Ustavna žalba zbog dugotrajnog postupka ostvarivanja prava na penziju

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku za uspostavljanje isplate penzije koji traje preko sedam godina. Podnosiocu se dosuđuje naknada nematerijalne štete i nalaže se nadležnim organima da postupak okončaju.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Jovan Ćirić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Š. A . iz Peći, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. oktobra 2020. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Š. A . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 2723 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu n ematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. Š. A . iz Peći je, 22. maja 2018. godine, preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 21. februara, 2. juna i 28. jula 2020. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na imovinu iz člana 58. Ustava i prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 2723 . Podnosilac se istovremeno pozvao na povredu prava zajemčenih odredbama člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njihove povrede ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi ukazao da je zahtev za uspostavljanje isplate penzije podneo 12. aprila 2013. godine, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i njene dopune , na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 12. aprila 2013. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za uspostavljanje isplate starosne penzije priznate rešenjem broj 6841 od 3. februara 1997. godine.

Zaključkom prvostepenog organa broj 181.1.6-1324/2013 od 23. decembra 2013. godine predmetni zahtev je odbačen. Navedeni zahtev je dostavljen podnosiocu 20. marta 2014. godine.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 50-D 2723 od 11. juna 2014. godine usvojena je žalba podnosioca izjavljena 3. aprila 2014. godine, poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 181.6.2-106/2014 od 3. novembra 2014. godine , kojim je odbijen zahtev podnosioca, a drugostepeni organ je rešenjem broj 01-02/181.6.3 18617/14 od 23. decembra 2014. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 2263/15 od 23. aprila 2015. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Podnosilac ustavne žalbe je 1. februara 2017. godine podneo drugostepenom organu naknadni zahtev za donošenje rešenja u izvršenju navedene presude Upravnog suda. Tim povodom, prvostepeni organ je dopisom od 6. februara 2017. godine obavestio punomoćnika podnosioca: da je, u izvršenju navedene presude Upravnog suda, doneto rešenje broj 01-02/181.6.3 18617/14 od 5. juna 2015. godine, kojim je usvojena žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 3. novembra 2014. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje; da je novo drugostepeno rešenje poslato punomoćniku podnosioca, ali se vratilo kao neuručeno, jer je uručilac na koverti naznačio da se punomoćnik ne nalazi na ostavljenoj adresi i da je u Crnoj Gori; da punomoćnik nije obavestio prvostepeni organ o navedenoj promeni boravišta, pa je dostavljanje izvršeno protekom roka od osam dana od dana isticanja na oglasnoj tabli, u smislu člana 86. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku; da je prvostepeni organ u ponovnom postupku done o rešenje broj 181.6.2-600/2015 od 7. oktobra 2015. godine kojim je odbijen zahtev podnosioca; da je novo prvostepeno rešenje poslato podnosiocu i punomoćniku; da se primerak rešenja poslat podnosiocu vratio kao neuručen, pa je dostavljanje izvršeno, u smislu člana 86. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku; da se primerak rešenja poslat punomoćniku nije vratio kao neuručen, niti se vratio dokaz o uručenju, te je punomoćniku uz navedeni dopis dostavljena kopija prvostepenog rešenja.

Podnosilac je 17. februara 2017. godine izjavio žalbu protiv prvostepenog rešenja od 7. oktobra 2015. godine, koje je njegovom punomoćniku dostavljeno 13. februara 2017. godine.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 01-02/181.6.3 7616/17 od 20. jula 2017. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio navedeno prvostepeno rešenje i predmet vratio na ponovni postupak i odlučivanje.

Prvostepeno rešenje broj 181.6.2-1182/2017 od 12. septembra 2017. godine, kojim je odbijen zahtev podnosioca, potvrđeno je drugostepenim rešenjem broj 01-02/181.6.3 14706/17 od 22. decembra 2017. godine, kojim je žalba podnosioca odbijena.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 1973/18 od 6. februara 2020. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen tuženom organu na ponovni postupak.

Kako drugostepeni organ nije u zakonom propisanom roku doneo i dostavio novo rešenje u izvršenju navedene presude Upravnog suda, podnosilac je 1. juna 2020. godine podneo tužbu zbog „ćutanja uprave“.

Drugostepeni organ je 12. maja 2020. godine doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 14706/17 kojim je usvojena žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 12. septembra 2017. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje. Navedeno drugostepeno rešenje je punomoćniku podnosioca ustavne žalbe dostavljeno 15. jula 2020. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS “, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 2723 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak pokrenut povodom za hteva podnosioca od 12. aprila 2013. godine , da nije pravnosnažno okončan i da j e u fazi prvostepenog rešavanja o zahtevu. Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje sedam godina i šest meseci.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da je on izašao iz okvira koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode upravni postupak, odnosno suda koji vodi upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje donekle složeno, ali da se ne postav ljaju složena pravna pitanja, posebno imajući u vidu da je, nakon donošenja presude Grudić protiv Srbije od 17. aprila 2012. godine (predstavka broj 31925/08), Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) doneo odluku u predmetu Skenderi i drugi protiv Srbije od 27. jula 2017. godine (predstavke br. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 i 47575/12), a koji se, takođe, odnosio na pitanje obustave isplate penzija osiguranicima sa prebivalištem na teritoriji AP Kosovo i Metohija i njihovo ponovno uspostavljanje.

Ustavni sud konstatuje da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu za uspostavljanje isplate penzije odluči u razumnom roku.

Ustavni sud je utvrdio da podnosilac nije koristio procesnopravna sredstva zbog nedonošenja u zakonom propisanom roku zaključka prvostepenog organa od 23. decembra 2013. godine i zbog nedostavljanja prvostepenog rešenja od 7. oktobra 2015. godine, koje je njegovom punomoćniku uručeno 13. februara 2017. godine. Ipak, navedena propuštanja podnosioca u trajanju od dve godine nisu odlučujuće uticala na duže trajanje osporenog postupka.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je utvrdio da su u pre dmetnom postupku donete četiri odluke prvostepenog organa, pet rešenja drugostepenog organa i da su vođena dva upravna spora o zakonitosti konačnog rešenja . Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (presude ESLjP, Pavlyulynets protiv Ukrajine , broj 70763/01, od 6. septembra 2005. godine, stav 51, i Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, od 10. juna 2008. godine , stav 51.). Pored toga, Ustavni sud ukazuje da predmetni postupak nije pravnosnažno okončan.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slučaju, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 , 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i utvrđene periode u kojima podnosilac nije koristio pravna sredstva protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu ESLjP izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Imajući u vidu da postupak nije pravnosnažno okončan, to je Ustavni sud zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, kao i zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi odbacio kao preuranjen, rešavajući kao u tački 4. izreke, odnosno kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. U vezi zahteva za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

9. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.