Ponovna povreda prava na suđenje u razumnom roku policijskim službenicima

Kratak pregled

Ustavni sud ponovo usvaja ustavnu žalbu policijskih službenika, utvrđujući povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za naknadu troškova prevoza. Nalaže okončanje postupka i dosuđuje naknadu nematerijalne štete zbog neefikasnosti upravnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Lidija Đukić, dr Vladan Petrov i dr Nataša Plavšić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S . C . iz sela Jošje kod Kruševca , S. J, I. Ž, D . T, Z . L . i I. S, svih iz Kruševca, I. M , S. L . i I. M, svih iz Trstenika, Z. Ć . iz sela Gračac, opština Vrnjačka Banja, Z. A . i D . M , obojice iz Novog Sela, opština Vrnjačka Banja, P. V . iz sela Begovo Brdo kod Kruševca, Z. S . iz sela Vrba kod Kraljeva , G. M . i M . S, obojice iz sela Bogdanje, opština Trstenik, I . P . iz sela Počekovina, opština Trstenik, M. A . iz sela Gornja Omašnica, opština Trstenik, V. D . iz sela Stari Trstenik, opština Trstenik, V. K . iz sela Pejovac, opština Trstenik, D. V . iz sela Velika Drenova, opština Trstenik, G . M . iz sela Grabovac, opština Trstenik, S. K . iz sela Selište, opština Trstenik, S. B . iz sela Veliki Klupci kod Kruševca , S. V . iz sela Veliko Golovode kod Kruševca, Lj . V , A. S . i Đ. Ć, svih iz Vrnjačke Banje, N. V. V . iz sela Popina, opština Trstenik, S. I, Z . T, D. Ž . i D . K, svih iz sela Stopanja, opština Trstenik, I. M . iz sela Štulac, opština Vrnjačka Banja, Ž. T . iz sela Koševi kod Kruševca, Z . M . iz sela Osaonica, opština Trstenik, M. L . iz sela Milutovac, opština Trstenik, S. J . iz sela Planinica, opština Trstenik, M. L . iz sela Čairi, opština Trstenik, J. A . iz sela Medveđa, opština Trstenik, N. S. V . iz sela Kukići kod Čačka, E. T . iz sela Kukljin kod Kruševca i S . J . iz sela Odžaci, opština Trstenik, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. septembra 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. C, S . J, I. Ž, D . T, Z . L, I . S, I. M , S. L, I . M, Z . Ć, Z . A, D . M, P . V, Z . S, G . M, M . S, I . P, M . A, V. D, V . K, D . V, G . M, S . K, S . B, S . V, Lj . V, A . S, Đ . Ć, N . V. V, S . I, Z . T, D . Ž, D . K, I . M, Ž . T, Z . M, M . L, S . J, M . L, J . A, N . S. V, E . T . i S . J . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Kruševcu u predmetu broj 117-139/2022 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe N. S. V . na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, a ostalih podnosilaca iz tačke 1. na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. C . iz sela Jošje kod Kruševca i ostali podnosioci navedeni u uvodu i u tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 18 . juna 2019. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu , dopunjenu podnescima od 13. januara i 17. juna 2020, 29. januara 2021, 8. aprila i 19. maja 2022. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u „postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Kruševcu u predmetu broj 117-1217/18, Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 114-05-20/2018-01 i u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Kruševcu“. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom u odnosu na podnosioca N. S. V . osporava trajanje postupka nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už-4519/2015 od 11. maja 2017. godine, a u odnosu na ostale podnosioce trajanje postupka nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už-7208/2012 od 16. aprila 2015. godine. Navedenim odlukama ovog suda utvrđena je povreda prava podnosilaca na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku postupka, pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenim novčanim iznosima i naloženo okončanje postupka u najkraćem roku.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 10 . marta 2008. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku i pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku svakom u iznosu od po 2 .000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Kruševcu broj 117-139/2022 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosioci ustavne žalbe su 10. marta 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Kruševcu (u daljem tekstu: prvostepeni organ) podneli zahtev za isplatu naknade troškova prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla za poslednje tri godine.

S. C , ovde prvi podnosilac ustavne žalbe, podneo je 11. septembra 2012. godine, a ostali podnosioci ove ustavne žalbe, osim podnosioca N. S. V, podneli su 30 . oktobra 2013. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku u kome se rešava o navedenom zahtevu. Odlukom Ustavnog sud a Už-7208/2012 od 16. aprila 2015. godine usvoj ena je ustavna žalba S . C . i drugih podnosilaca navedenih u tački 1. izreke te odluke, utvr đena povre da prava na suđenje u razumnom roku zajemčeno g članom 32. stav 1. Ustava i svakom podnosiocu utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 500 evra, a podnositeljki S . J . u iznosu od 300 evra, sve u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Istom odlukom je naloženo nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se konkretni upravni postupak okončao u najkraćem roku.

N. S . V. je 11. jula 2015. godine podneo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u istom postupku. Odlukom Ustavnog sud a Už-4519/2015 od 11. maja 2017. godine usvoj ena je ustavna žalba tog podnosioca, utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku , zajemčeno g odredbom člana 32. stav 1. Ustava , utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate i naloženo nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se konkretni upravni postupak okončao u najkraćem roku.

Ustavni sud je u nastavku ove odluke izložio tok postupka koji je usledio nakon donošenja presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 19648/13 od 12. marta 2015. godine , kojom je uvažena tužba podnosilaca, poništeno rešenje Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-313/2013-01 od 18. septembra 2013. godine i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Nakon što je drugostepenim rešenjem broj 120-01-69/2015-01 od 15. aprila 2015. godine usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje broj 117-329/13 od 30. aprila 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak, rešenja prvostepenog organa broj 117-298/15 od 11. juna 2015. godine, broj 117-635/15 od 6. novembra 2015. godine, broj 117-467/16 od 10. juna 2016. godine, broj 117-975/16 od 28. decembra 2016. godine, broj 117-460/17 od 3. jula 2017. godine, broj 117-397/18 od 10. aprila 2018. godine, broj 117-754/18 od 23. jula 2018. godine, broj 117-1217/18 od 26. novembra 2018. godine, broj 117-658/19 od 7. juna 2019. godine, broj 117-996/19 od 11. oktobra 2019. godine, broj 117-87/20 od 21. januara 2020. godine, broj 117-523/20 od 29. maja 2020. godine, broj 117-976/20 od 1. septembra 2020. godine, broj 117-1282/20 od 23. novembra 2020. godine, broj 117-167/2021 od 3. februara 2021. godine, broj 117-627/2021 od 20. maja 2021. godine i broj 117-1191/2021 od 25. oktobra 2021. godine, kojima je odbijen zahtev podnosilaca, poništena su rešenjima drugostepenog organa broj 120-01-276/2015-01 od 21. septembra 2015. godine, broj 120-01-105/2015-01 od 18. aprila 2016. godine, broj 120-01-1230/2016-01 od 28. oktobra 2016. godine, broj 120-01-342/2017-01 od 28. aprila 2017. godine, broj 114-02-4/2018-01 od 26. januara 2017. godine, broj 114-05-9/2018-01 od 11. juna 2018. godine, broj 114-05-20/2018-01 od 19. oktobra 2018. godine, broj 114-05-12/2019-01 od 25. aprila 2019. godine, broj 114-05-43/2019-01 od 9. septembra 2019. godine, broj 114-05-55/2019-01 od 3. decembra 2019. godine, broj 114-05-10/2019-01 od 27. aprila 2020. godine, broj 114-05-24/2020-01 od 6. avgusta 2020. godine, broj 114-05-38/2020-01 od 29. oktobra 2020. godine, broj 114-05-53/2020-01 od 28. decembra 2020. godine, broj 114-05-11/2021-01 od 12. aprila 2021. godine, broj 120-01-376/2021-01 od 31. avgusta 2021. godine i broj 114-05-33/2021-01 od 31. decembra 2021. godine, kojima su usvojene žalbe podnosilaca i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Podnosioci su izjavili žalbu protiv rešenja prvostepenog organa broj 117-139/2022 od 18. februara 2022. godine kojim je odbijen zahtev podnosilaca.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.). U osnovi istovetne odredbe sadržane su i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18 - autentično tumačenje) , čije se relevantne odredbe primenjuju od 1. juna 2017. godine.

5. Ispitujući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom u odnosu na podnosioca N. S. V . osporava trajanje postupka nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už-4519/2015 od 11. maja 2017. godine, a u odnosu na ostale podnosioce trajanje postupka nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už-7208/2012 od 16. aprila 2015. godine. Navedenim odlukama ovog suda utvrđena je povreda prava podnosilaca na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku postupka, pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenim novčanim iznosima i naloženo okončanje postupka u najkraćem roku. Stoga je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, u odnosu na podnosioca N. S. V . cenio period od 12. maja 2017. godine do odlučivanja o ovoj ustavnoj žalbi, što iznosi pet godina i jedan mesec, a u odnosu na ostale podnosioce period od 17. aprila 2015. godine do odlučivanja o ovoj ustavnoj žalbi, što iznosi sedam godina i dva meseca.

Ustavni sud ukazuje na to da osporeni postupak još uvek nije okončan iz čega proizlazi da nadležni organi nisu postupili u skladu sa nalozima datim u pomenutim odlukama ovog suda. Pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje se, pre svega, složenost pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanje podnosioca ustavne žalbe, postupanje upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaj istaknutog prava za podnosioca.

Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u Odluci Ustavnog suda Už-8639/2015 od 21. februara 2019. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi: da je svrha naknade troškova prevoza da pokrije troškove koje je policijski službenik stvarno imao za dolazak na rad i odlaska sa rada, ali da se, pri tom, mora sprečiti zloupotreba ovog prava koja može da nastane ako naknadu traži policijski službenik koji te troškove nije imao; da su upravni organi dužni da utvrde koji dokazi su od značaja za odlučivanje o pravu na naknadu troškova prevoza i da li postoji zakonska obaveza stranke da ih dostavi ili se oni pribavljaju po službenoj dužnosti; da se odbijanje zahteva za naknadu troškova prevoza ne može obrazlagati propuštanjem stranke da dostavi dokaze o postojanju stvarnih troškova prevoza, ako od nje prethodno nije zahtevano da to učini; da će se od stranke tražiti da priloži precizno određene dokaze o stvarnim troškovima prevoza koji se, po zakonu, od nje mogu tražiti.

Ispitujući postupanje upravnih organa, Ustavni sud je konstatovao da je u postupku čije se trajanje ovde ceni doneto po 18 prvostepenih i drugostepenih rešenja. Iz toga se može uočiti da posmatrani postupak obeležava kontinuirano vraćanje predmeta na ponovno rešavanje prvostepenom organu, koji ne postupa po primedbama iz drugostepenih rešenja. U takvim okolnostima, drugostepeni organ je propustio da dopuni postupak i otkloni nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedost atke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske , predstavka broj 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.).

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su oni koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom, kada su za to postojali uslovi.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe N. S. V . zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, a ostalim podnosioca navedenim u tački 1. izreke u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud je posebno cenio dužinu trajanja upravnog postupka koja je uzeta u obzir u odnosu na podnosioca N. S. V . i ostale podnosioce navedene u tački 1. izreke, neefikasno postupanje upravnih organa, ograničeni značaj predmeta postupka za podnosioce, životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije , od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka. Ustavni sud smatra da se iznete ocene Evropskog suda mogu primeniti i na osporeni postupak u kome se odlučuje o pravu većeg broja policijskih službenika na isplatu naknade troškova prevoza koja se traži za ograničeni vremenski period.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.