Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u penzijskom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje prava na porodičnu penziju. Postupak je trajao preko šest godina, a neefikasnost upravnih organa, koji su tri puta vraćali predmet, glavni je razlog.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. K . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 15. januara 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. K . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Filijala za grad Beograd u predmetu broj 181.6-2-538/06 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljki ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. K . iz Beograda je 30. novembra 2011. godine, preko punomoćnika J . B, advokata iz Beograda, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 4849/11 od 22. septembra 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava i prava na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava, te načela i prava zagarantovanih odredbama čl. 6, 13. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1. Podnositeljka ustavne žalbe je, takođe, istakla da joj je u predmetnom upravnosudskom postupku povređeno i pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 25. maja 2005. godine podnela zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Filijala za grad Beograd, da joj se prizna pravo na porodičnu penziju, koji je odbačen zaključkom broj 181.2-2-6577/2007 od 12. decembra 2007. godine. Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Direkcija broj 188467 od 28. decembra 2007. godine uvažena je žalba podnositeljke i poništen navedeni zaključak prvostepenog organa, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije utvrdio sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za odlučivanje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je zaključkom broj 181.6-2-108/08 od 4. juna 2008. godine ponovo odbacio predmetni zahtev podnositeljke, ali je i ovaj zaključak poništen rešenjem drugostepenog organa broj 188467 od 15. septembra 2008. godine, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije utvrdio sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za odlučivanje.

Rešenjem prvostepenog organa broj 181.6-2-423/08 od 17. oktobra 2008. godine odbijen je zahtev podnositeljke za priznavanje prava na porodičnu penziju. Rešavajući o žalbi podnositeljke podnetoj 7. novembra 2008. godine, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 188467 od 10. decembra 2008. godine kojim je poništeno prvostepeno rešenje, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije utvrdio sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za odlučivanje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je doneo rešenje broj 181.6-2-538/06 od 26. juna 2009. godine, kojim je ponovno odbijen predmetni zahtev podnositeljke. Rešavajući o žalbi podnositeljke podnetoj 20. jula 2009. godine, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 188467 od 25. marta 2011. godine, kojim je žalba podnositeljke odbijena kao neosnovana. Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnositeljka je 29. aprila 2011. godine podnela tužbu, koja je osporenom presudom Upravnog suda U. 4849/11 od 22. septembra 2011. godine odbijena kao neosnovana. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je, saglasno članu 33. stav 2. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09), predmet spora rešen bez održavanja usmene rasprave, jer je isti takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja; da je neosnovan zahtev da sud odluči u sporu pune jurisdikcije jer su činjenice u upravnom postupku potpuno i pravilno utvrđene, te da se nisu stekli uslovi za primenu odredbe člana 43. stav 1. Zakona o upravnim sporovima; da je prvostepeni upravni organ pribavio od Službe direkcije u Prištini uverenje broj 19681 od 6. maja 2009. godine iz kojeg je utvrđeno da za pok. supruga podnositeljke ne postoje podaci o stažu i zaradi za period od 1994. do 1999. godine; da je rešenjem Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje – Središnja služba u Zagrebu, broj 237114 od 16. aprila 2004. godine, podnositeljki priznato pravo na porodičnu penziju počev od 1. avgusta 2003. godine, primenom Sporazuma o socijalnom osiguranju, uz uračunavanje penzijskog staža koji je pok. suprug podnositeljke ostvario u Republici Hrvatskoj i tri meseca staža koji je ostvario u Republici Srbiji u periodu od 1. septembra 2000. do 30. novembra 2000. godine; da u konkretnom slučaju nisu ispunjeni uslovi propisani odredbom člana 27. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju da se podnositeljki prizna pravo na porodičnu penziju, kao i da se u smislu odredbe člana 17. Sporazuma o socijalnom osiguranju između Savezne Republike Jugoslavije i Republike Hrvatske ne utvrđuje pravo na penziju po osnovu staža kraćeg od 12 meseci.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo na nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar; da, izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar i da je takvo rešenje je konačno (član 236. stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.) .

5. Ustavni sud konstatuje da se odredbe čl. 6, 13. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te odredbe iz člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, čije se povrede ističu u ustavnoj žalbi, sadržinski ne razlikuju od odredaba Ustava kojima se jemči pravo na pravično suđenje, pravo na pravno sredstvo, pravo na imovinu, kao i načelo zabrane diskriminacije, te je navode ustavne žalbe o povredama ovih načela i prava cenio u odnosu na odgovarajuće odredbe Ustava.

Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta sadržine Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, a polazeći od prethodno utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporeni upravnosudski postupak je pokrenut 25. maja 2005. godine, podnošenjem zahteva podnositeljke za priznavanje prava na porodičnu penziju, a okončan je donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 4849/11 od 22. septembra 2011. godine. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da je osporeni postupak okončan za šest godina i četiri meseca.

Očigledno je da je samo trajanje konkretnog upravnosudskog postupka prekoračilo standard postupanja u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, i nadležnog suda u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenijih činjeničnih i pravnih pitanja. Naime, u konkretnom postupku je bilo potrebno utvrditi da li su ispunjeni zakonom propisani uslovi da se podnositeljki prizna pravo na porodičnu penziju.

Ispitujući postupanje upravnih organa i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je neefikasno postupanje upravnih organa prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije utvrdio da su u predmetnom postupku za šest godina donete četiri prvostepene odluke, četiri rešenja drugostepenog organa i jedna odluka suda koji je odlučivao u upravnom sporu, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je nadležni drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, tri puta vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, sa identičnim obrazloženjem - da prvostepeni organ nije utvrdio sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za odlučivanje. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet ''Pavlyulynets v. Ukraina'', predstavka br. 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i ''Cvetković protiv Srbije'' predstavka br. 17271/04 od 10. juna 2008. godine). Upravni sud je o podnetoj tužbi odlučio u roku od pet meseci.

U pogledu značaja predmeta postupka za podnositeljku, Ustavni sud je konstatovao da je podnositeljka ustavne žalbe imala legitiman interes da nadležni organi odlučujući o njenom zahtevu za priznavanje prava na porodičnu penziju postupaju ažurno. Ocenjujući ponašanje podnositeljke u predmetnom postupku, Ustavni sud je mišljenja da je ono u datim okolnostima bilo aktivno, pa u tom smislu treba tumačiti i njene procesne podneske kojima je blagovremeno osporavala akte donošene u predmetnom upravnom postupku. Sud je imao u vidu i specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz navoda ustavne žalbe i priložene dokumentacije utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe nije koristila procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi se moglo smatrati da je pokušala da doprines u skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o nj enim pravima.

Ustavni sud je, međutim, imajući u vidu sve prethodno navedeno, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, ocenio da navedeno ponašanje podnosi teljke ustavne žalbe ne mo že predstavljati prihvatljivo opravdanje za neefikasno postupanje upravnih organa koji vode postupak .

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, i u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete , posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje same podnositeljke. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog pogrešnog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog a suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Razmatrajući navode podnositeljke ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da podnositeljka ustavne žalbe povredu navedenog prava, u suštini, obrazlaže pogrešnim zaključivanjem nadležnih upravnih organa i Upravnog suda da pok. suprug podnositeljke nije ostvario staž osiguranja u trajanju koje Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju predviđa kao uslov za priznavanje prava podnositeljke na porodičnu penziju, što je, po njenom mišljenju, za posledicu imalo donošenje osporene presude Upravnog suda U. 4849/11 od 22. septembra 2011. godine suprotno zakonu, a na štetu podnositeljke. Ustavni sud je, imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, osporenog akta i nižestepenih odluka, ocenio da osporena presuda sadrži jasno obrazloženje zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju merodavnog prava.

U vezi ukazivanja podnositeljke da joj je navedeno Ustavom zajemčeno pravo povređeno i iz razloga što Upravni sud nije održao javnu raspravu, niti je naveo razloge zbog kojih istu nije održao, te da nije odlučio u sporu pune jurisdikcije, Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud, saglasno odredbi člana 33. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, rešio predmet spora bez održavanja usmene rasprave, jer je ocenio da je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja. Takođe, u obrazloženju osporene presude je navedeno i da je neosnovan zahtev da sud odluči u sporu pune jurisdikcije jer su činjenice u upravnom postupku, po oceni toga suda, potpuno i pravilno utvrđene, te da se nisu stekli uslovi za primenu odredbe člana 43. stav 1. Zakona o upravnim sporovima. Imajući u vidu da osporena presuda sadrži razloge za odluku Upravnog suda da ne održi javnu raspravu, te razloge da nema osnova za odlučivanje suda u sporu pune jurisdikcije, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za tvrdnju podnositeljke da su joj odlučivanjem Upravnog suda bez javne rasprave povređene procesne garancije prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Imajući u vidu da podnositeljka ustavne žalbe isticanje povrede ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi suštinski obrazlaže na isti način kao i povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, a s obzirom da je Sud već dao svoju ocenu u delu koji se tiče prava na pravično suđenje, sledi i da navodi podnositeljke o povredi ostalih prava na koje je ukazala u ustavnoj žalbi, očigledno nisu osnovani.

Takođe, razmatrajući navode podnositeljke da joj je povređeno načelo zabrane diskriminacije, Sud je ocenio da nema osnova za tvrdnju da je osporenim aktom podnositeljka ustavne žalbe na bilo koji način diskriminisana. U ustavnoj žalbi nisu pruženi ustavnopravno prihvatljivi argumenti i dokazi da su podnositeljki zbog nekog ličnog svojstva povređena ljudska ili manjinska prava zajemčena Ustavom, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda načela zabrane diskriminacije.

Sud je, stoga, ustavnu žalbu u delu u kojem je izjavljena protiv presude Upravnog suda Upravnog suda U. 4849/11 od 22. septembra 2011. godine odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu i odlučio kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u penzijskom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti