Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za povraćaj zemljišta. Postupak koji je trajao preko 11 godina ocenjen je kao nerazumno dug, prvenstveno zbog neefikasnosti upravnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. B. iz Š, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. marta 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. B. i utvrđuje da je u postupku koji se vodio prvobitno pred Odeljenjem za finansije opštinske uprave opštine Šabac u predmetu 46 5-22/02-03, a zatim pred Odeljenjem za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmetu 465-2/2013-03, podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.100 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde i državne uprave.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. B. iz Š, je 13. decembra 2011. godine, preko punomoćnika B . S, advokata iz Š, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku navedenom u tački 1. izreke.

U ustavnoj žalbi se navodi: da su podnositeljka i njena tetka nadležnom organu lokalne samouprave, pre sedam, odnosno devet godina, podnel e zahtev za poništaj rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta i vraćanje istog ranijim vlasnicima zbog neprivođenja nameni zbog koje je zemljište izuzeto; da su u toku postupka više puta ukidana prvostepena rešenja i da postupak još nije okončan. Imajući u vidi navedeno, podnositeljka smatra da joj je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, pa predlaže da joj se utvrdi naknada nematerijalne štete i naloži nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se osporeni upravni postupak okončao u najkraćem roku.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredba člana 82. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 , 99/11 i 18/13-Odluka US) sadržinski je identična navedenoj odredbi člana 170. Ustava.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šapca broj 46 5-2/2013-03 i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovom ustavnosudskom predmetu:

M. J. iz Š. podnela je 18. oktobra 200 2. godine Odeljenju za finansije opštinske uprave opštine Šabac, u ime naslednika - pored ostalih i ovde podnositeljke ustavne žalbe, pok. Č. J. iz Šapca, zahtev za povraćaj određenih parcela, koje su izuzete za potrebe Fonda za uređenje građevinskog zemljišta.

Rešenjem Odeljenja za finansije opštinske uprave opštine Šabac broj 465-22/02-03 od 13. novembra 2002. godine odbijen je kao neosnovan zahtev M. J. iz Š. za povraćaj katastarskih parcela 71 i 72, obe u KO Šabac, a koje su izuzete za potrebe Fonda za uređenje građevinskog zemljišta. Protiv navedenog prvostepenog rešenja M. J. je 5. decembra 2002. godine izjavila žalbu Ministarstvu finansija. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije broj 463-02-00279/2002-07 od 13. aprila 2004. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje broj 465-22/02-03 od 13. novembra 2002. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, sa obrazloženjem da ožalbeno rešenje ne sadrži razloge koji su bili odlučni pri oceni dokaza, kao ni relevantne pravne propise na osnovu kojih je doneto.

R. B, ovde podnositeljka ustavne žalbe, podnela je 27. oktobra 2004. godine zahtev za povraćaj zemljišta koje je nasledila od svog pok. oca M.S, a koje je on nasledio od pok. Č. J. iz Šapca.

Zaključkom Odeljenja za finansije opštinske uprave opštine Šabac broj 465-2/04-03 od 13. septembra 2004. godine spojeni su upravni postupci po navedenim zahtevima podnositeljke ustavne žalbe i M. J.

Rešenjem Odeljenja za finansije opštinske uprave opštine Šabac broj 465-2/05-03 od 30. marta 2005. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe za povraćaj predmetnih katastarskih parcela, jer su privedene nameni . Protiv navedenog prvostepenog rešenja podnositeljka je 18. aprila 2005. godine izjavila žalbu Ministarstvu finansija. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije broj 463-02-00279/2002-07 od 11. oktobra 2005. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje broj 465-2/05-03 od 30. marta 2005. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, sa obrazloženjem da je ožalbeno rešenje doneto na osnovu nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i mimo zahteva stranke, kao i uz pogrešnu primenu materijalnog prava.

U ponovnom postupku, rešenjem Odeljenja za finansije opštinske uprave opštine Šabac broj 465-1/06-03 od 6. marta 2006. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe i M. J. za povraćaj predmetnih katastarskih parcela, jer su privedene nameni. Protiv navedenog prvostepenog rešenja podnositeljka ustavne žalbe i M. J. su 23. marta 2006. godine izjavile žalbu Ministarstvu finansija. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije broj 463-02-00279/2002-07 od 11. oktobra 2005. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje broj 465-2/05-03 od 21. decembra 2006. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak sa obrazloženjem da je ožalbeno rešenje doneto na osnovu nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja.

U ponovnom postupku, rešenjem Odeljenja za finansije opštinske uprave opštine Šabac broj 465-1/07-03 od 5. marta 2007. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe i M. J. za povraćaj predmetnih katastarskih parcela, jer su privedene nameni. Protiv navedenog prvostepenog rešenja podnositeljka ustavne žalbe i M. J. su 11. aprila 2007. godine izjavile žalbu Ministarstvu finansija. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00279/2002-07 od 5. decembra 2007. godine odbijene su kao neosnovane žalbe podnositeljke i M. J. izjavljene protiv prvostepenog rešenja broj 465-1/07-03 od 5. marta 2007. godine. Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 318/08 od 16. aprila 2009. godine uvažena je tužba i poništeno rešenje Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00279/2002-07 od 5. decembra 2007. godine, sa obrazloženjem da u spisima predmeta ne postoje dokazi o saslušanju tužilaca (podnosilaca zahteva) u prvostepenom postupku i njihovom izjašnjenju o činjenicama i okolnostima utvrđenim u postupku veštačenja.

U ponovnom postupku, rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00279/2002 od 28. avgusta 2009. godine poništeno je rešenje Odeljenja za finansije opštinske uprave opštine Šabac broj 465-1/07-03 od 5. marta 2007. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, uz napomenu da su primedbe i shvatanja Vrhovnog suda Srbije obavezna za sve upravne organe, te je drugostepeni organ našao da ožalbeno rešenje treba poništiti zbog razloga navedenih u presudi Vrhovnog suda Srbije.

U ponovnom postupku, rešenjem Odeljenja za finansije Gradske uprave Šabac broj 465-2/2010-03 od 1. decembra 2010. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe i M . J. za povraćaj predmetnih katastarskih parcela, jer su privedene nameni. Protiv navedenog prvostepenog rešenja podnositeljka ustavne žalbe i M. J. su 30. decembra 2010. godine izjavile žalbu Ministarstvu finansija. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00279/2002 od 27. februara 2012. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje broj 465-2/2010-03 od 1. decembra 2010. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, sa obrazloženjem da je ožalbeno rešenje doneto na osnovu nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja.

U ponovnom postupku, rešenjem Odeljenja za finansije Gradske uprave Šabac - Imovinsko-pravna služba broj 465-5/2012-03 od 14. avgusta 2012. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe i M . J. za poništaj pravnosnažnih rešenja kojima su izuzeti delovi predmetnih parcela, s tim da će o troškovima postupka biti odlučeno posebnim zaključkom. Protiv navedenog prvostepenog rešenja podnositeljka ustavne žalbe je 5. septembra 2012. godine izjavila žalbu Ministarstvu finansija. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00279/2002 od 21. januara 2013. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje broj 465-5/2012-03 od 14. avgusta 2012. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije postupio na način ukazan drugostepenim rešenjem od 27. februara 2012. godine.

U ponovnom postupku rešenjem Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šabac - Imovinsko-pravna služba broj 465-2/2013-03 od 11. jula 2013. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe i M . J. za poništaj pravnosnažnih rešenja o izuzimanju predmetnih katastarskih parcela, kao i da će o troškovima postupka biti odlučeno posebnim zaključkom. Protiv navedenog prvostepenog rešenja podnositeljka ustavne žalbe i M. J. su 30. jula 2013. godine izjavile žalbu Ministarstvu finansija. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00279/2002 od 30. januara 2014. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke i M. J. izjavljena protiv rešenja Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šabac broj 465-2/2013-03 od 11. jula 2013. godine.

Zaključkom Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šabac broj 465-2/2013-03 od 16. jula 2013. godine obavezane su podnositeljka ustavne žalbe i M . J. da snose troškove postupka. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00279/2002 od 29. januara 2014. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke i M. J. izjavljena protiv zaključka Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šabac broj 465-2/2013-03 od 16. jula 2013. godine.

Iz spisa upravnog organa ne može se sa sigurnošću utvrditi da li je podnositeljka ustavne žalbe pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom, odnosno da li je upravni postupak pravnosnažno okončan.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu ustavnom žalbom ukazuje, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku («Službeni list SRJ», br. 33/97 i 31/01) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, u kom slučaju je drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.).

Odredbama člana 86. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09), u tekstu koji je bio na snazi na dan kada je podnositeljka ustavne žalbe podnela predmetn i zahtev za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, bilo je propisano: da pravnim licima koja su, na osnovu odluke nadležnog organa, postala korisnici građevinskog zemljišta u državnoj svojini, koje nije privedeno nameni do dana stupanja na snagu ovog zakona, prestaje pravo korišćenja ako je izmenom planske dokumentacije bitno promenjena namena zemljišta (stav 5.); da će se na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, poništiti pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz njegovog poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 7.); da rešenje o prestanku prava korišćenja zemljišta u slučaju iz st. 1, 2, 3. i 5. ovog člana donosi nadležna opštinska, odnosno gradska uprava (stav 8.).

Saglasno članu 176. Zakona, ovaj zakon je stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije “ od 20. aprila 2003. godine.

Članom 218. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 - ispravka, 64/10 – Odluka US, 24/11, 121/12 i 50/13 2013 – Odluka US), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, propisano je da će se rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama, podnetih do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona.

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnog suda u postupku odlučivanja o njenom zahtevu za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je najpre konstatovao da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava.

U tom smislu, Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak za vraćanje zemljišta povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 18. oktobra 2002. godine, zahtevom tetke podnositeljke ustavne žalbe, a koji je podnela i u ime naslednika - pored ostalih i ovde podnositeljke ustavne žalbe, pok. Č. J. iz Šapca, a da je okončan rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije - Sektor za imovinsko - pravne poslove broj 463-02-00279/2002 od 30. januara 2014. godine. Dakle osporeni upravni postupak je trajao preko 11 godina i za sada je neizvesno da li je upravna stvar pravnosnažno rešena.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega , od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi da li podnositeljka ustavne žalbe ima svojstvo zakonskog naslednika ranijeg sopstvenika izuzeto g zemljišt a, te da li je sadašnji korisnik predmetno gradsko građevinsko zemljišt e priveo nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku propisanom zakonom.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on a ima značajan materijalni interes da nadležni organ odluči o osnovanosti nj enog zahteva. Takođe, Ustavni sud je ocenio da podnositeljka svojim radnjama nije doprinela dugom trajanju postupka. Ispitujući postupanje upravnih i sudskih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je pogrešno i nedelotvorno postupanje upravnih organa prevashodno dovelo do neopravdano i nerazumno dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta prvostepenog organa utvrdio da je u predmetnom postupku za 11 godina doneto osam prvostepenih rešenja i da je vođen jedan upravni spor, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je Ministarstvo finansija, kao drugostepeni organ, šest puta vratilo predmet prvostepenom organu, kako bi u ponovnom postupku postupio po nje govim primedbama. Ustavni sud konstatuje da je time nepotrebno produžen postupak, jer je drugostepeni organ imao mogućnost da, saglasno članu 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, sam otkloni nedostatke postupka koji je vođen pred prvostepenim organom.

Ustavnopravna ocena sprovedenog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na praksi Ustavnog suda, kao i praksi i kriterijumima Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je u ovom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.100 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde i državne uprave.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnosi teljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosi teljka ustavne žalbe pretrpe la zbog neažurnog postupanja nadležnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti