud ovakav stav zasniva na shvatanju da je odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju „u osporenom postupku morala biti sagledana u kontekstu opštih pravila o postupanju organa sa neurednim podneskom iz sistemskog zakona, čija primena u tom delu nije isključena“, te da je morao biti primenjen, umesto člana 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, član 58. Zakona o opštem upravnom postupku. Ustavni sud „konstatuje da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne sadrži odredbu kojom se isključuje primena odredaba člana 58. stav 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku u postupanju Agencije po zahtevima za vraćanje imovine, niti je odredbom člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da će se zahtev uz koji nisu priloženi propisani dokazi odbaciti kao neuredan „odmah“ ili „bez upozorenja“.

Ne mogu se složiti sa ovakvim čitanjem i tumačenjem prava. Naime, sam čin odbacivanja zahteva u postupku pred Agencijom za restituciju ne dovodi do uskraćivanja prava podnosioca prava na potraživanje oduzete imovine, kako se izričito navodi u ustavnoj žalbi, odnosno kako to Ustavni formuliše da je „podnosiocima ustavne žalbe uskraćeno pravo da njihov zahtev za vraćanje imovine bude suštinski razmotren, a da je Upravni sud propustio da sprovede delotvornu kontrolu zakonitosti osporenog akta“. Čitanje odredbe o odbacivanju zahteva propisanog članom 43. stav 1. mora se nastaviti čitanjem i stava 2. Članom 43. stav 2. propisano je da u sitaciji kada je zahtev odbačen, podnosilac ima pravo da podnese novi zahtev. Dakle upravo u ovom aspektu se očituje karakteristika specialis Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u odnosu na generalis postupak propisan Zakonom o opštem upravnom postupku. Umesto da se podnosilac upozorava na propust, da mu se raspisuje dopunski rok za uređenje uz upozorenje da će mu zahtev biti odbačen, u postupku restitucije izabran je brži model – neuredan zahtev odmah odbaciti, a ostaviti pravo na ponovno podnošenje zahteva kada se prikupi potrebna dokumentacija. Odredba člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku nije u rivalskom odnosu sa odredbom člana 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Njihov odnos određen je članom 11. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju kojim je propisano da se postupak vodi po odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, dok će se na pitanja koja nisu uređena tim zakonom primenjivati odredbe zakona kojima se uređuje opšti upravni postupak. Član 43. Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju zajedno sa članom 11. upravo isključuje primenu člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku. Ovakvo razumevanje prava u potpunom je skladu sa napred prikazanom tehnikom tumačenja prava i to je rezultat koji se dobija kada se primene načela - lex superior derogat legi inferiori, lex posterior derogat legi priori, lex specialis derogat legi generali, metode jezičkog, sistemskog, telelološkog i istorijskog tumačenja, kao i stav Ustavnog suda iskazan u postupku normativne kontrole sa dejstvom erga omnes.

Posebno spornim smatram rezon Ustavnog suda iskazan u pasusu 5. Odluke, u delu u kome se razmatra „ustavnopravna prihvatljivost stanovišta Upravnog suda“. Ustavni sud „najpre ukazuje da se posebnim zakonom mogu uvesti specifičnosti kojima se odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali ta odstupanja moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim Zakonom o opštem upravnom postupku, odnosno takvim rešenjima se ne može ugroziti položaj jedne strane u postupku i time dovesti u pitanje ostvarenje njene zaštite u postupku.“ Ovako iskazani rezon i stav - ustavnosudska interpetacija opštih pravnih normi -primereni su postupku normativne kontrole, a ne postupku po ustavnoj žalbi. Potom u nastavku, iako se uopšteno poziva na saglasnost sa „osnovnim načelima“, Ustavni sud suštinski obrazlaže obavezu primene člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku, a koji nije načelo. Ustavni sud, s druge strane, nije pružio obrazloženje na kom kriterijumu je zasnovao stav da je Upravni sud presudom koju je doneo, te potom Vrhovni kasacioni sud podržavajući stavove Upravnog suda, povredio Ustavom zajemčeno pravo na pravično suđenje, a kako se navodi u izreci ove Odluke.

U pogledu drugog pitanja – da li je Agencija obavezna da sama prikuplja dokaze umesto podnosilaca zahteva – potrebno je analizi priključiti i član 13. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Ovim članom propisana je obaveza svih „organa Republike Srbije, organa autonomne pokrajine, organa jedinice lokalne samouprave i drugih organa i organizacije“ da u okviru svojih nadležnosti i bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva za izdavanje, izdaju traženu dokumentaciju i podatke iz člana 42. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju „kojom raspolažu“.

U Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ni na jednom mestu nije propisano šta se može ili mora preduzeti kada državni organ ne izda traženi dokument u propisanom roku. Pojedini podnosioci zahteva objektivno se mogu naći u pravno nerešivoj situaciji – da znaju ili pretpostavljaju da određeni državni organ ima ili bi trebalo da ima njima neophodan dokument, ali da zbog neaktivnosti tog organa ne mogu do dokumenta da dođu. Smatram da se ovakva situacija može razrešiti samo u postupku normativne kontrole u kojoj bi se konstatovalo da ovako kreiran Zakon, odnosno određene njegove odredbe, narušavaju jedinstvo pravnog poretka i koji bi potom rezultirao u kasiranju protivustavne odredbe sa dejstvom erga omnes. Smatram da se ne bi smelo, i to posebno ne u postupku restitucije kojim se razrešava izrazito delikatna tema, sa velikim brojem učesnika, sa postupkom koji je ograničen rationae temporis, pribegavati ekstenzivnom tumačenju zakonskih odredaba ad hoc prilagođavanjem konkretnim životnim situacijama i to u odlukama sa dejstvom inter partes.

U situaciji u kojoj, prema navodima podnosioca ustavne žalbe, državni organ nije blagovremeno izdao traženi dokument, Ustavni sud je zauzeo stav da, ukoliko podnosilac zahteva od nadležnog državnog organa ne dobije traženu dokumentaciju u roku od 30 dana, mora se pribeći primeni člana 158. Zakona o opštem upravnom postupku i po službenoj dužnosti, umesto stranke, pribaviti potreban dokument. Ovakvim stavom Ustavni sud je pristupio ad hoc kasiranju odredaba članova 11, 40, 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i to u odluci koja ima dejstvo inter partes.

Ne mogu podržati ovakav stav. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju sasvim jasno propisuje kada će primeniti odredbe Zakona o opštem upravnom postupku, a to je samo u situaciji kada nema jasne odredbe u samom Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Kako je procedura podnošenja zahteva, odbacivanja zahteva i pravo na podnošenje novog zahteva direktno i jasno propisana Zakonom o vraćanju imovine i obeštećenju, smatram da u ovom delu postupka nema prostora za primenu Zakona o opštem upravnom postupku. Insistiranjem da Agencija za restituciju sama po službenoj dužnosti prikuplja dokumenta umesto podnosioca zahteva zahtevali bismo suštinski da Agencija postupa contra legem.

Pristup koji je Ustavni sud zauzeo u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu nije u saglasnosti sa praksom Ustavnog suda. Ustavni sud je do sada odbacivao ustavne žalbe u situacijama u kojima podnosilac zahteva nije dostavio dokument koji je po zakonu morao da dostavi – npr. odluke u predmetima Už-5150/2015, Už-7240/2015, 732/2016. U nekim slučajevima je odbijao ustavne žalbe – npr. Už–9133/2014, Už–3915/2015. U ovim ustavnosudskim predmetima izrekom su odbacivane i odbijane ustavne žalbe protiv presuda Vrhovnog kasacionog suda i konstatovano da nema povrede člana 32. stav 1. Ustava, a da se pri tom radi o argumentaciji i Vrhovnog kasacionog suda i Upravnog suda i Agencije za restituciju koja je konzistentna i koja se suštinski na isti način navodi i u presudi Vrhovnog kasacionog suda koja je u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu poništena. Uporednim analiziranjem navedenih odluka – odbačenih, odbijenih i usvojenih ne uočava se koji je to konkretno navod podnosioca ustavne žalbe ili stav iskazan u presudama opredelio ka odbacivanju, odbijanju ili usvajanju.

* *

U Odluci u predmetu Už-6037/2015 od 26. oktobra 2017. godine Ustavni sud je ispoljio atipičan ustavnosudski aktivizam - odustao je od tumačenja Ustava, a zašao u kompetencije zakonodavca. U ustavnosudskom postupku po ustavnoj žalbi Sud je, umesto da razmatra postojanje povrede ljudskog prava, postupao kao posredan negativni zakonodavac i posredan pozitivni zakonodavac. Faktički su kasirani delovi članova 11, 40, 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i umesto njih uvedeni su u primenu članovi 58. i 158. Zakona o opštem upravnom postupku. Razumevanje odredbe člana 13. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju prevazilazi tumačenje norme, preuzima se uloga zakonodavca i Agenciji za restituciju dodeljuje nova nadležnost, uz kasiranje člana 43. stav 1. i potpuno zanemarivanje postojanja stava 2. istog člana i njegove suštinske funkcije. Tumačenje člana 13. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, po kome je Agencija u obavezi da samim protekom roka od 30 dana od podnošenja zahteva za izdavanje dokumenta državnom organu, a u kome traženi akt nije izdat, stupa na snagu obaveza Agencije da po službenoj dužnosti pribavlja dokument ne proizlazi iz člana 158. Zakona o opštem upravnom postupku, a u direktnoj je suprotnosti sa članovima 11, 40, 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.

Smatram da se prema kriterijumima proceduralne pravičnosti mora zahtevati od svih stranaka da prezentiraju istu vrstu dokumenata i da sve imaju isti teret prikupljanja dokumenata i njihovog prezentiranja. U suprotnom se narušava ustavom ustanovljeni princip vladavine prava i povređuju njegovi pojavni aspekti formulisani kao princip zakonitosti i princip jednakosti. Time se otvara prostor da se u tako delikatnoj pravnoj temi kao što je restitucija oduzete imovine naprave nove nepravde.

Sudija Ustavnog suda,

dr Tijana Šurlan

Povreda prava na pravično suđenje odbacivanjem zahteva za restituciju bez poziva na uređenje

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti