Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko osam godina i još nije okončan. Odgovornost leži na upravnim organima zbog višestrukog poništavanja odluka i nepostupanja po uputstvima viših instanci.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi T. D . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 25. marta 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba T. D . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih– Služba Direkcije u Prištini u predmetu broj 50-02/2.181-2559, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. T. D . iz Beograda je , 23. jula 2012. godine, preko punomoćnika A . P, advokata iz Beograda, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba Direkcije u Prištini u predmetu broj 50-02/2.181-2559 .

Podnositeljka je predložila da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i utvrdi da joj je u predmetnom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32 stav 1. Ustava, te da Ustavni sud naloži nadležnom upravnom organu da preduzme sve mere kako bi se osporeni postupak okončao u najkraćem roku. Podnositeljka je istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete. Takođe, predložila je da joj Sud naknadi troškove sastava ustavne žalbe.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Služba Direkcije u Prištini broj 2559, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 14. jula 2006. godine podnela Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala Beograd zahtev za preuzimanje isplate penzije, koju joj je isplaćivala Filijala u Prištini po rešenju broj 3197609063 od 16. januara 1992. godine, a koja isplata je obustavljena sa 10. junom 1999. godine. Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Služba Direkcije u Prištini je 2. novembra 2006. godine doneo privremeno rešenje broj 50-02/2.181-2559, kojim je određeno da se podnositeljki obustavlja isplata penzije za period od 10. juna 1999. do 13. jula 2005. godine, te da joj se uspostavlja isplata penzije počev od 14. jula 2005. godine. Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 8. novembra 2006. godine podnela "žalbu" Okružnom sudu u Beogradu. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 1/07 od 30. marta 2007. godine uvažena je tužba podnositeljke i poništeno privremeno rešenje od 2. novembra 2006. godine.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je 7. novembra 2007. godine doneo privremeno rešenje broj 50-02/2.181-2559, kojim je, takođe, određeno da se podnositeljki obustavlja isplata penzije za period od 10. juna 1999. godine do 13. jula 2005. godine, te da joj se uspostavlja isplata penzije počev od 14. jula 2005. godine. Protiv ovog rešenja podnositeljka je 28. novembra 2007. godine podnela žalbu, a potom 6. decembra 2007. godine dopunu žalbe. Rešenjem drugostepenog organa uprave broj I-514606 od 28. maja 2008. godine uvažena je žalba podnositeljke i poništeno prvostepeno rešenje..

Prvostepeni organ je doneo privremeno rešenje broj 50-02/2.181-2559 od 31. marta 2009. godine, kojim je, takođe, određeno da se podnositeljki obustavlja isplata penzije za period od 10. juna 1999. do 13. jula 2005. godine, te da joj se uspostavlja isplata penzije počev od 14. jula 2005. godine, uz obračun isplaćenih penzija po poništenom rešenju broj 50-02/2.181-2559 od 7. novembra 2007. godine. Protiv ovog rešenja podnositeljka je 21. aprila 2009. godine podnela žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 514606 od 10. juna 2009. godine. Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnositeljka je 10. avgusta 2009. godine podnela tužbu nadležnom sudu.

Upravni sud je 1. januara 2010. godine preuzeo nerešene predmete upravnih sporova pokrenutih pred okružnim sudovima do 31. decembra 2009. godine, pa je na sednici održanoj 17. marta 2011. godine doneo presudu U. 14567/10 (2009), kojom je tužba podnositeljke uvažena i poništeno rešenje drugostepenog upravnog organa od 10. juna 2009. godine.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 514606 od 27. juna 2011. godine žalba podnositeljke je uvažena, poništeno je prvostepeno rešenje i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje. Privremenim rešenjem prvostepenog organa broj 50-02/2.181-2559 od 16. decembra 2011. godine određeno je da se podnositeljki obustavlja isplata penzije za period od 10. juna 1999. do 13. jula 2005. godine, te da joj se uspostavlja isplata penzije počev od 14. jula 2005. godine. I protiv ovog rešenja podnositeljka je 9. aprila 2012. godine izjavila žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa broj I-514606 od 16. avgusta 2012. godine.

Podnositeljka je 9. oktobra 2012. godine podnela tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 12908/12 od 7. novembra 2014. godine, te je poništen akt od 16. avgusta 2012. godine.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 514606 od 14. januara 2015. godine uvažena je žalba podnositeljke, poništeno je prvostepeno rešenje od 16. decembra 2011. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo na nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", br oj 30/10), propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), bilo je propisano: da se upravni spor može pokrenuti i kad nadležni organ o zahtevu, odnosno o žalbi stranke nije doneo odgovarajući upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 8.); da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (član 24. stav 1.); da kad sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje u kome se nalazio pre nego što je poništeni akt donesen, da ako prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, da je nadležni organ pri tom vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (član 61.) .

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", br. 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako prema prirodi stvari u kojoj je nastao upravni spor treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da taj akt donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (član 69. stav 2.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta, a da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta (član 71. st. 1. i 2.).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta sadržine zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, a polazeći od prethodno utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporeni upravnosudski postupak nije pravnosnažno okončan i traje više od osam godina. Naime, postupak je pokrenut 14. jula 2006. godine, podnošenjem zahteva podnositeljke za isplatu penzije i trenutno j e u fazi prvostepenog rešavanja.

Očigledno je da je samo trajanje konkretnog postupka prekoračilo standard postupanja u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, i nadležnog suda u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene da li se postupak vodi u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu.

Ustavni sud je konstatovao da je predmetni upravni postupak, pre stupanja na snagu Ustava, pred nadležnim prvostepenim organom trajao četiri meseca.

Ustavni sud je, uvidom u spise predmeta, ocenio da u konkretnom postupku nema posebno složenih činjeničnih ili pravnih pitanja.

Što se tiče kriterijuma ponašanja podnositeljke u predmetnom postupku, Ustavni sud je mišljenja da je ono u datim okolnostima bilo aktivno, pa u tom smislu treba tumačiti i njene procesne podneske kojima je blagovremeno osporavala akte donošene u predmetnom upravnosudskom postupku. Ustavni sud ukazuje da podnositeljka ustavne žalbe nije koristila sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“ koja imaju za cilj ubrzanje postupka . Naime, nakon što je rešenjem drugostepenog organa od 28. maja 2008. godine poništeno prvostepeno rešenje, prvostepeni organ uprave je novo rešenje doneo tek 31. marta 2009. godine, dakle nakon deset meseci. U konkretnom slučaju, podnositeljka je već nakon 30 dana mogla da koristi procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“. Podnositeljka ni u daljem toku postupka nije koristila pravna sredstva koja su joj bila na raspolaganju u situaciji kada upravni organi nisu poštovali propisane rokove, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi se moglo smatrati da je pokušala da doprinese skraćenju, a ne produženju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njenim pravima. U pogledu značaja predmeta spora za podnositeljku, Ustavni sud konstatuje da je nesporan bio materijalni i pravni interes podnositeljke da se o njenom zahtevu za isplatu penzije odluči u okviru razumnog roka.

Ustavni sud je, međutim, ocenio da navedeno ponašanje podnositeljke ustavne žalbe ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak, te da odgovornost što postupak traje preko osam godina i što još uvek nije pravnosnažno okončan leži na upravnim organima pred kojima se postupak još uvek vodi. Naime, u toku postupka su doneta četiri rešenja prvostepenog organa, pet odluka drugostepenog organa i tri presude nadležnih sudova koji su odlučivali u upravnom sporu. Iz navedenog proizlazi da tokom postupka nije bilo dužih perioda neaktivnosti upravnih organa i postupajućih sudova. Međutim, pogrešno i nedelotvorno postupanje prvostepenog i drugostepenog organa uprave je upravo doprinelo ovako dugom trajanju postupka, u kome još uvek nije pravnosnažno odlučeno o predmetnom zahtevu podnositeljke. Prvostepeni upravni organ nije postupao u skladu sa uputstvima drugostepenog organa po kojima je bio obavezan da postupa, zbog čega je tri puta, iz gotovo identičnih razloga, drugostepeni organ poništavao prvostepena rešenja, a u skladu sa primedbama iznetim u presudama nadležnih sudova koji su odlučivali u upravnom sporu. I pored ove činjenice, drugostepeni organ nije postupio u skladu sa odredbom člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, čime je i od strane ovog organa prolongirano trajanje predmetnog postupka. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets v. Ukraina, predstavka br. 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka br. 17271/04 od 10. juna 2008. godine).

Imajući u vidu sve navedeno, posebno da je postupak još uvek u fazi prvostepenog rešavanja, Ustavni sud je utvrdio da je u predmetnom postupku povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, zbog čega je usvojio ustavnu žalbu podnositeljke, odlučujući kao u tački 1. izreke, a saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US). Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i ponašanje podnositeljke u toku postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Razmatrajući zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema uslova za određivanje tražene naknade troškova, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu. Naime, navedenom odredbom Zakona je propisano da učesnici u postupku sami snose svoje troškove. S tim u vezi, odredbom člana 83. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu je propisano da svako (poslovno sposobno) lice, uz ispunjenost i drugih uslova, može izjaviti ustavnu žalbu (i preduzimati druge radnje u postupku), što istovremeno znači i da nije obavezno da te radnje preduzima preko punomoćnika, uključujući i punomoćnika advokata. Pored toga, Ustavni sud ukazuje i da je odredbom člana 45. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), predviđeno da se ne odbacuju podnesci kojima se pokreće postupak pred Ustavnim sudom i kada isti ne sadrže podatke neophodne za vođenje postupka ili imaju druge nedostatke koji onemogućavaju postupanje u predmetu, već se podnosiocu daje mogućnost da te nedostatke naknadno otkloni. Takođe, Ustavni sud licima koja žele da izjave ustavnu žalbu, pruža svojevrsnu pravnu pomoć kroz ustanovljeni obrazac ustavne žalbe i pisano uputstvo za popunjavanje obrasca ustavne žalbe, koji su dostupni posredstvom internet stranice Ustavnog suda ili se na zahtev dostavljaju zainteresovanom licu.

8. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu , Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.