Usvajanje ustavne žalbe Direktorata civilnog vazduhoplovstva zbog povrede prava na pravično suđenje

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu Direktorata civilnog vazduhoplovstva, poništivši revizijsku presudu zbog povrede prava na pravično suđenje. Sud je ocenio da je Vrhovni kasacioni sud arbitrarno utvrdio uzročnu vezu između propusta organa i izmakle koristi pilota, zanemarivši činjenicu da zdravstvena sposobnost nije utvrđena.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-629/2023
26.06.2025.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi D. Republike Srbije, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. juna 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. Republike Srbije i utvrđuje da je presudom Vrhovnog kasacionog suda Rev. 2607/22 od 14. oktobra 2022. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Vrhovnog kasacionog suda Rev. 2607/22 od 14. oktobra 2022. godine i određuje da Vrhovni sud donese novu odluku o reviziji tužilje izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž. 7385/20 od 14. oktobra 2021. godine.

3. Ukida se Rešenje Ustavnog suda Už-629/2023 od 6. aprila 2023. godine o odlaganju izvršenja presude Vrhovnog kasacionog suda Rev. 2607/22 od 14. oktobra 2022. godine.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. Republike Srbije podneo je Ustavnom sudu, 17. januara 2023. godine, preko punomoćnika G. V, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Rev. 2607/22 od 14. oktobra 2022. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi se, između ostalog, navodi: da je osporena presuda Vrhovnog kasacionog suda, kojom su preinačene nižestepene presude i usvojen tužbeni zahtev tužilje, zasnovana na arbitrernoj i proizvoljnoj primeni merodavnog prava; da je Vrhovni kasacioni sud pogrešno primenio teoriju adekvatne uzročnosti; da iz okolnosti konkretnog slučaja sledi da je za štetu zbog neizvršenja ugovora sa nigerijskom avio-kompanijom, u vidu izmakle koristi, isključivo odgovoran pravni prethodnik tužilje, s obzirom na to da je ugovor zaključio u momentu kada nije imao letačku dozvolu, a negativna ocena njegove zdravstvene sposobnosti bila na preispitivanju pred drugostepenom lekarskom komisijom; da je podnosilac obavezan da tužilji, na ime glavnog duga, kamate i troškova postupka, isplati iznos od preko 30.000.000 dinara, čime je, pored prava na pravično suđenje, njemu povređeno i pravo na imovinu.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporenu revizijsku presudu, kao i da podnosiocu dosudi troškove na ime sastava ustavne žalbe.

O predlogu za odlaganje izvršenja osporene revizijske presude, koji je takođe istaknut u ustavnoj žalbi, Ustavni sud je odlučio Rešenjem Už-629/2023 od 6. aprila 2023. godine.

R. G. iz Beograda, kao treće (zainteresovano) lice u ovom ustavnosudskom postupku, upoznata je sa sadržinom ustavne žalbe, imajući u vidu da je njenom punomoćniku, aktom zamenika sekretara Ustavnog suda Su. 24/226 od 21. juna 2023. godine, bio omogućen uvid u spise predmeta. Nakon izvršenog uvida, punomoćnik R. G. se podneskom od 3. jula 2023. godine izjasnio o navodima podnosioca ustavne žalbe i okolnostima od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari, pa ustavna žalba nije posebno slata imenovanoj za potrebe primene pravnog stava Ustavnog suda od 30. oktobra 2008. godine, koji je dopunjen 26. decembra 2024. godine.

Punomoćnik R. G. u navedenom podnesku prevashodno ukazuje na to da D. Republike Srbije, kao javna agencija kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja, nema aktivnu legitimaciju za podnošenje ustavne žalbe, jer pravo na ustavnosudsku zaštitu uživaju samo fizička lica, kao i pravna lica koja nisu državni organi.

2. Prema odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u spise predmeta Višeg suda u Beogradu P. 870/19, pa je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti koje su od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

S. G. iz Beograda podneo je 3. oktobra 2006. godine, u svojstvu tužioca, Četvrtom opštinskom sudu u Beogradu tužbu protiv tuženog D. države Srbije i države Crne Gore, radi naknade materijalne štete, u vidu izmakle koristi i buduće štete, kao posledice nemogućnosti realizacije ugovora sa nigerijskom avio-kompanijom od 15. aprila 2002. godine.

Podneskom od 3. maja 2007. godine, tužilac je kao tuženog označio D. Republike Srbije, a podneskom od 11. decembra 2007. godine proširio je tužbu na Republiku Srbiju – Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture (u tom trenutku Ministarstvo za infrastrukturu), što je zavedeno kao poseban predmet, koji je kasnije spojen sa predmetom po tužbi.

Nakon 1. januara 2010. godine, nadležnost Četvrtog opštinskog suda u Beogradu preuzeo je Prvi osnovni sud u Beogradu, koji se rešenjem P. 51812/10 od 21. jula 2010. godine oglasio stvarno nenadležnim za postupanje u ovoj pravnoj stvari, te je predmet, nakon pravnosnažnosti, ustupljen Višem sudu u Beogradu.

Rešenjem Višeg suda u Beogradu P. 21295/10 od 18. januara 2011. godine određen je prekid postupka zbog smrti tužioca. Na predlog R. G, jedinog zakonskog naslednika tužioca, Viši sud u Beogradu je odredio nastavak postupka rešenjem od 10. maja 2012. godine (potvrđeno rešenjem Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 1682/13 od 24. aprila 2014. godine).

Presudom Višeg suda u Beogradu P. 325/12 od 16. aprila 2018. godine odbijen je kao neosnovan tužbeni zahtev tužilje, kojim je tražila da joj tuženi, po navedenom osnovu, solidarno isplate iznos od 22.998.687,18 dinara, sa zateznom kamatom od 15. februara 2008. godine do konačne isplate.

Postupajući po žalbi tužilje, Apelacioni sud u Beogradu je doneo rešenje Gž. 8425/18 od 6. februara 2019. godine, kojim je navedena prvostepena presuda ukinuta samo iz razloga što je postupak vodio sudija pojedinac, a trebalo ga je sprovesti pred većem sačinjenim od sudije, predsednika veća, i dvoje sudija porotnika.

Viši sud u Beogradu je u ponovnom postupku doneo presudu P. 870/19 od 24. juna 2020. godine, kojom je tužbeni zahtev tužilje ponovo odbijen kao neosnovan.

U obrazloženju prvostepene presude je, pored ostalog, navedeno: da se tužba zasniva na tvrdnji da je pravni prethodnik tužilje pretrpeo štetu u vidu izmakle koristi zbog nepravilnog rada lekarske komisije tuženog, te donošenja nepravilnog i nezakonitog rešenja kojim je utvrđeno da on nije ispunjavao zdravstvene uslove za poslove pilota; da je dokazima izvedenim tokom postupka utvrđeno da je pravni prethodnik tužilje bio pilot-kapetan u kompaniji „I.“ Beograd – PC „A.“; da je D. države Srbije i države Crne Gore imao svojstvo pravnog lica, a njegovi poslovi bili su, između ostalog, izdavanje sertifikata, licenci, registracija i dozvola vazduhoplovnog osoblja i kontrola letenja; da je Zavod za vazduhoplovnu medicinu u sastavu JAT, dana 20. marta 2002. godine, izdao uverenje u kome je navedeno da pravni prethodnik tužilje ne ispunjava zdravstvene uslove, pa je 3. aprila 2002. godine on zahtevao da se izvrši revizija tog mišljenja; da je Savezno ministarstvo saobraćaja i telekomunikacija, rešenjem od 25. aprila 2002. godine, formiralo komisiju za utvrđivanje zdravstvene sposobnosti pravnog prethodnika tužilje; da se on podvrgnuo pregledima i po nalogu komisije i samoinicijativno; da je drugostepena komisija, prema dnevniku rada od 10. maja 2002. godine, ocenila da je pravni prethodnik tužilje trajno nesposoban za posao saobraćajnog pilota; da je po njegovom zahtevu, drugostepena komisija sačinila zapisnik od 20. maja 2002. godine, u kome je navedeno da on ne ispunjava zdravstvene uslove po kriterijumu A i da nije sposoban za vršenje poslova saobraćajnog pilota; da je rešenjem Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija od 27. maja 2002. godine konstatovano da pravni prethodnik tužilje, pilot transportnog vazduhoplova, ne ispunjava propisane zdravstvene uslove za kategoriju A i da nije sposoban za vršenje poslova pilota transportnog vazduhoplova; da je presudom Vrhovnog suda Srbije od 22. decembra 2005. godine uvažena njegova tužba, te je poništeno rešenje od 27. maja 2002. godine; da je pravnom prethodniku tužilje rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje od 24. avgusta 2005. godine utvrđeno pravo na starosnu penziju počev od 1. juna 2005. godine; da je između pravnog prethodnika tužilje i nigerijske avio-kompanije „C.“ zaključen ugovor o posadi od 15. aprila 2002. godine.

U obrazloženju je dalje navedeno: da je tokom postupka obavljeno medicinsko veštačenje od strane specijaliste pneumoftiziologije, koji je, na osnovu medicinske dokumentacije u spisima predmeta, dao mišljenje da je pravni prethodnik tužilje bolovao od hronične obstruktivne bolesti pluća, u koju spada i emfizem pluća, koji je kod njega bio u početnoj fazi i kao takav nije doveo do plućne insuficijencije; da on nije imao ni globalnu, ni parcijalnu plućnu insuficijenciju, te je, po mišljenju sudskog veštaka, bio sposoban za letenje, uz korišćenje redovne terapije (pumpica berodual, koja se koristi četiri puta dnevno, po dva udaha); da takav zaključak sudskog veštaka, međutim, prvostepeni sud nije prihvatio, s obzirom na to da nema završenu obuku iz oblasti vazduhoplovne medicine i da nikada nije vršio ocenu sposobnosti za letenje, a polazeći i od Pravilnika o zdravstvenim uslovima za vršenje poslova vazduhoplovnog i ostalog stručnog osoblja koje treba da ispunjavaju zdravstvene organizacije udruženog rada („Službeni glasnik SFRJ“, broj 81/89), po kome ocenu zdravstvene sposobnosti letačkog osoblja vrši komisija; da je, u konkretnom slučaju, veštačenje na predloženu okolnost trebalo da obavi komisija sudskih veštaka, čiji jedan od članova ima obuku iz oblasti vazduhoplovne medicine, ili je, pak, veštačenje trebalo da obavi referentna ustanova za oblast vazduhoplovne medicine; da iz napred iznetog proizlazi da tužilja nije dokazala da je drugostepena komisija Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija nepravilno utvrdila da pravni prethodnik tužilje nije sposoban za poslove pilota, te da je nezakonitost rešenja od 27. maja 2002. godine uzročno povezana sa nemogućnošću da ostvari zaradu kod nigerijske avio-kompanije; da je drugostepena lekarska komisija, koja je postupala u skladu sa članom 128. Zakona o vazdušnom saobraćaju i odgovarajućim odredbama navedenog pravilnika, našla da je pravni prethodnik tužilje trajno nesposoban za letenje; da nakon presude Vrhovnog suda Srbije od 22. decembra 2005. godine, lekarska komisija nije ponovo odlučivala, pa njen zaključak o nesposobnosti pravnog prethodnika tužilje važi i danas; da činjenica da je rešenje Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija od 27. maja 2002. godine poništeno u upravnom sporu, ne dokazuje da je komisija nepravilno i nezakonito utvrdila nesposobnost pravnog prethodnika tužilje; da to iz razloga što je navedeno rešenje poništeno usled nedovoljnog obrazloženja, pa Vrhovni sud Srbije nije meritorno utvrđivao zdravstvenu sposobnost pravnog prethodnika tužilje; da novi prvostepeni postupak nije vođen, što je nesporno među strankama, imajući u vidu da je pravni prethodnik tužilje, u međuvremenu, ostvario pravo na penziju; da stoga, u okolnostima konkretnog slučaja, nisu ispunjeni uslovi za primenu odredaba člana 172. stav 1. i člana 189. st. 1. i 3. Zakona o obligacionim odnosima, a osim toga, pravni prethodnik tužilje je sam odgovoran što je ugovor sa nigerijskom avio-kompanijom zaključio pre nego što je u Republici Srbiji uspešno obavio lekarski pregled i produžio rok važenja letačke dozvole; da je on morao računati s tim da ugovor neće moći da se izvrši ako ne dobije letačku dozvolu, imajući u vidu da je pre njegovog zaključenja, tačnije 20. marta 2002. godine, dobio uverenje da je nesposoban za vršenje poslova pilota i da je, po njegovom zahtevu za reviziju zdravstvene sposobnosti, bio u toku postupak pred drugostepenom lekarskom komisijom; da je u odnosu na drugotuženu osnovan prigovor nedostatka pasivne legitimacije, budući da je nadležnost za izdavanje dozvola za letenje, pa i poslove vezane za utvrđivanje zdravstvene sposobnosti pilota, preuzeo prvotuženi, nakon prestanka Savezne Republike Jugoslavije.

Postupajući po žalbi tužilje, Apelacioni sud u Beogradu je doneo presudu Gž. 7385/20 od 14. oktobra 2021. godine, kojom je žalbu odbio, te je prvostepena presuda potvrđena u celini.

U obrazloženju drugostepene presude je, pored ostalog, navedeno: da je prvostepeni sud ocenio kao osnovan prigovor nedostatka pasivne legitimacije koji je istakla drugotužena, nalazeći da nije pravni sledbenik Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija, u okviru kojeg je postupao Sektor za vazdušni saobraćaj i vazduhoplovni inspektorat, zbog čega je tužbeni zahtev u odnosu na drugotuženu odbio kao neosnovan, dajući za svoju odluku razloge koje u svemu prihvata i drugostepeni sud; da je prvostepeni sud pravilno ocenio da iz okolnosti da, nakon presude Vrhovnog suda Srbije donete u upravnom sporu, i pored poništaja drugostepenog rešenja, lekarska komisija nije ponovo odlučivala, ne proizlazi da je takvim postupanjem pravnom prethodniku tužilje pričinjena materijalna šteta, čija je naknada predmet ovog spora, zbog čega nisu ispunjeni uslovi propisani odredbom čl. 172. i 189. st. 1. i 3. Zakona o obligacionim odnosima da se prvotuženi obaveže da naknadi traženu materijalnu štetu, koju odluku kao zakonitu i pravilnu prihvata i Apelacioni sud; da je cenjen navod žalbe po kome je pravnom prethodniku tužilje štetu pričinilo Savezno ministarstvo saobraćaja i telekomunikacija, jer nakon što je Vrhovni sud Srbije poništio njegovo rešenje od 27. maja 2002. godine, nije u zakonom propisanom roku od 30 dana postupio po nalogu iz presude, te doneo novo i zakonito rešenje; da takav navod nije osnovan, jer se, prema odredbi člana 61. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 46/96), koji je tada važio, predmet vratio u stanje pre nego što je pobijani akt donet, te je nadležni organ bio dužan da bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dostavljanja presude donese drugi akt, što ovde nije učinjeno; da se to, međutim, ne može smatrati nezakonitim i nepravilnim radom državnog organa, s obzirom na to da je odredbom člana 63. stav 1. istog zakona bilo izričito propisano da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najdocnije u roku od 30 dana, novi upravni akt, stranka može posebnim podneskom tražiti donošenje takvog akta, a ako nadležni organ ne donese akt ni za sedam dana od tog traženja, stranka može tražiti donošenje takvog akta od suda koji je doneo presudu u prvom stepenu; da iz stanja u spisima predmeta proizlazi da tužilja, a ni njen pravni prethodnik, nisu postupili na opisani način, već je pravni prethodnik tužilje, devet meseci nakon donošenja presude Vrhovnog suda Srbije, podneo tužbu u ovoj pravnoj stvari; da se zbog toga ne može smatrati da mu je šteta pričinjena time što prvotuženi, kao ni njegov pravni prethodnik, nisu doneli novi akt, niti postoji uzročno-posledična veza između postupanja pravnog prethodnika prvotuženog i samog prvotuženog i štete čija se naknada u ovoj parnici zahteva.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Rev. 2607/22 od 14. oktobra 2022. godine, donetoj po reviziji tužilje, preinačene su nižestepene presude, tako što su tuženi D. Republike Srbije i Republika Srbija – Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture solidarno obavezani da tužilji isplate iznos od 22.998.687,18 dinara, sa zateznom kamatom od 15. februara 2008. godine do konačne isplate.

U obrazloženju osporene revizijske presude je, pored ostalog, navedeno: da argumentacija nižestepenih sudova nije prihvatljiva; da prema članu 61. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 46/96), kad sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje u kome se nalazio pre nego što je poništeni akt donesen; da je, prema prirodi stvari koja je bila predmet spora, trebalo umesto poništenog akta doneti novi akt; da je nadležni organ dužan da ga donese bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude; da je, pritom, nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama u pogledu postupka; da prvotuženi nije ispoštovao odredbu člana 61. Zakona o upravnim sporovima, jer nakon ukidanja drugostepenog rešenja od strane Vrhovnog suda Srbije nije doneto nikakvo rešenje; da se, stoga, u ovakvom slučaju, ne mogu primenjivati odredbe čl. 62. i 63. Zakona o upravnim sporovima, jer te odredbe regulišu situaciju kada nadležni organ, nakon poništaja upravnog akta, donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili primedbama datim u vezi sa postupkom, pa tužilac podnese novu tužbu; da u konkretnom slučaju, nadležni organ nije doneo nikakvo rešenje, a bio je dužan da postupi po presudi Vrhovnog suda Srbije, te je očigledno da se radi o nepravilnom radu tadašnjeg Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija, čiji je pravni sledbenik prvotuženi; da zaštitu od nezakonitog i nepravilnog rada državnog organa pruža i član 35. stav 2. Ustava; da je pravni prethodnik tužilje imao zaključen ugovor sa nigerijskom avio-kompanijom „C.“ i pre donošenja drugostepenog rešenja; da je važenje ugovora bilo predviđeno za period od 15. aprila 2002. do 31. decembra 2005. godine, uz mogućnost produženja; da se nižestepeni sudovi pozivaju na odredbu člana 63. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, koji je predviđao da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akata ne donese odmah, a najdocnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt u izvršenju presude donete na osnovu člana 41. stav 5. navedenog zakona, stranka može posebnim podneskom tražiti donošenje takvog akta od suda koji je doneo presudu u prvom stepenu; da u spornom periodu, međutim, u Republici Srbiji nije postojao Upravni sud u prvom stepenu koji bi rešavao spornu situaciju; da je, nakon donošenja odluke upravnog organa, nezadovoljna strana mogla pokrenuti spor pred Vrhovnim sudom Srbije; da je upravo presudom od 22. decembra 2005. godine Vrhovni sud Srbije poništio rešenje upravnog organa; da iako je upravni organ bio dužan da donese novo rešenje u roku od 30 dana (uz prihvatanje stava suda), to rešenje nije doneto; da je na taj način upravni organ nepravilno postupio, što je pravnom prethodniku tužilje uzrokovalo nastanak štete, imajući u vidu sve pribavljene dokaze koje je on dostavio u prilog svoje zdravstvene sposobnosti; da nepostupanje upravnog organa da i posle donošenja presude Vrhovnog suda Srbije ne odluči o zahtevu pravnog prethodnika tužilje za produženje letačke dozvole, može se okarakterisati kao nepravilan rad, u smislu člana 172. Zakona o obligacionim odnosima; da je tuženi postupao u skladu sa zakonom, pravni prethodnik tužilje bi realizovao zaključeni ugovor, a veštačenjem preko veštaka ekonomsko-finansijske struke pravilno je utvrđena visina štete koja je nastala nakon nepravilnog rada prvotuženog.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o vazdušnom saobraćaju („Službeni list SRJ", br. 12/98, 5/99 - ispravka, 44/99, 73/2000 i 70/01) bilo je propisano: da se ovim zakonom uređuju uslovi za bezbedan vazdušni saobraćaj u vazdušnom prostoru Savezne Republike Jugoslavije koji se odnose naročito na vazduhoplove, aerodrome, vazduhoplovno ovlašćeno i vazduhoplovno stručno osoblje, obezbeđenje vazdušnog saobraćaja, javni avio-transport i druge delatnosti u vazdušnom saobraćaju, ispitivanje ugrožavanja bezbednosti vazduhoplova, traganje za vazduhoplovom i spasavanje, ispitivanje udesa vazduhoplova, vazduhoplovnu inspekciju i prekršaje u vazdušnom saobraćaju (član 1. stav 1.); da se zdravstvena sposobnost (fizička i psihička) vazduhoplovnog ovlašćenog osoblja utvrđuje lekarskim pregledom, koji može biti redovni i vanredni, da zdravstvenu sposobnost iz stava 1. ovog člana o čemu se izdaje lekarsko uverenje propisuje savezni ministar nadležan za poslove saobraćaja, da je rok važenja lekarskog uverenja jednak roku važenja dozvole odnosno ovlašćenja iz čl. 136. i 154. ovog zakona, a za lica koja se obučavaju za prvo sticanje dozvole odnosno ovlašćenja rok važenja lekarskog uverenja ne može biti duži od 12 meseci (član 123. st. 1 – 3.); da lekarske preglede vazduhoplovnog ovlašćenog osoblja može da vrši zdravstvena ustanova koja ispunjava uslove koje propisuje savezni ministar nadležan za poslove saobraćaja (član 125. stav 1.); da rukovodilac zdravstvene ustanove iz člana 125. ovog zakona obrazuje lekarsku komisiju koja vrši lekarske preglede (član 127. stav 1.); da dozvola pilota transportnog vazduhoplova, profesionalnog pilota, inženjera-letača i navigatora-letača izdaje se na period od pet godina s tim da je rok važenja dozvole jednak roku važenja ovlašćenja za tip vazduhoplova (član 136. stav 1.).

Odredbama člana 128. navedenog zakona bilo je propisano: da lice koje je nezadovoljno lekarskim uverenjem iz člana 123. stav 2. ovog zakona može zahtevati da lekarski pregled obavi drugostepena lekarska komisija, koju obrazuje savezni ministar nadležan za poslove saobraćaja, u skladu s propisom iz člana 123. ovog zakona (stav 1.); da se zahtev iz stava 1. ovog člana podnosi saveznom ministarstvu nadležnom za poslove saobraćaja, u roku od 15 dana od dana uručenja lekarskog uverenja iz stava 1. ovog člana (stav 2.); da komisija iz stava 1. ovog člana rešava u skladu s propisom iz člana 123. ovog zakona, a na osnovu medicinske dokumentacije dobijene pregledima i ispitivanjima u medicinskim institucijama (stav 5.); da drugostepena lekarska komisija mora okončati utvrđivanje zdravstvene sposobnosti u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva (stav 7.).

Odredbama Pravilnika o zdravstvenim uslovima za vršenje poslova vazduhoplovnog i ostalog stručnog osoblja koje treba da ispunjavaju zdravstvene organizacije udruženog rada („Službeni glasnik SFRJ“, broj 81/89 sa izmenama i dopunama) bilo je propisano: da se ovim pravilnikom propisuju zdravstveni uslovi koje mora da ispunjava vazduhoplovno i ostalo stručno osoblje za sticanje i produženje dozvole za vršenje određenih stručnih poslova i posebni uslovi za obavljanje lekarskih pregleda vazduhoplovnog i ostalog stručnog osoblja koje moraju da ispunjavaju zdravstvene organizacije udruženog rada, način obavljanja lekarskih pregleda, kao i način vođenja zdravstvene evidencije vazduhoplovnog i ostalog stručnog osoblja (član 1.); da se zdravstvena sposobnost vazduhoplovnog i ostalog stručnog osoblja utvrđuje na osnovu lekarskog pregleda koje, pored ostalog, obavlja lekarska komisija u zdravstvenoj organizaciji udruženog rada koja ispunjava uslove propisane ovim pravilnikom i koju za vršenje tih poslova ovlasti Savezni sekretarijat za saobraćaj i veze (član 2. tačka 1)); da lekarsku komisiju za lekarske preglede lica koja spadaju u kategoriju A obrazuje lice koje rukovodi zdravstvenom organizacijom udruženog rada, odnosno vojnom vazduhoplovno-zdravstvenom ustanovom, od lekara specijaliste vazduhoplovne medicine ili interniste, oftalmologa, otorinolaringologa, neuropsihijatra i psihologa (član 3. stav 1.); da lekarsku komisiju koju, sa utvrđene liste, obrazuje savezni sekretar za saobraćaj i veze sačinjavaju lekari specijalisti iz oblasti iz koje lice koje podnosi žalbu proglašeno nesposobnim za vršenje određenih stručnih poslova (član 4.); da se ovim pravilnikom utvrđuju kategorije zdravstvene sposobnosti vazduhoplovnog i ostalog stručnog osoblja, pored ostalih, kategorija A, u koju spadaju saobraćajni piloti i profesionalni piloti I klase (član 12. tačka 1)); da lice koje spada u kategoriju A, u pogledu zdravstvene sposobnosti mora, pored ostalog, da ne boluje ni od kakve akutne ili hronične bolesti i da nema urođenih ili stečenih anomalija koje bi mogle dovesti u pitanje bezbednost letenja (član 13. stav 1. tačka 1)).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96) bilo je propisano: da kad sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje u kome se nalazio pre nego što je poništeni akt donesen, da ako prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (član 61.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni akt i, po pravilu, sam rešiti stvar presudom, da takva presuda u svemu zamenjuje akt nadležnog organa (član 62. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najdocnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt u izvršenju presude donesene na osnovu člana 41. stav 5. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom tražiti donošenje takvog akta, da ako nadležni organ ne donese akt ni za sedam dana od ovog traženja, stranka može tražiti donošenje takvog akta od suda koji je doneo presudu u prvom stepenu (član 63. stav 1.).

Odredbama Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i „Službeni list SRJ“, br. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99 i 44/99)) (u daljem tekstu: ZOO) je propisano: da ko drugome prouzrokuje štetu dužan je naknaditi je, ukoliko ne dokaže da je šteta nastala bez njegove krivice (član 154. stav 1.); da je šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta) i sprečavanje njenog povećanja (izmakla korist), kao i nanošenje drugome fizičkog ili psihičkog bola ili straha (nematerijalna šteta) (član 155.); da oštećenik ima pravo kako na naknadu obične štete, tako i na naknadu izmakle koristi, da se pri oceni visine izmakle koristi uzima u obzir dobitak koji se mogao osnovano očekivati prema redovnom toku stvari ili prema posebnim okolnostima, a čije je ostvarenje sprečeno štetnikovom radnjom ili propuštanjem (član 189. st. 1. i 3.).

Odredbom člana 259. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 49/13 – Odluka, US i 74/13 – Odluka US, 55/14, 87/18 i 18/20) (u daljem tekstu: ZPP) je propisano da će sud da izvede dokaz veštačenjem ako je radi utvrđivanja ili razjašnjenja neke činjenice potrebno stručno znanje kojim sud ne raspolaže.

Odlukom o osnivanju D. države Srbije i države Crne Gore („Službeni glasnik RS“, broj 102/03) bilo je propisano: da se radi obezbeđivanja uslova za nesmetano obavljanje poslova od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti u oblasti vazdušnog saobraćaja i primene međunarodnih standarda i preporuka u toj oblasti, osniva D. (tačka 1.); da D. ima svojstvo pravnog lica i ima poslovni račun (tačka 3.); da D, u skladu sa zakonom kojim se uređuje vazdušni saobraćaj, pored ostalog, obavlja poslove u oblasti bezbednosti saobraćaja koji se, između ostalog, odnose na izdavanje sertifikata, licenci, registracija i dozvola, uključujući i licence vazduhoplovnog osoblja i kontrolora letenja (tačka 10. podtačka 1) alineja 3.); da danom početka rada D. preuzima predmete, arhivu, opremu, sredstva za rad i zaposlene u Sektoru za vazdušni saobraćaj i vazduhoplovnom inspektoratu (tačka 29.); da će se na rad i poslovanje D, do donošenja zakona kojim će biti uređena oblast vazduhoplovstva u državi Srbiji i državi Crnoj Gori, primenjivati Zakon o vazdušnom saobraćaju ("Službeni list SRJ", br. 12/98, 5/99, 38/99, 44/99, 73/2000 i 70/2001) (tačka 31.).

Zaključkom objavljenim u „Službenom glasniku RS“, broj 12/07 D. države Srbije i države Crne Gore promenjen je naziv u D. Republike Srbije.

5. U odnosu na pitanje aktivne legitimacije podnosioca za izjavljivanje ustavne žalbe, Ustavni sud ukazuje da podnosilac nesporno ima pravni status javne agencije, ali da se, u konkretnom slučaju, parnični postupak u kome je doneta ustavnom žalbom osporena presuda ne može dovesti u neposrednu vezu sa vršenjem javnih ovlašćenja podnosioca. Stoga Ustavni sud ocenjuje da podnosilac jeste aktivno legitimisan u ovom ustavnosudskom postupku.

6. Razmatrajući navode o povredi prava na pravično suđenje, Ustavni sud konstatuje da se ustavnom žalbom, u suštini, osporava stanovište Vrhovnog kasacionog suda o postojanju uzročne veze između štetne radnje, tačnije, propuštanja da drugostepena lekarska komisija podnosioca ustavne žalbe, u ponovnom postupku, donese odluku o zdravstvenoj sposobnosti pravnog prethodnika tužilje za obavljanje poslova letačkog osoblja iz kategorije A (saobraćajnog pilota) i njegove izmakle koristi zbog nemogućnosti realizacije ugovora o posadi koji je 15. aprila 2002. godine zaključio sa nigerijskom avio-kompanijom. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je za štetu odgovoran isključivo pravni prethodnik tužilje, s obzirom na to da je ugovor zaključio u momentu kada nije imao letačku dozvolu, a negativna ocena njegove zdravstvene sposobnosti bila na preispitivanju pred nadležnom drugostepenom lekarskom komisijom.

Stoga Ustavni sud smatra da, u okviru ocene osnovanosti ovih navoda, treba sagledati sprovedeni parnični postupak kao jedinstvenu celinu i oceniti da li je primena procesnog i/ili materijalnog prava bila proizvoljna ili arbitrarna, čime bi ukazala na očiglednu nepravičnost u postupanju redovnih sudova, a na štetu podnosioca ustavne žalbe.

Dakle, sporno ustavnopravno pitanje, koje je postavljeno u ustavnoj žalbi, jeste da li nedonošenje rešenja od strane drugostepene lekarske komisije podnosioca ustavne žalbe, nakon što je Vrhovni sud Srbije prethodno rešenje drugostepene lekarske komisije Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija poništio presudom od 22. decembra 2005. godine, predstavlja adekvatni uzrok za štetu koju je pravni prethodnik tužilje pretrpeo zbog nemogućnosti realizacije ugovora od 15. aprila 2002. godine. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da su nižestepeni sudovi odbili tužbeni zahtev tužilje kao neosnovan najpre iz razloga što tužilja nije dokazala da je njen pravni prethodnik uopšte pretrpeo štetu u vidu izmakle koristi. Budući da je veštak pneumoftiziolog, koji je svoje mišljenje dao na osnovu priložene dokumentacije, ocenjen kao nekompetentan za procenu zdravstvene sposobnosti letačkog osoblja u koje je spadao pravni prethodnik tužilje, nižestepeni sudovi su zaključili da tužilja nije dokazala da je drugostepena komisija Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija, koje je pravni prethodnik podnosioca ustavne žalbe, nepravilno utvrdila da pravni prethodnik tužilje nije sposoban za poslove pilota, te da je nezakonitost rešenja od 27. maja 2002. godine uzročno povezana sa nemogućnošću da ostvari zaradu kod nigerijske avio-kompanije. Prethodna stanovišta izneo je prvostepeni sud u svojoj presudi, a Apelacioni sud u Beogradu, odlučujući o žalbi tužilje, ista je u celini prihvatio.

Nezavisno od obrazloženja prvostepenog suda, ocenjujući žalbeni navod da je pravnom prethodniku tužilje štetu pričinilo Savezno ministarstvo saobraćaja i telekomunikacija, jer nakon što je Vrhovni sud Srbije poništio rešenje od 27. maja 2002. godine, nije u zakonom propisanom roku od 30 dana postupio po nalogu iz presude, te doneo novo i zakonito rešenje, Apelacioni sud u Beogradu je izrazio stav da za eventualnu štetu, zapravo, ne postoji krivica pravnog prethodnika podnosioca ustavne žalbe, a kasnije i samog podnosioca ustavne žalbe, jer pravni prethodnik tužilje nije iskoristio pravni put koji mu je stajao na raspolaganju, saglasno odredbama čl. 62. i 63. Zakona o upravnim sporovima iz 1996. godine. Dakle, po shvatanju Apelacionog suda u Beogradu, krivica kao uslov vanugovorne odgovornosti podnosioca ustavne žalbe za predmetnu štetu, u okolnostima konkretnog slučaja, ne postoji.

Postupajući po reviziji tužilje, Vrhovni kasacioni sud je svoje odlučivanje usmerio isključivo na prethodno izneto stanovište drugostepenog suda, pa je, s tim u vezi, zaključio da konkretni predmet ne predstavlja situaciju iz odredbe člana 62. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, a imajući u vidu da u vreme donošenja presude Vrhovnog suda Srbije od 22. decembra 2005. godine, u Republici Srbiji nije postojao Upravni sud u prvom stepenu koji bi rešavao spornu situciju, Vrhovni kasacioni sud je našao da je odredba člana 63. stav 1. navedenog Zakona bila neprimenjiva. Stoga je tezu drugostepenog suda o nepostojanju krivice na strani podnosioca ustavne žalbe i njegovog pravnog prethodnika, Vrhovni kasacioni sud ocenio kao pogrešnu, te je preinačio nižestepene presude, nalazeći da je drugostepena lekarska komisija podnosioca ustavne žalbe neizostavno bila dužna da postupi na način kako je to bilo propisano članom 61. Zakona o upravnim sporovima i da taj propust predstavlja nezakonit i nepravilan rad koji je pravnom prethodniku tužilje prouzrokovao štetu u vidu izmakle koristi iz ugovora od 15. aprila 2002. godine. Međutim, kada je reč o izmakloj koristi, Vrhovni kasacioni sud, po mišljenju Ustavnog suda, iznosi jedan očigledno proizvoljan zaključak da bi pravni prethodnik tužilje zasigurno ostvario korist iz navedenog ugovora za slučaj da je drugostepena komisija postupila na opisani način, imajući u vidu „sve dokaze koje je dostavio u prilog svoje zdravstvene sposobnosti“. Vrhovni kasacioni sud zanemaruje stanovište nižestepenih sudova da čak ni pneumoftiziolog, koji je u predmetnoj pravnoj stvari obavio medicinsko veštačenje na osnovu dokumentacije koji je sudu priložila tužilačka strana, nema potrebna stručna znanja za procenu zdravstvene sposobnosti pravnog prethodnika tužilje, jer nije specijalista vazduhoplovne medicine, niti je ikada učestvovao u proceni zdravstvene sposobnosti letačkog osoblja, na način i u postupku kako je to propisano Pravilnikom o zdravstvenim uslovima za vršenje poslova vazduhoplovnog i ostalog stručnog osoblja koje treba da ispunjavaju zdravstvene organizacije udruženog rada. Vrhovni kasacioni sud se uopšte nije izjasnio o navedenom dokazu, tačnije, o načinu na koji su nižestepeni sudovi primenili pravila o teretu dokazivanja po pitanju činjenice da li je pravni prethodnik tužilje, uprkos oceni drugostepene lekarske komisije pravnog prethodnika podnosioca ustavne žalbe, ipak bio zdravstveno sposoban za obavljanje poslova letačkog osoblja iz kategorije A. Time je Vrhovni kasacioni sud, po mišljenju Ustavnog suda, doveo u pitanje pravičnost postupka, jer je faktički preuzeo ulogu veštaka u predmetnoj pravnoj stvari, iako nesumnjivo nema potrebna stručna znanja za utvrđivanje navedene činjenice. Takođe, Ustavni sud konstatuje da je Vrhovni kasacioni sud potpuno ignorisao prigovor nepostojanja pasivne legitimacije na strani Republike Srbije – Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, zbog čega su nižestepeni sudovi u odnosu na ovu tuženu odbili kao neosnovan tužbeni zahtev. Nasuprot tome, Vrhovni kasacioni sud je preinačenjem solidarno obavezao tužene da predmetnu štetu naknade tužilji, ne dajući razloge o tome kakva je materijalnopravna veza drugotužene sa tom štetom.

Iz svega napred iznetog sledi da je Vrhovni kasacioni sud podnosiocu ustavne žalbe povredio pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, pa je Sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), ustavnu žalbu usvojio, odlučujući kao u tački 1. izreke.

7. Ustavni sud je ocenio da su posledice učinjene povrede prava takve prirode da se mogu otkloniti samo poništajem presude Vrhovnog kasacionog suda i određivanjem da Vrhovni sud donese novu odluku o reviziji tužilje izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž. 7385/20 od 14. oktobra 2021. godine, pa je, saglasno članu 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud nije posebno razmatrao navode podnosioca ustavne žalbe o povredi prava na imovinu iz člana 58. Ustava, imajući u vidu da je utvrdio povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i odredio način otklanjanja štetnih posledica.

8. Kako je Sud odlučio o izjavljenoj ustavnoj žalbi, stekli su se uslovi da se ukine Rešenje Ustavnog suda Už-629/2023 od 6. aprila 2023. godine o odlaganju izvršenja presude Vrhovnog kasacionog suda Rev. 2607/22 od 14. oktobra 2022. godine, saglasno odredbi člana 56. stav 2. u vezi člana 86. Zakona o Ustavnom sudu, te je Ustavni sud odlučio kao u tački 3. izreke.

9. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, a da u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.). Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 4. izreke.

10. Na osnovu iznetog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković, s.r.

Na osnovu člana 42a stav 1. tačka 2) i 4), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 10) Zakona o Ustavnom sudu i člana 60. Poslovnika o radu Ustavnog suda, prilažem

IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)

u odnosu na Odluku Ustavnog suda broj Už-629/2023 od 26. juna.2025.godine kojim je Ustavni sud usvojio žalbu Direktorata civilnog vazduhoplovstva Republike Srbije i poništio presudu Vrhovnog kasacionog suda Rev. 2607/22 od 14. oktobra 2022. godine.

Ne slažem se sa Odlukom Ustavnog suda i smatram da smo suprotno cilju i sadržini ustavne žalbe kao ustavno-pravnog sredstva za zaštitu ljudskih i manjinskih prava priznali pravo jednom organu javne vlasti - Direktoratu za civilno vazduhoplovstvo Republike Srbije (u daljem tekstu “Direktorat”) da podnese ustavnu žalbu, i sa ovakvom odlukom promenili našu dugogodišnju sudsku praksu. Ne samo da smo promenili sudsku praksu Ustavnog suda, nego smo to učinili u pogrešnom pravcu, i na pogrešan način.

1. Aktivna legitimacija za podnošenje ustavne žalbe

Ustav Republike Srbije (član 170.), kao ni Zakon o Ustavnom sudu (članovi od 82. do 89.) neposredno ne isključuju da bilo koje lice (fizičko i pravno) podnese ustavnu žalbu Ustavnom sudu. Iz ovoga naravno ne sleduje zaključak da svako lice može podneti protiv svakog konačnog akta organa javne vlasti ustavnu žalbu koja će se meritorno razmotriti u postupku pred Ustavnim sudom. Pravila o aktivnoj legitimaciji za podnošenje ustavne žalbe su se uobličili preko dugogodišnje prakse Ustavnog suda, odnosno objavljenih stavova našeg suda. Na osnovu naše prakse, stavova koje smo izrazili u vezi aktivne legitimacije za podnošenje ustavne žalbe različitih organa, organizacija javne vlasti u velikom broju naših odluka može se zaključiti da naša sudska praksa ne daje osnova da u ovom predmetu meritorno razmotrimo ustavnu žalbu Direktorata. Ne sporeći da sudska praksa i stavovi Ustavnog suda vremenom mogu evoluirati i menjati, ali za to je potrebno da se ispune najmanje dva uslova. Prvo, da se u novoj odluci Ustavnog suda jasno naglasi, da se naša dugogodišnja praksa menja, i drugo, da se jasno i uverljivo obrazloži zašto se menja sudska praksa, koji razlozi, koje društvene ili pravne promene pravdaju promenu sudske prakse i tumačenje relevantnog prava. U obrazloženju naše odluke se ne spominje promena naše sudske prakse, niti se uverljivo obrazlaže zašto treba u konkretnom slučaju odstupiti od naše dosadašnje sudske prakse.

Na kojim našim odlukama zasnivam svoj stav da Direktorat nema aktivnu legitimaciju da podnese ustavnu žalbu. Sa jedne strane, imamo referentnu odluku koju je doneo još prethodni saziv Ustavnog suda. To je odluka Už-4094/2010, od 22. decembra 2011. godine. Ustavni sud je tada u punom sastavu razmotrio i raspravio na sednici suda pitanja u vezi aktivne legitimacije Republike Srbije i njenih organa za podnošenje ustavne žalbe i zauzeo bitne stavove u vezi ovog pitanja. U toj referentnoj odluci je zauzet stav da Javno pravobranilaštvo, kao republički državni organ ne može da podnese ustavnu žalbu u ime Republika Srbije iako Republike Srbija preko svojih organa može da učestvuje u ostvarivanju svojih imovinskih prava u različitim sudskim postupcima. Republika Srbija i njeni organi ne mogu da podnesu ustavnu žalbu, jer ne mogu biti titulari ljudskih prava u odnosu na koje može da se podnese ustavna žalba. Kasnije, ovaj stav Ustavnog suda je donekle evoluirao. Kada smo se pozivali na referentnu Odluku (Už-4094/2010) u nekim predmetima smo dodali da osim Republike Srbije aktivnu legitimaciju za podnošenje ustavne žalbe nemaju ni državni organi ili organizacije koje u ime Republike Srbije vrše vlast. Dakle, kada je reč o republičkim državnim organima, uključujući i sve organe državne uprave, naš stav je konsekventan potpuno nezavisno od toga šta je bio predmet sudskog odlučivanja koji je osporen ustavnom žalbom. Državni organi kao takvi - per se ne mogu podneti ustavnu žalbu. U neki drugim predmetima postavilo se pitanje, da li mogu da podnesu ustavnu žalbu razne organizacije sa javnim ovlašćenjima, koji nisu državni organi u užem smislu, kao što su jedinice lokalne samouprave, javna preduzeća, ustanove, ali vrše javna ovlašćenja. Kada je reč o ovim pravnim licima, organizacijama Ustavni sud nije nedvosmisleno izgradio i razvio svoju jurisprudenciju. Nisu povučene jasne granice, nisu eksplicitno utvrđeni nedvosmisleni kriterijumi u pogledu aktivne legitimacije ovih podnosilaca. Na primer, Ustavni sud je omogućio jedinicama lokalne samouprave da podnesu ustavnu žalbu i ospore pravnosnažne presude sudova u kojima je odlučeno o naknadi štete koju je građanin zahtevao od lokalne samouprave. Isto tako, ustanovama i javnim preduzećima je omogućeno da ustavnom žalbom zatraže zaštitu ljudskih prava u odnosu na pravnosnažne sudske odluke u radnim sporovima. U praksi, implicitno je zauzet stav da ova pravna lica mogu podneti ustavnu žalbu, jer konkretne sudske odluke nisu bile vezane za vršenje javnih ovlašćenja od strane navedenih podnosilaca. U jednoj novijoj našoj odluci (Už 3638/2022 od 17. oktobra 2024.godine) koja je bila vezana za fizičko lice sa javnim ovlašćenjima (javni beležnik) rekli smo nešto više o aktivnoj legitimaciji subjekata sa javnim ovlašćenjima. Javni beležnik sa ustavnom žalbom osporavao jednu sudsku odluku u postupku izvršenja. U ovoj odluci smo naveli da titular prava koja se štite ustavnim žalbama ne može biti Republika Srbija, njeni organi i organizacije kada vrše javna ovlašćenja, i dodali tome da se ovaj stav primenjuje i na druga javna i fizička lica kojima su zakonom poverena javna ovlašćenja, kada se isti obraćaju Ustavnom sudu i traže zaštitu ustavnih prava i kada je sudski spor bio povezan sa javnim vršenjem njihovih ovlašćenjima. Prema tome, ako je sudska odluka proizašla iz vršenja javnih ovlašćenja, onda imalac javnih ovlašćenja ne može izjaviti ustavnu žalbu. Sa druge strane, ako spor nije u vezi sa vršenjem javnih ovlašćenja, onda je pristup Ustavnom sudu imaocima javnih ovlašćenja omogućen.

Sumirajući gore rečeno, možemo konstatovati, da kada je reč o raznim imaocima javnih ovlašćenja, praksa Suda nije bila kristalno jasna, ali, i to je važno naglasiti, ovo kolebanje se nikada nije odnosilo na javne agencije. Javne agencije kao sui generis organizacije, koje su uvedene u pravni sistem Republike Srbije tek zakonom iz 2005.godine. Javne agencije su organizacije koje formalno nisu definisane kao organi uprave, ali de facto, one kao svoju redovnu i trajnu delatnost vrše poslovi državne uprave, dakle vrše poslove koje su pre njihovog osnivanja vršili organi državne uprave. Prema stavu pravne teorije organizacije koje kao svoju glavnu, redovnu i trajnu delatnost vrše poslove uprave, smatraju se delom uprave u okviru državnoj organizaciji. I sada smo stigli do suštine u ovom predmetu.

2. Aktivna legitimacija javnih agencija za podnošenje ustavne žalbe

Iako se radi u relativno malom broju predmeta, neke javne agencije, nezadovoljne ishodom sudskih postupaka podnele su ustavne žalbe Ustavnom sudu zbog povrede ljudskih prava. Ustavni sud je doneo značajan broj prilično jednoobraznih rešenja u različitim predmetima sa kojima je odbacio ustavne žalbe javnih agencija - nezavisno od karaktera pravnog odnosa iz koga je proistekao sudski spor. Prema kratkim obrazloženjima, javna agencija ne može podneti ustavnu žalbu pošto nema institucionalnu samostalnost u odnosu na državu, Republiku Srbiju. Za potrebe ovog izdvojenog mišljenja, ovde ću navesti jednu, relativno skoriju našu odluku, rešenje Už 12704/2019, od 5. aprila 2023. godine koje je doneo od strane II malog veća Ustavnog suda. Citat iz rešenja Malog veća glasi: „Ustavni sud smatra da Agencija za vođenje sporova u postupku privatizacije ne uživa dovoljnu institucionalnu samostalnost u odnosu na državu, te se stoga ne može pojaviti kao podnosilac ustavne žalbe, kome su ugrožena ili povređena prava pojedinačnim aktima države.“ Prema tome, kao i u slučaju drugih naših rešenja sa kojima smo odbacili ustavne žalbe javnih agencija (Už 5483/2019 od 17.novembra 2020. i Už 4490/2021 od 30. januara 2024.) Sud nije razmatrao pitanje da li je osporena konkretna sudska odluka rezultat građanskih pravnih odnosa ili vršenja vlasti, nego smo samo konstatovali da je osnivač javne agencije Vlada, i ona zato nema dovoljnu institucionalnu samostalnost u odnosu na državu, u odnosu na Republiku Srbiju, i to je dovoljan razlog da javna agencija ne može podneti ustavnu žalbu.

Ono što u ovom konkretnom slučaju dodatno govori u prilog poštovanja naše dosadašnje prakse i stavova u vezi aktivne legitimacije javnih agencija jeste da je Direktorat u konkretnom sporu pred sudovima pojavio kao pravni naslednik nadležnog ministarstva, protiv koga je spor izvorno pokrenut tužbom. Ono što se desilo, ono što je bio povod za ovu parnicu, desilo se kada su današnja ovlašćenja Direktorata bile nadležnosti nadležnog ministarstva Savezne -Republike Jugoslavije. A ministarstva, kao državni organi, prema našoj doslednoj praksi ne mogu podneti ustavnu žalbu Ustavnom sudu. Ova činjenica samo potvrđuje ono već ranije napisano da se javne agencije osnivaju da bi preuzeli vršenje poslova državne uprave od organa državne uprave.

Iako u dosadašnjem delu izdvojenog mišljenja navedeno više nego dovoljno argumenata za to da je Ustavni sud trebao da rešenjem odbaci ustavnu žalbu Direktorata zbog nepostojanja aktivne legitimacije za podnošenje ustavne žalbe, u narednom delu pokušaću da objasnim da bez obzira da se ovde radi o javnoj agenciji, a ne o nekom imaocu javnog ovlašćenja, koji upravne poslove ne vrši kao svoju redovnu i trajnu delatnost, u konkretnom slučaju građanski sudski spor proistekao iz vršenje javnih, upravnih ovlašćenja od strane Direktora.

3. Karakter pravne stvari koja je dovela do sudskog spora i sudske odluke

U obrazloženju odluke Ustavnog suda je navedeno “da podnosilac nesporno ima pravni status javne agencije, ali da se, u konkretnom slučaju, parnični postupak u kome je doneta ustavnom žalbom osporena presuda ne može dovesti u neposrednu vezu sa vršenjem javnih ovlašćenja podnosioca. Stoga Ustavni sud ocenjuje da podnosilac jeste aktivno legitimisan u ovom ustavnosudskom postupku.”

Za razliku od mojih kolega sudija, stojim na stanovištu da je ustavnom žalbom osporena presuda doneta u građanskoj materiji, ali je neposredno proistekla iz vršenja javnih ovlašćenja Direktorata. Šteta o kojoj se odlučivalo spornim presudama je nastala, sa jedne strane odlukom lekarske komisije koju je osnovao državni organ, ministarstvo, a druge strane rešenjem nadležnog ministarstva kojom nije omogućeno produženje licence pilotu zbog zdravstvenog stanja. Ugovor sa stranom avio kompanijom nije realizovan, a sledstveno tome šteta je nastala kao rezultat upravnog rešenja ministarstva koje je zasnovano na zaključku lekarske komisije koju je isto ministarstvo formiralo. Lekarska komisija i nalaz lekarske komisije jeste činjenični osnov za donošenje rešenja, ali rešenje donosi ministarstvo a ne lekarska komisija. Jedna paralela, Upravna odluka o tome da se oduzme dozvola za držanje vatrenog oružja može biti zasnovana i na gubitku zdravstvene sposobnosti imaoca oružja. I u ovom slučaju o zdravstvenoj sposobnosti odlučuje lekar specijalista, ali pravno dejstvo, i u ovom slučaju ima isključivo rešenje Ministarstva unutrašnjih poslova, a ne stručni nalaz i odluka lekara. U slučaju Direkcije razlog za podnošenje tužbe za naknadu štete zbog izgubljene zarade jeste rešenje koje je, vršeći javna ovlašćenja, donelo ministarstvo čiji je pravni naslednik Direkcija koja odlučuje o licenci za letenje.

4. Osvrt na stranu sudsku praksu

Pri kraju ovog izdvojenog mišljenja izvršiću osvrt na praksu Ustavnog suda Mađarske. Naravno, odluke i stavovi Ustavnog suda Mađarske nisu izvor našeg ustavnog prava, ali zbog sličnosti ustavnih odredaba, i bogate prakse ovog ustavnog suda, stavovi Ustavnog suda Mađarske mogu biti od pomoći i za rad našeg suda. Počev od 2011. godine kada je u ustavno pravo Mađarske uvedena institucija ustavne žalbe, pa sve do juna 2023. godine kada je izmenjen Zakon o Ustavnom sudu pitanje aktivne legitimacije za podnošenje ustavne žalbe organizacija koja vrše vlast je bila predmet mnogih odluka Ustavnog suda. Iako su u ogromnoj većini slučajeva ustavne žalbe organizacija javne vlasti bile odbačene zbog nepostojanja aktivne legitimacije Ustavni sud je nekad omogućio organizacijama koje vrše javnu vlast da podnesu ustavnu žalbu protiv pravnosnažnih presuda (vidi odluke broj 3091/2016 i 3135/2019). U ovim odlukama Ustavni sud je načelno priznao aktivnu legitimaciju organizacija sa javnim ovlašćenjima, čak i državnim organima ako je sudska odluke proistekla iz građansko pravnog odnosa u kome je država bila ravnopravna strana, strana koja ne nastupa jačom voljom. U ovim situacijama država ili njena organizacija uživa ustavom zajemčeno pravo na pravično suđenje. Iako su u konkretnim predmetima ustavne žalbe organizacija sa javnim ovlašćenjima iz različitih razloga na kraju odbačene rešenjima Ustavnog suda, više sudija je napisalo izdvojena mišljenja upravo iz razloga što je Ustavni sud omogućio državnim organima da u načelu izjave ustavnu žalbu. Tačku na dileme Ustavnog suda je na kraju stavio parlament, izmenama Zakona o Ustavnom sudu koje su stupile na snagu 1. juna 2023. godine. Prema izmenama člana 27. Zakona o Ustavnom sudu organizacije sa javnim ovlašćenjima nemaju pravo da podnesu ustavnu žalbu. Nakon izmene zakona uloga Ustavnog suda u postupku ustavne žalbe je svedena na pažljivo razmatranje statusa organizacije sa javnim ovlašćenjima. Ustavni sud je u nekim svojim skorašnjim odlukama naglasio da Sud mora pažljivo razmotriti pravni status organizacije koja podnosi ustavnu žalbu i pitanje postojanja javnih ovlašćenja koja do kraja nisu precizno definisana zakonom (vidi predmete broj 3221/2024 i 3266/2024).

5. Zaključak

Ustavni sud je usvajanjem ustavne žalbe Direktorata stvorio pukotinu u svojoj dugogodišnjoj praksi i uneo pravnu nesigurnost u pogledu postojanja i nepostojanja aktivne legitimacije za podnošenje ustavne žalbe od strane organa i organizacija javne vlasti. Sve to je učinjeno čak i nemušto bez uverljive argumentacije. Ustavni sud je organ koji štiti ustavom zajemčena ljudska i manjinska prava, a titular tih prava su ljudi, a samo izuzetno pravna lica koja ne vrše javnu vlast. Organi javne vlasti često povređuju ljudska prava, koje u tom slučaju treba da zaštite sudovi, a u krajnjom instanci, na nacionalnom nivou Ustavni sud. Naš zadatak nije da organe javne vlasti štitimo od posledica koje izazivaju pravnosnažne presude sudova opšte i posebne nadležnosti, organi vlasti ne uživaju ljudska i manjinska prava, pa ta prava i ne mogu biti povređena sudskim odlukama.

Ne sporeći da sudovi mogu grešiti u tumačenju i primeni prava, to mogu izuzetno učiniti i žalbeni sudovi, pa čak i najviši sud u Republici Srbiji, no funkcija Ustavnog suda nije da se kao sud četvrtog stepena postavi kao supremus arbiter koji utvrđuje greške u primeni zakona od strane nadležnih sudova, a naročito ne treba da to čini, u sporovima u kojima je najviši sud možda i pogrešno tumačio i primenio zakone na štetu organa javne vlasti.

U Beogradu, 22.10.2025.

SUDIJA
USTAVNOG SUDA

Dr Tamaš Korhec (Dr. Korhecz Tamás)

Usvajanje ustavne žalbe Direktorata civilnog vazduhoplovstva zbog povrede prava na pravično suđenje

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti