Kratak pregled

Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu S. J., osuđenog za građenje bez građevinske dozvole. Sud je utvrdio da termin „građevinska dozvola“ u Krivičnom zakoniku obuhvata i „rešenje o odobrenju izvođenja radova“ za rekonstrukciju, te radnja predstavlja krivično delo.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-6348/2015
02.07.2020.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Vladan Petrov, članovi V eća, u postupku po ustavnoj žalbi S. J. iz Leskovca na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 2. jula 2020. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba S. J. izjavljena protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. J. iz Leskovca je, 7. oktobra 201 5. godine, preko punomoćnika M. S , advokata iz Leskovca, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine, presude Višeg suda u Leskovcu Kž. 90/15 od 23. aprila 2015. godine i presude Osnovnog suda u Leskovcu K. 317/14 od 24. februara 2015. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na pravnu sigurnost u kaznenom pravu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 3 4. stav 1. Ustava Republike Srbije.

Podnosilac u ustavnoj žalbi, pored ostalog, navodi: da je osporenom presudom Osnovnog suda u Leskovcu K. 317/14 od 24. februara 2015. godine oglašen krivim zbog izvršenja krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika, za koje mu je izrečena uslovna osuda i novčana kazna; da je Viši sud u Leskovcu osporenom presudom Kž. 90/15 od 23. aprila 2015. godine odbio kao neosnovanu njegovu žalbu izjavljenu protiv prvostepene presude i prvostepenu presudu potvrdio; da je protiv navedenih presuda, preko branioca, podneo zahtev za zaštitu zakonitosti, koji je Vrhovni kasacioni sud odbio kao neosnovan osporenom presudom Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine.

Podnosilac ustavne žalbe smatra da su njegova ustavna prava povređena time što radnja za koju je osuđen ne predstavlja krvično delo, jer je za rekonstrukciju i zatvaranje lođe njegovog stana je , član om 145. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji , pr opisano izdavanje rešenja o odobrenju izvođenja radova, a ne izdavanje rešenja o građevinskoj dozvoli, pa su sudovi, poistovećivanjem ova dva rešenja, podnosioca oglasili krivim i kaznili za krivično delo koje nije izvršio, odnosno radnju koja ne predstavlja krivično delo su tretirali radnjom izvršenja krivičnog dela. U ustavnoj žalbi je navedeno da je samo građenje bez građevinske dozvole krivično delo, dok se građanje bez rešenja o odobrenju ne može smatrati krivičnim delom.

Pored navedenog, podnosilac je u prilog tvrdnje da radnje koje je izvršio ne predstavljaju krivično delo, dostavio presudu Apelacionog suda u Beogradu Kž.1. 5471/11 od 28. februara 2012. godine, kojom je okrivljeni oslobođen od optužbe da je izvršio krivično delo građenje bez građevinske dozvole, jer doziđivanje prostorije bez građevinske dozvole, kojom se nije izašlo iz gabarita postojeće terase, predstavlja delo malog značaja iz člana 18. Krivičnog zakonika, s obzirom na to da su posledice predmetnog dela neznatne, a opšta svrha kažnjavanja ne zahteva izricanje krivične sankcije , pa je u tom svetlu radnja podnosioca još manjeg značaja.

Predloženo je poništavanje osporenih presuda i nalaganje donošenja nove odluke o zahtevu za zaštitu zakonitosti.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

Odredbom člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), kojim je uređen postupak po ustavnoj žalbi, propisano je da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osporenom presudom Osnovnog suda u Leskovcu K. 317/14 od 24. februara 2015. godine podnosilac je oglašen krivim zbog izvršenja krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika, zato „što je neutvrđenog dana tokom novembra meseca 2013. godine u Leskovcu, u ulici P. broj 5, izvršio rekonstrukciju post ojećeg objekta bez građevinske dozvole, odnosno rešenja kojim se odobrava izvođenje radova na rekonstrukciji ovog objekta..., na taj način što je na svojoj porodičnoj stambenoj zgradi, na jugoistočnoj strani iste sazidao zid dužine 2,21 m, debljine 0,25 m, odnosno izveo građevinske radove koji se na osnovu člana 2. stav 1. tačka 32) Zakona o planiranju i izgradnji, smatraju rekonstrukcijom, a da za izvođenje ovih radova nije posedovao odobrenje nadležnog organa, shodno članu 145. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji...“, i izrekao mu uslovnu osudu, tako što mu je za učinjeno krivično delo utvrdio kaznu zatvora u trajanju od tri meseca, koja se neće izvršiti ukoli ko okrivljeni u roku od jedne godine po pravosnažnosti presude ne učini novo krivično delo, kao i na novčanu kaznu u iznosu od 30.000,00 dinara.

Viši sud u Leskovcu je osporenom presudom Kž. 90/15 od 23. aprila 2015. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca, izjavljenu protiv prvostepene presude, i prvostepenu presudu potvrdio.

U obrazloženju osporene drugostepene presude je, pored ostalog, navedeno:

„Kada se radi o navodima iz žalbe branioca okrivljenog, a koji se tiču navoda da, u smislu člana 145. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, okrivljeni nije gradio bez građevinske dozvole, već izvodio radove za koje se ne izdaje građevinska dozvola, već rešenje o odobrenju, kako je propisano u stavu 2. napred navedenog člana Zakona o planiranju i izgradnji, drugostepeni sud nalazi da su i ovi navodi neosnovani. Zakonom o planiranju i izgradnji i to u članu 2. stav 1. tačka 32) predviđen je pojam „rekonstrukcija“, pod kojim se podrazumeva promena gabarita, volumena, položaja ili opreme građevin skog objekta, a članom 145. stav 1. istog zakona, predviđeno je da se, pored ostalih građevin skih radova, i „rekonstrukcija“ vrši na osnovu rešenja kojim se odobrava izvođenje građevin skih radova... Radnja izvršenja krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, koja predstavlja elemenat bića krivičnog dela je kako građenje objekta bez građevinske dozvole, tako i izvođenje radova na rekonstrukciji postojećeg objekta bez građevinske dozvole, pri čemu je pojam građevinske dozvole očigledno univerzalni pojam koji inkriminiše radnje preduzete kako na izgradnji, tako i na rekonstrukciji objekata bez „dozvole“, a koju u formalnom smislu precizira Zakon o planiranju i izgradnji, tako što za radove na rekonstrukciji, kao uslova radova, nije neophodna građevinska dozvola, ali je neophodno odobrenje koje upravo izdaje isti organ koji je nadležan i za izdavanje građevinske dozvole, ali u formi rešenja kojim se odobrava izvođenje radova – rekonstrukcija.

Iz ovih razloga očigledna nepreciznost u dispozitivu optuženja i prvostepene presude, gde se radnja izvršenja krivičnog dela na rekonstrukciji, koja se stavlja na teret okrivljenom, formuliše „bez građevinske dozvole, odnosno rešenja kojim se odobrava izvođenje radova na rekonstrukciji...“ ne utiče na postojanje bitnih elemenata krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, upravo imajući u vidu radnju izvršenja ovog krivičnog dela kako je to napred navedeno“.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev za zaštitu zakonitosti branioca okrivljenog kao podnosioca, podnet protiv pravnosnažnih presuda Osnovnog suda u Leskovcu K 317/14 od 24. februara 2015. godine i Višeg suda u Leskovcu Kž 90/15 od 23. aprila 2015. godine.

U obrazloženju ove presude je, pored ostalog, navedeno:

„Branilac okrivljenog S. J . u zahtevu navodi da je sud, oglašavajući okrivljenog krivim za građenje bez građevinsk e dozvole, a pozivajući se na član 145. sgav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, kojim se regulišu slučajevi u kojima se za izvođenje radova ne izdaje građevinska dozvola već rešenje o odobrenju, učinio povredu zakona iz člana 439. tačka 1. ZKP, budući da gradnja bez rešenja o odobrenju (koje je u ovom ko nkretnom slučaju bilo potrebno obzirom da se radilo samo o rekonstrukciji), ne predstavlja krivično delo.

Iznete navode zahteva Vrhovni kasacioni sud ocenjuje neosnovanim. Naime, navode sadržane u zahtevu za zaštitu zakonitosti branilac okrivljenog S. J . isticao je i u žalbi izjavljenoj protiv prvostepene presude, a drugostepeni sud je našao da su ti žalbeni navodi neosnovani i u obrazlože nju presude je dao jasne i dovoljne razloge da se u radnjama okrivljenog stiču svi subjektivni i objektivni elementi krivičnog dela za koje je prvostepenom presudom oglašen krivim, koje Vrhovni kasacioni sud u svemu prihvata i u smislu člana 491. stav 2. ZKP na njih upućuje“.

4. Odredbama Ustava, na čije povrede se podnosilac poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega ( član 32. stav 1.); da se niko ne može oglasiti krivim za delo koje, pre nego što je učinjeno, zakonom ili drugim propisom zasnovanim na zakonu nije bilo predviđeno kao kažnjivo, niti mu se može izreći kazna koja za to delo nije bila predviđena (član 34. stav 1.).

Članom 482. stav 1. Zakonika o krivičnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 101/11, 121/12, 32/13, 45/13 i 55/14) (u daljem tekstu: ZKP), propisano je da protiv pravnosnažne odluke javnog tužioca ili suda ili zbog povrede odredaba postupka koji je prethodio njenom donošenju, ovlašćeno lice može podneti zahtev za zaštitu zakonitosti pod uslovima propisanim u ovom zakoniku.

Odredbama člana 485. stav 1. tačka 1) ovog zakonika je propisano da se zahtev za zaštitu zakonitosti može podneti ako je pravnosnažnom odlukom ili odlukom u postupku koji je prethodio njenom donošenju povređen zakon.

Članom 1. Krivičnog zakonika („Službeni glasnik RS“, br. 85/05, 88/05, 107/05, 72/09, 111/09 i 121/12) propisano je da nikome ne može biti izrečena kazna ili druga krivična sankcija za delo koje pre nego što je učinjeno zakonom nije bilo određeno kao krivično delo, niti mu se može izreći kazna ili druga krivična sankcija koja zakonom nije bila propisana pre nego što je krivično delo učinjeno.

Odredbama člana 18. ovog zakonika, koje su važile do 1. juna 2017. godine, bilo je propisano: da nije krivično delo ono delo koje, iako sadrži obeležja krivičnog dela, predstavlja delo malog značaja (stav 1.); da je delo malog značaja ako je stepen krivice učinioca nizak, ako su štetne posledice odsutne ili neznatne i ako opšta svrha krivičnih sankcija ne zahteva izricanje krivične sankcije (stav 2.); da se o dredbe st. 1. i 2. ovog člana mogu primeniti na krivična dela za koja je propisana kazna zatvora do pet godina ili novčana kazna (stav 3.) .

Član 219a stav 1. Zakonika propisuje da će se lice koje je izvođač radova ili odgovorno lice u pravnom licu koje je izvođač radova na objektu koji se gradi, odnosno koje izvodi radove na rekonstrukciji postojećeg objekta, bez građevinske dozvole, kazniti zatvorom od tri meseca do tri godine i novčanom kaznom.

Članom 1. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 – Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 – Odluka US, 50/13 – Odluka US i 54/13 – Rešenje US), propisano je: da se ovim zakonom uređuje: uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata; vršenje nadzora nad primenom odredaba ovog zakona i inspekcijski nadzor; druga pitanja od značaja za uređenje prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i za izgradnju objekata, dok je članom 2. stav 1. ovog zakona, pored ostalog, propisano – da građenje jeste izvođenje građevinskih i građevinsko-zanatskih radova, ugradnja instalacija, postrojenja i opreme (tačka 31)) , da rekonstrukcija jeste izvođenje građevinskih radova na postojećem objektu u gabaritu i volumenu objekta, kojima se utiče na stabilnost i sigurnost objekta i zaštitu od požara , menjaju konstruktivni elementi ili tehnološki proces , menja spoljni izgled objekta ili povećava broj funkcionalnih jedinica , vrši zamena uređaja, postrojenja, opreme i instalacija sa povećanjem kapaciteta (tačka 32)).

Član 110. Zakona propisuje da se građenje objekta vrši na osnovu građevinske dozvole i tehničke dokumentacije, pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom.

Članom 133. stav 1. ovog zakona, koji je bio na snazi do 9. decembra 2014. godine, bilo je predviđeno da građevinsku dozvolu za izgradnju objekata izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva (u daljem tekstu: Ministarstvo), ako ovim zakonom nije drugačije određeno, dok je stavom 2. istog člana bilo propisano da Ministarstvo izdaje građevinsku dozvolu za izgradnju objekata, i to: 1) visokih brana i akumulacija napunjenih vodom, jalovinom ili pepelom za koje je propisano tehničko osmatranje; 2) nuklearnih objekata i drugih objekata koji služe za proizvodnju nuklearnog goriva, radioizotopa, ozračivanja, uskladištenje radioaktivnih otpadnih materija za naučno-istraživačke svrhe; 3) objekata za preradu nafte i gasa, međunarodnih i magistralnih produktovoda, gasovoda i naftovoda za transport, gasovoda nazivnog radnog natpritiska preko 16 bara, ukoliko prelaze najmanje dve opštine, skladišta nafte, gasa i naftnih derivata kapaciteta preko 500 tona, magistralnih i regionalnih toplodalekovoda, objekata za proizvodnju biodizela; 4) objekata bazne i prerađivačke hemijske industrije, crne i obojene metalurgije, objekata za preradu kože i krzna, objekata za preradu kaučuka, objekata za proizvodnju celuloze i papira i objekata za preradu nemetaličnih mineralnih sirovina, osim objekata za primarnu preradu ukrasnog i drugog kamena, u skladu sa kapacitetima definisanim u Uredbi o utvrđivanju liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu; 5) stadiona za 10.000 i više gledalaca, objekata konstruktivnog raspona 50 i više metara, objekata visine 50 i više metara, silosa kapaciteta preko 10.000 m3, objekata kazneno-popravnih ustanova, objekata za službene potrebe diplomatsko-konzularnih predstavništava stranih država, odnosno kancelarija međunarodnih organizacija u Republici Srbiji, ukoliko je to propisano bilateralnim sporazumom, kao i stambenih kompleksa višeporodičnog stanovanja kada je investitor Republika Srbija; 6) hidroelektrane i hidroelektrane sa pripadajućom branom snage 10 i više MW, termoelektrane snage 10 i više MW i termoelektrane-toplane električne snage 10 i više MW i dalekovoda i trafostanica napona 110 i više kV; 7) međuregionalnih i regionalnih objekata vodosnabdevanja i kanalizacije, postrojenja za pripremu vode za piće kapaciteta preko 40 l/s i postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda u naseljima preko 15.000 stanovnika ili kapaciteta 40 l/s; 8) regulacionih radova za zaštitu od velikih voda gradskih područja i ruralnih površina većih od 300 ha; 9) objekata u granicama nepokretnih kulturnih dobara od izuzetnog značaja i kulturnih dobara upisanih u Listu svetske kulturne i prirodne baštine, objekata u zaštićenoj okolini kulturnih dobara od izuzetnog značaja sa određenim granicama katastarskih parcela i objekata u zaštićenoj okolini kulturnih dobara upisanih u Listu svetske kulturne i prirodne baštine, objekata u zaštićenim područjima u skladu sa aktom o zaštiti kulturnih dobara (osim pretvaranja zajedničkih prostorija u stan, odnosno poslovni prostor u zaštićenoj okolini kulturnih dobara od izuzetnog značaja i kulturnih dobara upisanih u Listu svetske kulturne baštine), kao i objekata u granicama nacionalnog parka i objekata u granicama zaštite zaštićenog prirodnog dobra od izuzetnog značaja (osim porodičnih stambenih objekata, poljoprivrednih i ekonomskih objekata i njima potrebnih objekata infrastrukture, koji se grade u selima), u skladu sa zakonom; 10) postrojenja za tretman neopasnog otpada, spaljivanjem ili hemijskim postupcima, kapaciteta više od 70 t dnevno; 11) postrojenja za tretman opasnog otpada spaljivanjem, termičkim i/ili fizičkim, fizičko-hemijskim, hemijskim postupcima, kao i centralna skladišta i/ili deponije za odlaganje opasnog otpada; 12) aerodroma; 13) putničkih pristaništa, luka, pristana i marina; 14) državnih puteva prvog i drugog reda, putnih objekata i saobraćajnih priključaka na ove puteve i graničnih prelaza; 15) javne železničke infrastrukture sa priključcima i metroa; 16) telekomunikacionih objekata, odnosno mreža, sistema ili sredstava koji su međunarodnog i magistralnog značaja i oni koji se grade na teritoriji dve ili više opština; 17) hidrograđevinskih objekata na plovnim putevima; 18) plovnih kanala i brodskih prevodnica koji nisu u sastavu hidroenergetskog sistema; 19) regionalnih deponija, odnosno deponija za odlaganje neopasnog otpada za područje nastanjeno sa preko 200.000 stanovnika; 20) objekata za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora energije, kao i elektrana sa kombinovanom proizvodnjom snage 10 i više MW.

Odredbom člana 134. stav 2. Zakona je propisano da se poverava jedinicama lokalne samouprave izdavanje građevinskih dozvola za izgradnju objekata koji nisu određeni u članu 133. ovog zakona.

Član 135. stav 1. Zakona propisuje da se građevinska dozvola izdaje investitoru koji uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole dostavi projekat za građevinsku dozvolu, ima odgovarajuće pravo na zemljištu ili objektu i koji je dostavio dokaze propisane podzakonskim aktom kojim se bliže uređuje sadržina i način izdavanja građevinske dozvole i platio odgovarajuće administrativne takse, a sastavni deo zahteva je i izvod iz projekta za izdavanje građevinske dozvole potpisan i overen pečatom lične licence od strane glavnog projektanta.

Odredbama člana 137. ovog zakona je predviđeno da se građevinska dozvola izdaje za ceo objekat, odnosno za deo objekta, ako taj deo predstavlja tehničku i funkcionalnu celinu (stav 1.); da se p ripremni radovi izvode na osnovu građevinske dozvole iz stava 1. ovog člana (stav 2.).

Odredbama člana 144. Zakona o planiranju i izgradnji , koji je bio na snazi u vreme preduzimanja radnji koje su podnosiocu ustavne žalbe stavljene na teret , kao i u vreme donošenja osporeni h presuda, bilo je propisano da posebna vrsta objekata, odnosno radova za koje nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa za gradnju, odnosno akt za izvođenje radova jesu: radovi na tekućem održavanju objekta ili stana; postavljanje žičane ili drvene ograde; građenje objekata protivgradne odbrane; građenje jednostavnih objekata koji se grade na istoj katastarskoj parceli na kojoj je sagrađen glavni objekat, a koji se izvode na način da ne ometaju redovno korišćenje susednih objekata (vrtna senila do 15m2 osnove, staze, platoi, vrtni bazeni i ribnjaci površine do 12m2 i dubine do 1m, nadstrešnice osnove do 10m2, dečja igrališta, dvorišni kamini površine do 2m i visine do 3m, kolski prilazi objektima širine 2,5-3m, solarni kolektori koji se ne priključuju na elektrodistributivnu mrežu); stočne jame do 20m2 u osnovi; grobnice i spomenici na groblju; pešačke staze, ploče za obaveštavanje površine do 6m2 i druga oprema u zaštićenim prirodnim dobrima (prema odluci privrednog društva, javnog preduzeća, odnosno drugog pravnog lica koji upravlja tim prirodnim dobrom); nosači antena sa antenama na postojećim zgradama, putevima, infrastrukturi i kontejnerima elektronskih komunikacija, kao i tipski kabineti baznih stanica na odgovarajućim nosačima, sredstva elektronskih komunikacija koja se postavljaju ili instaliraju na kablovima i mrežama elektronskih komunikacija i kablovi elektronskih komunikacija koji se postavljaju ili instaliraju u postojeću linijsku infrastrukturu elektronskih komunikacija - kablovsku kanalizaciju; kontejneri za smeštaj elektronsko komunikacione i elektroenergetske opreme i uređaja, mikrorovovi za optičke i druge kablove, tipski ormani za unutrašnju i spoljašnju montažu za smeštaj opreme elektronske komunikacije i sl.; radovi na održavanju, popravke i zamena opreme na objektima vetroelektrana koji se izvode bez građevinskih radova (zamena elisa, zamena gondola, zamena određenih uređaja i njihovih delova); stubići katodne zaštite za čelične cevovode i stanice katodne zaštite, oznake kilometraže, oznake skretanja i zaštitne lule na ukrštanjima sa putevima i prugama na linijskim infrastrukturnim objektima tipa gasovoda, naftovoda i produktovoda.

Članom 145. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, koji je na sanzi u vreme donošenja osporenih presuda , propisano je da se g rađenje objekata iz člana 2. tač. 24) i 24a) ovog zakona, izvođenje radova na investicionom održavanju objekta i uklanjanju prepreka za osobe sa invaliditetom, izgradnja sekundarnih, odnosno distributivnih mreža komunalne infrastrukture u okviru postojeće regulacije ulica, kao i uređenje saobraćajnica u okviru postojeće regulacije ulica, rekonstrukcija, adaptacija, sanacija, promena namene objekta bez izvođenja građevinskih radova, promena namene uz izvođenje građevinskih radova, izvođenje radova na razdvajanju ili spajanju poslovnog ili stambenog prostora, ugradnja unutrašnjih instalacija (gas, struja, voda, toplotna energija i sl.) u postojeći objekat, postavljanje antenskih stubova i sekundarnih, odnosno distributivnih delova elektronske komunikacione mreže, pojedinačni elektrodistributivni i elektroprenosni stubovi, deo srednjenaponske elektrodistributivne mreže koji obuhvata 10 kv, 20 kv i kv vod, tipske transformatorske stanice 10/04 kv, 20/04 kv i 35 kv naponski nivo i deo elektrodistributivne mreže od transformatorske stanice 10/04 kv, 20/04 kv, 35/10 (20) kv i 35/04 kv do mesta priključka na objektu kupca (1 kv), 10 kv i 20 kv razvodna postrojenja, manje crpne stanice i manji ski liftovi, priključci na izgrađenu vodovodnu, kanalizacionu, gasnu i sl. Mrežu, kompresorske jedinice za gas, uređaji za isporuku gasa, elektrane koje koriste obnovljive izvore energije instalirane snage 50 kw, tipski toplovodni priključci, građenje zidanih ograda, vrše na osnovu rešenja kojim se odobrava izvođenje tih radova, odnosno promena namene objekta, koje izdaje organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole, a stavom 4. ovog člana – da će nadležni organ odbiti rešenjem zahtev ako je za radove navedene u zahtevu potrebno izdavanje građevinske dozvole, u roku od osam dana od dana podnošenja zahteva.

Odredbom člana 148. stav 1. ovog zakona je predviđeno da investitor podnosi prijavu radova organu koji je izdao građevinsku dozvolu najkasnije osam dana pre početka izvođenja radova.

Članom 7. stav 1. Pravilnika o načinu izdavanja građevinske dozvole („Službeni g lasnik RS“, br. 93/11 i 103/13) propisano je da se u z zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnosi idejni ili glavni projekat u tri primerka, dok je stavom 2. istog člana propisano da se, pored tehničke dokumentacije iz stava 1. ovog člana, uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole prilaže i: 1) pravnosnažno rešenje o lokacijskoj dozvoli; 2) dokaz o pravu svojine, odnosno pravu zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, odnosno drugi dokaz o rešenim imovinsko-pravnim odnosima predviđen Zakonom; 3) dokaz o uređivanju odnosa u pogledu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta; 4) dokaz o uplati administrativne takse, dok je stavom 3. ovog člana propisano da se u z zahtev za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju objekata za koje građevinsku dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno autonomna pokrajina podnosi, pored dokumentacije iz st. 1. i 2. ovog člana i izveštaj revizione komisije u skladu sa članom 135. stav 13. Zakona.

Član 8. ovog pravilnika propisuje da, pre izdavanja rešenja o građevinskoj dozvoli, nadležni organ sprovodi postupak u skladu sa zakonom, a članom 9. stav 1. da se građevinska dozvola izdaje rešenjem, u roku od osam dana od dana podnošenja urednog zahteva za izdavanje građevinske dozvole, u skladu sa Zakonom.

5. Ustavni sud, pre svega, konstatuje da se ustavna žalba ne može smatrati pravnim sredstvom kojim se ispituje zakonitost odluka redovnih sudova. Ustavni sud, odlučujući o ustavnoj žalbi, ne može ocenjivati pravilnost zaključaka redovnih sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja i načina na koji su sudovi primenili materijalno pravo, ukoliko iz razloga navedenih u ustavnoj žalbi ne proizlazi da je zaključivanje suda u osporenoj sudskoj odluci bilo očigledno proizvoljno. U postupku po ustavnoj žalbi ne vrši se kontrola ocene dokaza ili primene zakona od strane redovnih sudova, osim ako dokazi nisu cenjeni očigledno na štetu stranke koja je podnela ustavnu žalbu, odnosno ako nije uočljiva greška u tumačenju prava zasnovana na načelno netačnom gledištu koje je od značaja za ostvarivanje i zaštitu nekog ljudskog prava i ima posebnu težinu u svom materijalnom značenju za konkretan pravni slučaj. U vezi sa tim, Ustavni sud konstatuje da se suština navoda podnosioca ustavne žalbe o povredi prava iz člana 32. stav 1. i člana 34. stav 1. Ustava zasniva na tvrdnji da radnja za koju je osuđen ne predstavlja krivično delo, pa bi, ukoliko je ova tvrdnja tačna, zaključivanje suda o krivici podnosioca bilo očigledno proizvoljn o.

Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe, Ustavni sud je pošao od sadržine odredbe člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika, prema kojoj ovo krivično delo (građenje bez građevinske dozvole) čini lice koje je izvođač radova ili odgovorno lice u pravnom licu koje je izvođač radova na objektu koji se gradi, odnosno koje izvodi radove na rekonstrukciji postojećeg objekta, bez građevinske dozvole. Dakle, biće ovog krivičnog dela čine elementi koji predstavljaju njegova bitna zakonska obeležja, karakterišu samo ovo posebno krivično delo i odvajaju ga od svakog drugog krivičnog dela . Ukoliko nedostaje bilo koji od ovih elemenata nije ostvareno njegovo zakonsko biće i zato krivično delo ne postoji. S obzirom na to da podnosilac ustavne žalbe istaknute povrede prava zasniva na tvrdnji da nepostojanje građevinske dozvole, kako je taj pojam određen u Zakonu o planiranju i izgradnji, predstavlja konstitutivni elemenat krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a Krivičnog zakonika, Ustavn i sud konstatuje da bitna obeležja ovog krivičnog dela, koja proizlaze iz njegovog zakonskog opisa, jesu: 1) izvođenje radova na objektu koji se gradi, odnosno izvođenje radova na rekonstrukciji postojećeg objekta, i 2) izvođenje navedenih radova bez dozvole nadležnog organa za izvođenje tih radova. Dakle, iako je zakonodavac u tekstu odredbe člana 219a Krivičnog zakonika koristio isključivo samo termin „građevinska“ dozvola, Ustavni sud smatra da je Krivičnim zakonikom sankcionisano svako ono izvođenje građevinskih radova bez odgovovarajuće dozvole, kada je posebnim zakonom propisano obavezno posedovanje dozvole nadležnog organa za izvođenje tih radova , kako na objektu koji se gradi, tako i za preduzimanje građevinskih rekonstruktivnih radova na postojećem objetku.

Pojam građevinske dozvole, građenja i rekonstrukcije, kao i uslovi pod kojima nije potrebna dozvola nadležnog organa za izvođenje građevinskih radova, propisani su Zakonom o planiranju i izgradnji.

Iz osporenih presuda proizlazi da su redovni sudovi, polazeći od sadržine odredaba čl. 1. i 110, člana 133. stav 1, člana 134. stav 2, člana 135. stav 1. i člana 137. Zakona o planiranju i izgradnji, utvrdili da zatvaranje lođe podnosiočevog stana predstavlja rekonstrukciju, odnosno izvođenje građevinskih radova na postojećem objektu u gabaritu i volumenu objekta, za šta je, saglasno odredbi člana 145. stav 1. navedenog zakona potrebno prethodno pribaviti rešenje o odobrenju izvođenja radova, koje izdaje organ koji je nadležan i za izdavanje građevinske dozvole, odnosno u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 134. stav 2. Zakona, jedinica lokalne samouprave.

Prema navedenim odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, kao i odredbama člana 144, člana 148. stav 1. ovog zakona, te odredbama člana 7. stav 1. i člana 8. Pravilnika o načinu izdavanja građevinske dozvole, može se zaključiti da je zakonodavac ciljano napravio razliku između situacije u kojoj se, sa jedne strane određeni građevin ski radovi ne mogu izvoditi bez odobrenja nadležnog organa – građevinske dozvole i rešenja o odobrenju za izvođenje radova, s tim da je građevinska dozvola neophodna za zidanje objekata i izvođenje složenijih i obimnijih građevinskih radova, dok je rešenje o odobrenju izvođenja radova potrebno za jednostavnije građevinske radove, manjeg obima, i sa druge strane onih građevinskih radova za koje nije potrebno pribavljati bilo kakvu dozvolu nadležnog organa, jer se tim radovima ne može uticati na stabilnost i sigurnost objekta, niti se menja struktura postojećeg objekta.

Stoga, iako je procedura za dobijanje građevinske dozvole neuporedivo složenija i potrebno je uz zahtev za izdavanje priložiti obimnu projektnu u tehničku dokumentaciju, saglasnosti i drugo, zakonodavac je predvideo i da je za pojedine građevinske radove neophodno dobiti odobrenje za izvođenje radova , kao što je rekonstrukcija objekta, jer se takvim radovima može uticati na stabilnost i sigurnost objekta i zaštitu od požara ili se menjaju konstruktivni elementi ili tehnološki proces, odnosno ako se menja spoljni izgled objekta ili povećava broj funkcionalnih jedinica, vrši zamena uređaja, postrojenja, opreme i instalacija sa povećanjem kapaciteta (član 2. stav 1. tačka 32 ) Zakona o planiranju i izgradnji) .

Iz svega navedenog Ustavni sud zaključuje da akt nadležnog organa za gradnju (rešenje o građevinskoj dozvoli) i akt nadležnog organa za izvođenje radova (rešenje o odobrenju izvođenja radova) nisu isti akti, bez obzira što ih izdaje isti organ (jedinica lokalne samouprave), ne odnose se na istu vrstu građevinskih radova, te se stoga termin „građevinska dozvola“ upotrebljen u smislu Zaskona o planiranju i izgradnji nije univerzalni pojam i ne odnosi se i na građevinske radove ze koje nije potrebna građevinska dozvola, već je dovoljno rešenje o odobrenju izvođenja radova.

Međutim, ratio legis odredbe člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika je u tome da inkriminiše ono ponašanje u oblasti građevinarstva koje može prouzrokovati takav stepen društvene opasnosti kojim se ugrožava čovek , njegova imovina i druge osnovne društvene vrednosti, a koji opravdava primenu krivičnopravne prinude.

Stoga Ustavni sud konstatuje da su odredbom člana 219a Krivičnog zakonika propisana dva osnovna oblika koja se razlikuju po izvršiocu , te da ovo krivično delo može počiniti lice koje je izvođač radova (stav 1.) i investitor (stav 2.). U oba oblika izvršilac je fizičko lice, odnosno odgovorno lice u pravnom licu kada je izvođač, odnosno investitor radova pravno lice. Što se tiče radnje izvršenja, ona je je u oba oblika ovog krivičnog dela određena kao gradnja objekta bez građevinske dozvole, dok zakonodavac kod oblika krivičnog dela iz stava 1. (kada je učinilac izvođač radova), kao radnju izvršenja predviđa i izvođenje radova na rekonstrukciji postojećeg objekta bez „građevinske dozvole“. S obzirom na to da je odredbom člana 145. Zakon a o planiranju i izgradnji propisano da se rekonstrukcija postojećeg objekta vrši na osnovu obaveznog rešenja nadležnog organa uprave kojim se odobrava izvođenje tih radova, Ustavni sud smatra da se ciljnim tumačenjem odredbe člana 219a Krivičnog zakonika i odredaba čl. 2. i 145. Zakona o planiranju i izgradnji dolazi do zaključka da se termin „građevinske dozvole“ u smislu drugog dela stava 1. člana 219a Krivičnog zakonika , kada se govori o rekonstrukciji objekta, ima shvatiti u duhu Zakona o planiranju i izgradnji, kao „rešenje o odobrenju za izvođenje radova“.

Sledstveno tome, po oceni Ustavnog suda, lice koje izvodi radove na rekonstrukciji postojećeg objekta, a ne poseduje rešenje o odobrenju nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, kada je to posebnim zakonom propisano kao obavezno, jeste učinilac krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika.

Po mišljenju Ustavnog suda, razlika između građevinskih radova za koje je neophodna građevinska dozvola i radova za koje je potrebno rešenje o odobrenju izvođenja radova, propisana Zakonom o planiranju i izgradnji, jeste uslovljena razlikama u veličini, složenosti, obimu i značaju jednih i drugih radova. Stoga je zakonodavac, imajući u vidu značaj, posledice i društvenu opasnost izvođenja građevinskih radova bez građevinske dozvole, kao i rekonstrukcije bez rešenja o odobrenju kojom se utiče na stabilnost i sigurnost objekta, odnosno menjaju konstruktivni elementi ili tehnološki proces, menja spoljni izgled objekta ili povećava broj funkcionalnih jedinica, tamo gde je propisano njihovo izdavanje, takvu vrstu zabranjenog ponašanja propisao kao krivično delo i sankcionisao Krivičnim zakonikom.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da je ocena Višeg suda u Leskovcu iz obrazloženja drugostepene presude da „r adnja izvršenja krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, koja predstavlja elemenat bića krivičnog dela, kako građenje objekta bez građevinske dozvole, tako i izvođenje radova na rekonstrukciji postojećeg objekta bez građevinske dozvole, pri čemu je pojam građevinske dozvole očigledno univerzalni pojam koji inkriminiše radnje preduzete kako na izgradnji, tako i na rekonstrukciji objekata bez 'dozvole', a koju u formalnom smislu precizira Zakon o planiranju i izgradnji, tako što za radove na rekonstrukciji, kao uslova radova, nije neophodna građevinska dozvola, ali je neophodno odobrenje koje upravo izdaje isti organ koji je nadležan i za izdavanje građevinske dozvole, ali u formi rešenja kojim se odobrava izvođenje radova – rekonstrukcija“, odnosno da „...očigledna nepreciznost u dispozitivu optuženja i prvostepene presude, gde se radnja izvršenja krivičnog dela na rekonstrukciji, koja se stavlja na teret okrivljenom, formuliše 'bez građevinske dozvole, odnosno rešenja kojim se odobrava izvođenje radova na rekonstrukciji...' ne utiče na postojanje bitnih elemenata krivičnog dela iz člana 219a stav 1. KZ, upravo imajući u vidu radnju izvršenja ovog krivičnog d ela kako je to napred navedeno“, nije zasnovana na proizvoljnom tumačenju odredbe člana 219a stav 1. Krivičnog zakonika.

Kako je Vrhovni kasacioni sud osporenom presudom odbio kao neosnovan zahtev za zaštitu zakonitosti branioca okrivljenog, ovde podnosioca ustavne žalbe, nalazeći da se u radnjama okrivljenog stiču svi subjektivni i objektivni elementi krivičnog dela za koje je prvostepenom presudom oglašen krivim, koju je Vrhovni kasacioni sud u svemu prihvat io i u smislu člana 491. stav 2. ZKP se na osporene presude pozvao i na njih uputio, Ustavni sud je ocenio da zaključivanje Vrhovnog kasacionog suda u osporenoj presudi Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine, takođe, nije očigledno proizvoljno i nije zasnovano na netačnom gledištu koje je od značaja za ostvarivanje i zaštitu označenih ljudskih prava i ima posebnu težinu u svom materijalnom značenju za konkretan pravni slučaj.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu , Ustavni sud je ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, jer je utvrdio da osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Kzz. 595/15 od 14. jula 2015. godine nije povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe zajemčeno odredbama člana 32. stav 1. i člana 34. stav 1. Ustava, pa je odlučio kao u prvom delu izreke.

6. Ustavni sud je, u sprovedenom prethodnom postupku , utvrdio da je osporena drugostepena presuda Višeg suda u Leskovcu Kž. 90/15 od 23. aprila 2015. godine, kojom je pravnosnažno okončan krivični postupak protiv podnosioca ustavne žalbe, podnosiocu i njegovom braniocu dostavljena pre 14. jula 2015. godine, kada je osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Kzz. 595/15 odbijen kao neosnovan njihov zahtev za zaštitu zakonitosti, izjavljen protiv pravosnažnih, ovde osporenih, presuda.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu pravni stav Ustavnog suda da će se u krivičnom postupku donošenjem odluke po žalbi protiv prvostepene, odnosno drugostepene presude, ili po žalbi protiv rešenja, smatrati da je iscrpljeno poslednje pravno sredstvo pre izjavljivanja ustavne žalbe, Ustavni sud je, u odnosu na osporene presudu Višeg suda u Leskovcu Kž. 90/15 od 23. aprila 2015. godine i Osnovnog suda u Leskovcu K. 317/14 od 24. februara 2015. godine, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu kao neblagovremenu, jer je izjavljena posle isteka roka iz člana 84. stav 1. Zakona, pa je odlučio kao u drugom delu izreke.

7. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS “, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Slični dokumenti

• Kzz 1205/2025: Presuda Vrhovnog suda povodom izvođenja radova rekonstrukcije bez odobrenja nadležnog organa
• Kzz 1364/2025: Krivična odgovornost za građenje bez privremene građevinske dozvole
• Už 866/2023: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku
• U 3337/2023: Upravni sud poništio rešenje o rekonstrukciji infrastrukture na savskom nasipu
• Kzz 923/2024: Presuda Vrhovnog suda o odbijanju zahteva za zaštitu zakonitosti
• Kž1 301/2024: Apelacioni sud preinačio presudu za građenje bez građevinske dozvole
• Už 1725/2018: Povreda prava na pravično suđenje u postupku za sanaciju krova