Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko deset godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 1.200 evra i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-6100/2018
21.12.2023.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Vladan Petrov, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás) i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi H . G . iz Novog Pazara , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. decembra 2023 . godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba H. G . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 2106 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo H. G . na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

5. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. H. G . iz Novog Pazara je, 21. maja 2018. godine, preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 9 . i 30. septembra i 23. oktobra 2019, 5. juna 2020, 11. maja 2022, kao i 11. maja, 15. avgusta i 16. oktobra 2023. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava i prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 2106 . Podnosilac se istovremeno pozvao na povredu prava garantovanih odredbama člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njihove povrede ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi ukazao da je zahtev za uspostavljanje isplate starosne penzije podneo 9. aprila 2013. godine, te da postupak nije pravnosnažno okončan. I stakao je i zahtev za naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu celokupne doku mentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune , utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 9. aprila 2013. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za uspostavljanje isplate starosne penzije počev od 15. februara 1999. godine, priznate rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Peć broj 4983 od 24. oktobra 1991. godine.

Rešenje prvostepenog organa broj 181.1.6-1000/2013 od 10 . decembra 2013. godine, kojim je odbijen navedeni zahtev, potvrđeno je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 01-02/181.6.3 2037/14 od 5. februara 2014. godine, kojim je odbijena žalba podnosioca.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 4390/14 od 28. maja 2015. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 2037/14 od 3. septembra 2015. godine, kojim je usvojena žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 10. decembra 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Prvostepeno rešenje broj 181.6.2-1095/2015 od 27. marta 2017. godine, kojim je odbijen zahtev podnosioca, potvrđeno je drug ostepenim rešenjem broj 01-02/181.6.3 8550/17 od 16. avgusta 2017. godine, kojim je odbijena žalba podnosioca.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14874/17 od 7. juna 2019. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Drugostepeni organ je, u izvršenju navedene presude Upravnog suda, doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 8550/17 od 16 . avgusta 2019. godine, kojim je poništeno prvostepeno rešenje od 27. marta 2017. godine.

Prvostepenim rešenjem broj 181.6.2-1363/2019 od 3. oktobra 2019. godine odbijen je zahtev podnosioca, a drugostepenim rešenjem broj 01-02/181.6.3 12026/19 od 20. maja 2020. godine odbijena je njegova žalba.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 8868/20 od 13 . aprila 2023. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Upravni sud je konstatovao da je podnosilac ustavne žalbe korisnik osnovne penzije na Kosovu i Metohiji od 16. jula 2002. godine na osnovu plaćenih doprinosa po Uredbi 2001/3 5 o penzijama i Uredbi 2005/20 kojom se menja Uredba 2001/35, koje je donela misija privremene uprave Ujedinjenih Nacija na Kosovu i Metohiji. S tim u vezi je ukazao na to da odredba člana 119. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ostavlja korisniku penzije da izabere koju će od dve ili više penzija stečenih na teritoriji Republike Srbije da koristi, te da tuženi organ nije dao razloge zbog kojih smatra da se podnosilac opredelio za penziju koju prima u skladu sa navedenim uredbama, a ne za penziju koju je ostvario kod Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, budući da u spisima predmete ne postoji takva njegova izjava. Kako prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja prestaju kada, u toku njihovog korišćenja prestanu da postoje uslovi za sticanje i ostvarivanje tih prava, u smislu odredbe člana 110. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Upravni sud je ocenio da u osporenom rešenju nisu dati razlozi u tom pogledu.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 01-02/181.6.3 12026/19 od 28. juna 2023. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje od 3. oktobra 2019. godine i vratio predmet na ponovni postupak.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan svojim rešenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prije ma predmeta, donese novo rešenje (član 232. stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbom člana 9. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku („S lužbeni glasnik RS", br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US) propisano je da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja.

Odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 2106 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje na to da je upravni postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca od 9. aprila 2013. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje deset godina i osam meseci.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da je on izašao iz okvira koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode upravni postupak, odnosno suda koji vodi upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje donekle složeno, ali da se ne postavljaju složena pravna pitanja, posebno imajući u vidu da je, nakon donošenja presude Grudić protiv Srbije , od 17. aprila 2012. godine (predstavka broj 31925/08), Evropski sud za ljudska prava doneo odluku u predmetu Skenderi i drugi protiv Srbije , od 27. jula 2017. godine (predstavke br. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 i 47575/12), a koji se, takođe, odnosio na pitanje obustave isplate penzija osiguranicima sa prebivalištem na teritoriji AP Kosovo i Metohija i njihovo ponovno uspostavljanje.

Ustavni sud konstatuje da podnosilac ima legitiman interes da se o njegovom zahtevu za uspostavljanje isplate penzije odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje upravnih organa i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da su oni prevashodno doprineli dugom trajanju osporenog postupka. Ustavni sud je utvrdio da su u konkretnom postupku doneta tri rešenja prvostepenog i pet rešenja drugostepenog organa, kao i da su vođena tri upravna spora o zakonitosti konačnih rešenja. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (presude ESLjP, Pavlyulynets protiv Ukrajine , broj predstavke 70763/01, od 6. septembra 2005. godine, stav 51, i Cvetković protiv Srbije, broj predstavke 17271/04, od 10. juna 2008. godine, stav 51.). Pored toga, osporeni postupak je obeležio period neaktivnosti upravnih organa, jer je prvostepeno rešenje od 27. marta 2017. godine doneto godinu i po dana posle drugostepenog rešenja od 3. septembra 2015. godine. Takođe, Ustavni sud ukazuje na to da je bilo neophodno da Upravni sud brže odluči o trećoj po redu tužbi podnosioca, imajući u vidu da je postupak koji je prethodio podnošenju navedene tužbe trajao već sedam godina, pri čemu su u tom upravnom sporu razmatrana ista sporna pitanja kao i u prethodni m.

Ustavni sud je utvrdio da podnosilac u pomenutom periodu neaktivnosti upravnih organa nije koristio pravna sredstv a zbog „ćutanja uprave“, u skladu sa zakonom. Ipak, navedeno propuštanje podnosioca nije odlučujuće uticalo na ukupno trajanje osporenog postupka.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slučaju, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 , 10/23 i 92/23).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove naknade , posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i period duži od jedne godine u kome podnosilac nije koristio pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“ . Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine ( predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Imajući u vidu da postupak nije pravnosnažno okončan, to je Ustavni sud zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, kao i zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi, odbacio kao preuranjen, rešavajući kao u tački 4. izreke ove odluke, odnosno kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 5. izreke.

9. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti