Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu, utvrđujući povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku za priznanje staža osiguranja koji je trajao preko osam godina. Podnosiocu je dodeljena naknada nematerijalne štete od 200 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić , dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. B. iz Novog Sada , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. aprila 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. B . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Direkcija Pokrajinskog fonda u predmetu broj 30-02/2-181.50-19297 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 2 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. B. iz Novog Sada podne o je, 25. jula 2012. godine, preko punomoćnika A. K, advokata iz Novog Sada, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 28719/10 od 1. juna 2012. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, prava na rad i prava na penzijsko osiguranje, zajemčenih odredbama čl. 32, 60. i 70. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je vojni organ pravnosnažnim rešenjem od 22. avgusta 2002. godine podnosiocu priznao staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, ali da je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje odbio da mu "upiše" tako uvećani staž osiguranja, sa obrazloženjem da rešenje vojnog organa ne predstavlja pravni osnov za upis podataka u matičnu evidenciju Fonda, odnosno utvrđivanje staža osiguranja sa uvećanim trajanjem. Podnosilac povredu prava na pravično suđenje vidi u tome što u pravnom poretku istovremeno postoje dva pravnosnažna rešenja, pri čemu se primenjuje ono koje je za njega nepovoljno. Smatra da je potpuno nelogično i van intencije zakonodavca da se iz prava na uvećani staž izuzimaju civilna lica u Vojsci koja rade u trupi, posebno zbog toga što oficiri koji rade u trupi automatski imaju "najduži uvećani staž".

Povredu prava na suđenje u razumnom roku podnosilac obrazlaže time što je zahtev podneo davne 2003. godine, te je očito da mu je suđeno u "nerazumno dugom" roku, zbog čega trpi štetu. Ustavni sud je iz tog navoda ustavne žalbe zaključio da se može smatrati da je podnosi lac istakao zahtev za naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Direkcija Pokrajinskog fonda broj 30-02/2-181.50-19297, kao i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Rešenjem Vojne pošte 4100 N. S. Int. broj 2395-2 od 22. avgusta 2002. godine podnosiocu ustavne žalbe je priznato pravo na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, tako da se svakih 12 meseci efektivnog rada računa kao 15 meseci staža osiguranja, za period od 1. novembra 1974. godine pa nadalje, osim za periode za koje mu je nadležni Fond PIO priznao staž osiguranja u dvostrukom trajanju u borbenim dejstvima.

Pozivajući se na navedeno pravnosnažno rešenje vojnog organa, Republički fond za PIOZ - Pokrajinski fond PIOZ - Filijala u N. S. je rešenjem broj 37-03/1-4111.2/203-2 od 26. decembra 2002. godine izvršio obračun i naložio Vojnoj pošti 4100 N . S . da uplati doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje za period od 1. novembra 1974. do 20. novembra 2002. godine za staž osiguranja sa uvećanim trajanjem.

3.2. Podnosilac ustavne žalbe je 20. novembra 2003. godine podneo Republičkom fondu za PIOZ - Pokrajinski fond PIOZ - Filijala u N. S . zahtev za priznanje staža osiguranja sa uvećanim trajanjem.

Podnosilac je podnescima od 30. jula 2004. godine i 14. oktobra 2005. godine zatražio od prvostepenog organa da hitno donese rešenje o zahtevu i izvrši upis kompletnog staža u matičnu evidenciju.

Rešavajući o žalbi podnosioca zbog nedonošenja prvostepenog rešenja podnetoj 15. decembra 2005. godine, drugostepeni organ je rešenjem broj 30-02/2-181.50-19297 od 13. januara 2006. godine, u tački 1. dispozitiva, odbio žalbu, dok je u tački 2. dispozitiva odbio zahtev podnosioca za utvrđivanje staža osiguranja koji se računa sa uvećanim trajanjem. Drugostepeni organ je svoju ocenu zasnovao na odredbi člana 99. Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja ("Službeni glasnik RS", br. 30/96, 58/98, 70/01, 3/02, 39/02 i 5/03), kao i odredbi ranije važećeg člana 59. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/203, 64/04, 84/04 i 85/05 ), koji se primenjivao do 31. decembra 2005. godine, kojima je, pored ostalog, bilo propisano da se osiguraniku u staž osiguranja sa uvećanim trajanjem računa i vreme provedeno u svojstvu vojnog osiguranika ili civilnog lica, osim vremena koje je to civilno lice provelo u trupi. Pored toga, isti organ se pozvao i na tačku 6. Naredbe načelnika Generalštaba Vojske Jugoslavije o određivanju dužnosti na kojima se profesionalnim vojnicima staž osigura nja računa sa uvećanim trajanjem od 10. juna 1994. godine, kojom je bilo predviđeno da se pod dužnostima u trupi, u smislu odredbe člana 267. stav 3. Zakona o Vojsci Jugoslavije ("Službeni list SRJ", br. 43/94, 28/96, 22/99, 74/99, 3/02 i 37/02 i "Službeni glasnik RS", br. 7/05 i 44/05), podrazumevaju i dužnosti u vojnim ustanovama u kojima se služba vrši pod istim uslovima kao u trupi, i to, između ostalog, i u bazi . Polazeći od toga da je Republički fond za PIOZ stvarno nadležan za utvrđivanje staža osiguranja civilnim licima na službi u Vojsci, drugostepeni organ je ocenio da priznavanje staža osiguranja sa uvećanim trajanjem tim osiguranicima odlukama vojnih organa ne predstavlja pravni osnov za unos podataka u matičnu evidenciju Fonda, odnosno za utvrđivanje staža osiguranja sa uvećanim trajanjem.

Presudom Okružnog suda u Novom Sadu U. 78/06 od 20. aprila 2007. godine uvažena je tužba podnosioca i poništeno drugostepeno rešenje, jer u uvodu tog rešenja nije navedeno ovlašćenje načelnika odeljenja za njegovo donošenje, koje mora biti označeno sa brojem i datumom, saglasno članu 197. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.

Postupajući u izvršenju navedene presude, drugostepeni organ je 11. maja 2007. godine doneo rešenje sa identičnim obrazloženjem kao i u ranije poništenom rešenju.

Podnosilac ustavne žalbe je 18. juna 2007. godine Okružnom sudu u Novom Sadu podneo tužbu protiv navedenog drugostepenog rešenja, o kojoj je nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji, odlučio Upravni sud - Odeljenje u Nišu presudom U. 15149/10 (2007) od 17. septembra 2010. godine. Taj sud je uvažio tužbu i poništio osporeno drugostepeno rešenje. U obrazloženju presude je navedeno da se u spisima predmeta ne nalazi izvornik osporenog rešenja sa potpisom ovlašćenog lica koje je donelo rešenje, već samo otpravci, koji su overeni pečatom tuženog organa i potpisani od strane lica koje overava tačnost prepisa. Takođe, navedeno je da se u spisima predmeta ne nalazi ovlašćenje za donošenje rešenja, koje se spominje u uvodu rešenja. Stoga je Upravni sud našao da se ne može oceniti da li je načelnik odeljenja za matičnu evidenciju ovlašćeno lice za donošenje osporenog rešenja, koji ga nije ni potpisao, budući da se u spisima ne nalazi izvornik rešenja sa potpisom tog lica.

Drugostepeni organ je 11. oktobra 2010. godine po treći put doneo rešenje sa istim obrazloženjem kao u rešenjima od 13. januara 2006. godine i 11. maja 2007. godine.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 28719/10 od 1. juna 2012. godine odbijena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Taj sud je u potpunosti prihvatio kao pravilne razloge koje je za svoju odluku dao tuženi organ.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu podnosilac poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom (član 60. stav 1.); da se p enzijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.).

5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe izjavljene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud najpre konstatuje da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava. U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da je predmetni postupak za utvrđivanje staža osiguranja sa uvećanim trajanjem pokrenut povodom zahteva podnosioca ustavne žalbe od 20. novembra 2003. godine, a da je okončan osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 28719/10 od 1. juna 2012. godine.

Kad je reč o dužini trajanja osporenog postupka, Ustavni sud je utvrdio da je on trajao nešto duže od osam godina i sedam meseci. Pri ocenjivanju da li je vremenski rok za odlučivanje upravnih organa i sudova o pravu ili obavezi stranke razuman, pored samog trajanja postupka, treba ceniti i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje upravnih organa i sudova, kao i to o kom pravu podnosioca je odlučivano.

Polazeći od ovih kriterijuma, Ustavni sud je ocenio da se u osporenom postupku postavljalo isključivo pravno pitanje da li je podnosilac ustavne žalbe, kao civilno lice u Vojsci koje je obavljalo poslove koji su smatrani dužnošću u trupi, mogao da ostvari pravo na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem. U pogledu značaja koji je za podnosioca imao predmet postupka, Ustavni sud nalazi da podnosilac nije mogao legitimno očekivati da će mu biti utvrđeno pravo na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, u situaciji kada su odredbe merodavnog prava isključivale priznavanje navedenog prava iz penzijskog osiguranja civilnim licima na službi u Vojsci koja su obavljala dužnosti u trupi.

Ispitujući postupanje upravnih organa i sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je pogrešno i sporo postupanje upravnih organa, kao i sporo i nedelotvorno postupanje nadležnih sudova u upravnom sporu, dovelo do nerazumno dugog trajanja osporenog postupka. U konkretnom predmetu, prvostepeni organ uopšte nije rešavao o zahtevu podnosioca, već je umesto njega to učinio drugostepeni organ istovremeno rešavajući o žalbi zbog „ćutanja uprave“. Drugostepeni organ je tri puta rešavao o zahtevu podnosioca, čineći, pri tome, takve propuste u pogledu oblika i sastavnih delova rešenja koji su dva puta doveli do njihovog poništaja. S tim u vezi, Ustavni sud nalazi da se od nadležnih sudova u upravnom sporu očekivalo da znatno brže intervenišu u odnosu na navedena drugostepena rešenja, koja su bila zahvaćena jednostavnim procesnim nedostacima. Ustavni sud primećuje da je Upravni sud već tada mogao da, saglasno odredbi člana 62. stav 1. ranije važećeg Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), sam presudom reši predmetnu upravnu stvar, ako se ima u vidu da se postavljalo isključivo sporno pravno pitanje. Umesto toga, predmet je dva puta vraćan drugostepenom organu na ponovni postupak, koji je uvek donosio rešenja sa istim obrazloženjem, a koje je, u krajnjem ishodu, osporenom presudom u svemu prihvaćeno kao pravilno.

Konačno, ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da je on mogao u određenoj meri da utiče na brže rešavanje o zahtevu, s obzirom na to da je žalbu zbog „ćutanja uprave“ izjavio tek dve godine nakon pokretanja postupka. Ipak, propust podnosioca da ranije iskoristi pravno sredstvo za ubrazanje postupka, nije značajnije produžio trajanje konkretnog postupka, već su tome prevashodno doprineli nadležni organi i sudovi opisanim postupanjem.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da je u postupku koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih - Direkcija Pokrajinskog fonda u predmetu broj 30-02/2-181.50-19297, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Podnosilac ustavne žalbe povredu prava na pravično suđenje obrazlaže time što mu nije utvrđen staž osiguranja sa uvećanim trajanjem , iako je bio civilno lice na službi u Vojsci koje je obavljalo dužnosti u trupi.

Ustavni sud je ocenio da su drugostepeni organ i sud u upravnom sporu izneli dovoljno obrazložene razloge za svoju odluku i zauzet stav zbog čega podnosi ocu ustavne žalbe nije mogao biti priznat staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, zasnivajući svoju ocenu na nespornoj činjenici da je podnosilac obavljao dužnosti u bazi što je predstavljalo službu koja se vrši pod istim uslovima kao i u trupi, a što se prema Naredbi načelnika Generalštaba Vojske Jugoslavije, koja se primenjivala u konkretnom slučaju, smatra lo obavljanjem dužnosti u trupi. Pri tome je drugostepeni organ posebno naveo razloge zbog kojih pravnosnažno rešenje vojnog organa, kojim je podnosiocu priznat staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, nije bilo od značaja za rešavanje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje o zahtevu podnosi oca. Takve razloge u potpunosti je prihvatio Upravni sud u obrazloženju osporene presude.

U tom smislu, Ustavni sud ukazuje na to da je odredbom člana 104. stav 2. Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, koji je bio na snazi u vreme kada je podnosilac Vojnoj pošti 4100 N. S. podneo zahtev za priznanje staža osiguranja sa uvećanim trajanjem, bilo propisano da staž osiguranja utvrđuje organizacija kod koje je staž osiguranja navršen. Imajući u vidu da je u vreme podnošenja navedenog zahteva Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih bio stvarno nadležan za utvrđivanje staža osiguranja civilnih lica na službi u Vojsci Jugoslavije, rešenje vojnog organa o priznavanju staža osiguranja sa uvećanim trajanjem nije predstavljalo pravnu smetnju da nadležna organizacija za penzijsko i invalidsko osiguranje utvrđuje postojanje spornog staža u postupku pokrenutom po zahtevu podnosioca od 20. novembra 2003. godine. Stoga ni pravno shvatanje Vrhovnog vojnog suda izraženo u presudi Up. 2189/2001 od 27. juna 2002. godine, na koje se podnosilac u ustavnoj žalbi poziva, da se civilnim licima na službi u Vojsci Jugoslavije vreme provedeno na dužnostima kao u trupi računa u staž osiguranja sa uvećanim trajanjem, nije obavezivalo nadležnu organizaciju prilikom rešavanja u konkretnoj upravnoj stvari (videti Rešenje Ustavnog suda Už-5044/2010 od 24. novembra 2011. godine) .

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je ocenio da razlozi navedeni u ustavnoj žalbi ne daju osnova za tvrdnju da je osporenom presudom povređeno pravo podnosi oca na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.

Kako se predmet konkretnog upravnog postupka ne može dovesti u ustavnopravnu vezu sa pravom na rad, Ustavni sud nije ispitivao osporenu presudu sa stanovišta člana 60. Ustava.

Takođe, tvrdnje podnosioca o povredi prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava izraz su njegovog subjektivnog shvatanja o primeni odredaba merodavnog prava, koje je prethodno ocenjeno kao neprihvatljivo.

Sledom iznetog, Ustavni sud je u ovom delu odbacio ustavnu žalbu kao očigledno neosnovanu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja u konkretnom slučaju, a posebno dosadašnju dužinu trajanja predmetnog postupka, propust podnosioca da tokom prve dve godine postupka koristi pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“, kao i da je izričita odredba merodavnog prava isključivala mogućnost pozitivnog ishoda upravnog postupka pokrenutog po zahtevu podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo prevashodno zbog neažurnog postupanja nadležnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu i ekonomsko-socijalne prilike u Republici Srbiji, praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.