Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje prava na materijalno obezbeđenje. Postupak je trajao preko pet godina, uz sedmostruko vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi J. S . iz Kušiljeva, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. februara 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba J. S . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Centrom za socijalni rad u Svilajncu u predmetu broj 553-575/2015 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. J. S . iz Kušiljeva je, 29. jula 2013. godine, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Centrom za socijalni rad u Svilajncu u predmetu broj 553-281/13. Podnositeljka je postavila zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Centra za socijalni rad u Svilajncu broj 553-431/2014-15 (kasnije broj 553-575/2015), na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 24. decembra 2010. godine podnela Centru za socijalni rad u Svilajncu zahtev za priznavanje prava na materijalno obezbeđenje porodice, koji je rešenjem tog organa broj 553-1118/10 od 23. februara 2011. godine odbijen kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 8. marta 2011. godine izjavila žalbu, pa je rešenjem Ministarstva rada i socijalne politike broj 553-02-324/2011-10 od 8. aprila 2011. godine poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da nisu utvrđene sve odlučne činjenice, između ostalog, ko čini porodicu podnositeljke.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je rešenjem broj 553-723/11 od 9. decembra 2011. godine ponovo odbio predmetni zahtev podnositeljke kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 19. decembra 2011. godine izjavila žalbu, pa je rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike broj 553-02-451/2011-10 od 27. avgusta 2012. godine poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije u potpunosti postupio po primedbama koje su date u rešenju od 8. aprila 2011. godine.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je rešenjem broj 553-354/12 od 19. oktobra 2012. godine ponovo odbio predmetni zahtev podnositeljke kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 6. novembra 2012. godine izjavila žalbu, pa je rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike broj 553-02-1011/2012-10 od 12. juna 2013. godine poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije dostavio drugostepenom organu kompletne spise predmeta.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je rešenjem broj 553-281/13 od 21. avgusta 2013. godine ponovo odbio predmetni zahtev podnositeljke kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 5. septembra 2013. godine izjavila žalbu, pa je rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike broj 553-02-2243/2013-10 od 27. novembra 2013. godine poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da činjenično stanje nije potpuno utvrđeno, između ostalog, nije utvrđeno da li je podnositeljka u pravno relevantnom periodu bila u radnom odnosu.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je zaključkom broj 553-236/13 od 20. januara 2014. godine obustavio predmetni postupak, sa obrazloženjem da je podnositeljka dva puta primala pozive prvostepenog organa da pristupi u prostorije tog organa, ali da nije pristupila, niti je svoj izostanak opravdala, iz čega se izvodi zaključak da je podnositeljka povukla svoj zahtev.

Protiv navedenog zaključka podnositeljka je 27. januara 2014. godine izjavila žalbu, pa je rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike broj 553-00-351/2014-10 od 2. aprila 2014. godine poništen navedeni zaključak i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da iz spisa predmeta proizlazi da je prvostepeni organ podnositeljku pozvao samo jedanput.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je zaključkom broj 553-95/14 od 5. avgusta 2014. godine ponovo obustavio predmetni postupak, sa obrazloženjem da je podnositeljka četiri puta primala pozive prvostepenog organa da pristupi u prostorije tog organa, ali da nije pristupila, niti je svoj izostanak opravdala, iz čega se izvodi zaključak da je podnositeljka odustala od svog zahteva.

Protiv navedenog zaključka podnositeljka je 26. avgusta 2014. godine izjavila žalbu, pa je rešenjem Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja broj 553-00-1082/2014-10 od 24. decembra 2014. godine poništen navedeni zaključak i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da je nesporna činjenica da se podnositeljka nije odazvala pozivima da pristupi u prostorije prvostepenog organa, ali da se iz spisa predmeta ne može izvesti zaključak da je podnositeljka povukla predmetni zahtev. Takođe je konstatovano da prvostepeni organ nije odlučio o zahtevu podnositeljke za izuzeće službenog lica koje vodi postupak, a koji je postavila 14. februara 2014. godine.

Zaključkom prvostepenog organa broj 553-95/14 od 16. januara 2015. godine odbijen je zahtev podnositeljke za izuzeće službenog lica kao neosnovan.

Podnositeljka ustavne žalbe je 31. marta 2015. godine podnela žalbu zbog ćutanja uprave.

Podnositeljka je 27. aprila 2015. godine podnela zahtev za izuzeće v.d. direktora Centra za socijalni rad u Svilajncu, koji je odbijen kao neosnovan zaključkom upravnog odbora Centra za socijalni rad u Svilajncu broj 553-431/14 od 8. maja 2015. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 553-431/2014-15 od 15. juna 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke za priznavanje prava na novčanu socijalnu pomoć.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 20. jula 2015. godine izjavila žalbu, pa je rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike broj 551-00-95/2015-10 od 13. oktobra 2015. godine poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da nisu utvrđene sve činjenice koje su od značaja za odlučivanje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je doneo rešenje broj 553-575/2015 od 18. januara 2016. godine kojim je ponovo odbijen predmetni zahtev podnositeljke. U spisima predmeta nema dokaza da li je navedeno rešenje dostavljeno podnositeljki.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa u postupku odlučivanja o njenom zahtevu za priznavanje prava na materijalno obezbeđenje porodice povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 24. decembra 2010. godine, zahtevom podnositeljke, te da nije pravnosnažno okončan, iz čega proizlazi da postupak traje preko pet godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo relativno složeno.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan interes podnositeljke da se o osnovanosti njenog zahteva odluči u razumnom roku, o pravu koje je od egzistencijalne važnosti za podnositeljku ustavne žalbe, jer se radi o ispitivanju uslova za priznavanje prava na isplatu novčane socijalne pomoći radi ostvarivanja osnovnih životnih potreba podnositeljke i njene porodice.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da je za pet godina u predmetnom postupku doneto sedam prvostepenih odluka i sedam rešenja drugostepenog organa, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa. Organi uprave su uglavnom postupali u rokovima propisanihm Zakonom o opštem upravnom postupku. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je ministarstvo, kao nadležni drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, sedam puta vratilo predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta utvrdio da postoji i delimičan doprinos podnositeljke dužem trajanju predmetnog postupka, jer se podnositeljka nije uvek odazivala na pozive koje joj je upućivao organ koji vodi postupak.

Međutim, imajući u vidu sve navedeno, te činjenicu da postupak nije pravnosnažno okončan, ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje same podnositeljke. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.