Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta koji je trajao 24 godine. Podnosiocu se dosuđuje naknada nematerijalne štete u iznosu od 600 evra zbog neefikasnog postupanja organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Milan Stanić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Milovana Jovanova iz Zrenjanina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. oktobra 201 5. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Milovana Jovanova i utvrđuje da je podnosiocu ustavne žalbe u upravnom postupku koji je vođen pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta za teritoriju Grada Zrenjanina u predmetu broj 463-249/91 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

O b r a z l o ž e nj e

1. Milovan Jovanov iz Zrenjanina, preko punomoćnika Miodraga Đurina, advokata iz Zrenjanina, podneo je Ustavnom sudu, 2. avgusta 201 2. godine ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se tada vodio pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta Grada Zrenjanina u predmetu broj 463-249/91.

U ustavnoj žalbi je navedeno da prvostepeni upravni postupak koji je započet 1991. godine, u vreme podnošenja ustavne žalbe, nije pravnosnažno rešen ni posle 20 godina, pa ni nakon četiri poništaja prvostepenog rešenja.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta za teritoriju Grada Zrenjanina broj 463-249/91, kao i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 1991. godine podneo više zahteva za vraćanje oduzetog zemljišta Skupštini opštine Zrenjanin, Komisiji za vraćanje zemlje putem imovinsko-pravne službe. Tim povodom Opština Zrenjanin – Komisija za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta (u daljem tekstu: Komisija) formirala je predmet broj V-02-463-333/91 i 02-V-463-249/91 i potom donela zaključak broj 02-V-463-249/91 od 8. juna 1994. godine kojim je određeno spajanje više upravnih postupaka, s obzirom na to da je podnosilac podneo više zahteva Komisiji i da je pored podnosioca bilo i drugih lica koja su podnosila zahtev zajedno sa njim. Postupak po zahtevu podnosioca se dalje vodio pod brojem 02- V-463-249/91. U vezi sa navedenim predmetom, Komisija je 13. februara 1997. godine održala usmenu raspravu, na kojoj je podnosilac tražio izuzeće predsednika Komisije i napustio službenu prostoriju, bez prisustvovanja diktiranju zapisnika. Zaključkom Komisije broj V-02-463-249/91 od 10. jula 1997. godine odbijen zahtev podnosioca za izuzeće predsednika Komisije. 24. aprila 2001. godine je u predmetu broj 463-249/91 održana druga usmena rasprava pred Komisijom i 21. januara 2003. godine Komisija je donela delimično rešenje kojim je utvrdila da je osnovan zahtev podnosioca za vraćanje oduzetog zemljišta, a 28. februara 2003. godine podnosilac je izjavio Ministarstvu finansija i ekonomije Republike Srbije žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, koja je odbijena rešenjem toga ministarstva broj 461-02-59/2003-13 od 23. septembra 2003. godine, protiv kojeg je podnosilac pokrenuo upravni spor tužbom pred Vrhovnim sudom Srbije.

Vrhovni sud Srbije je presudom U. 4058/03 od 20. januara 2005. godine poništio rešenje Ministarstva finansija i ekonomije broj 461-02-59/2003-13 od 23. septembra 2003. godine, nakon čega je Ministarstvo finansija donelo novo rešenje broj 461-02-59/2003-13 od 30. avgusta 2005. godine, kojim je poništilo prvostepeno delimično rešenje Komisije broj 463-249/91 od 21. januara 2003. godine i predmet vratilo Komisiji na ponovni postupak.

U ponovnom postupku koji je vođen pred Komisijom u predmetu broj 463-249/91, 3. novembra 2005. godine je održana treća usmena rasprava. Zatim je podnosilac 31. maja 2007. godine, preko svog punomoćnika, Komisiji podneo urgenciju za rešavanje njegovog zahteva. Komisija je 23. novembra 2007. i 27. februara 2009. godine u predmetu broj 463-249/91 održala četvrtu i petu usmenu raspravu, a podnosilac ustavne žalbe je, preko svog punomoćnika, 27. februara 2009. godine uputio Komisiji još jednu urgenciju. Komisija je 29. oktobra 2009. godine u ovom predmetu održala šestu usmenu raspravu i 14. decembra 2009. godine donela rešenje kojim je utvrđeno da je osnovan zahtev za vraćanje zemljišta podnosiocu, pa mu je utvrđeno pravo na novčanu naknadu za ranije oduzeto zemljište.

Ministarstvo finansija je rešenjem broj 461-02-59/2003-13 od 27. marta 2011. godine poništilo navedeno prvostepeno rešenje Komisije broj 463-249/91 od 14. decembra 2009. godine. Podnosilac se u dva navrata – 10. juna 2011. i 15. avgusta 2011. godine ponovo obraćao Komisiji, urgirajući da se zakaže nova rasprava, kao i da se predmetni upravni postupak ubrza. Komisija je 20. aprila 2012. godine održala sedmu usmenu raspravu;

Upravni sud je, nakon vođenog upravnog spora protiv navedenog rešenja Ministarstva finansija broj 461-02-59/2003-13 od 27. marta 2011. godine, doneo presudu U. 21103/10 od 7. decembra 2012. godine, kojom je uvažio tužbu i naložio tom ministarstvu da u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude donese odluku o žalbi i dopuni žalbe na rešenje Komisije broj 463-249/91 od 14. decembra 2009. godine. Ministarstvo finansija je u postupku izvršenja presude Upravnog suda U. 21103/10 od 7. decembra 2012. godine donelo rešenje broj 461-02-1434/95-13 od 21. januara 2013. godine, kojim je kao neosnovana odbijena žalba AD „Agrovet“ Melenci, koja je izjavljena protiv rešenja Komisije broj 463-249/91 od 14. decembra 2009. godine, a AD „Agrovet“ Melenci je protiv novog rešenja Ministarstva finansija pokrenulo upravni spor, u kojem je podnosilac ustavne žalbe bio zainteresovano lice;

Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu doneo je presudu U. 2899/13 od 20. marta 2015. godine, kojom je odbio tužbu koju je AD „Agrovet“ Melenci podnelo protiv drugostepenog rešenja Ministarstva finansija broj 461-02-1434/95-13 od 21. januara 2013. godine, čime je ovaj upravni spor pravnosnažno okončan.

4. Članom 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu ukazuje podnosilac u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno i pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.). Istovetne odredbe o žalbi kada prvostepeno rešenje nije doneto sadržane su i u ranijem Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 55/96 i 59/96), kao i Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SFRJ“, broj 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, a da, ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava; da će sud će rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor, da je organ nadležan za izvršenje dužan bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje (član 71.). Istovetne odredbe o tužbi zbog „ćutanja uprave“ sadržane su i u ranijem Zakonu o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), kao i Zakonu o upravnim sporovima („Službeni list SFRJ“, br. 4/77 i 36/77 i „Službeni list SRJ“, br. 27/92, 31/93 i 24/94).

5. Razmatrajući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, a polazeći od utvrđenih činjen ica i okolnosti, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak, koji je pokrenut 1991. godine, povodom zahteva podnosioca za vraćanje oduzetog zemljišta, pravnosnažno okončan presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 2899/13 od 20. marta 2015. godine.

Ocenjujući period u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ispituje povredu prava na suđenje u razumnom roku, Sud konstatuje da je period u kome se građanima Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan stupanja na snagu Ustava.

U tom smislu, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak trajao 24 godine, što samo po s ebi ukazuje na njegovo nerazumno dugo trajanje . S obzirom na navedeno, Ustavni sud nalazi da se i pored toga što je pojam razumne dužine trajanja jednog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca - pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i od prirode zahteva, odnosno značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ispitujući postupanje upravnih organa, Ustavni sud je utvrdio da u prilog neefikasnosti postupanja nadležnih organa govore i činjenice: da je pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta za teritoriju Grada Zrenjanina u predmetu broj 463-249/91 održano čak sedam usmenih rasprava; da je prvostepeno rešenje Komisija donela 2003. godine, nakon 12 godina od pokretanja upravnog postupka; da je nakon što je nadležno Ministarstvo 2003. godine predmet vratilo Komisiji na ponovno odlučivanje, Komisija tek 2005. godine održala usmenu raspravu, te da je nakon više od četiri godine od vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje, odnosno 2009. godine, donela prvostepeno rešenje; da su se spisi predmeta, za vreme od dve godine, odnosno od 20. marta 2013. do 23. marta 2015. godine, nalazili kod drugostepenog organa, Ministarstva finansija, te da ih je Komisija potraživala od Ministarstva još 19. novembra 2014. godine, kao i da je Ministarstvu bilo potrebno četiri meseca da dostavi tražene spise.

Pored navedenog, Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku bilo relativno složeno činjenično stanje, jer je, pored ostalog, trebalo utvrditi u čijoj svojini se nalazi predmetno zemljište, zatim, bilo je potrebno utvrditi da li su ispunjeni uslovi za vraćanje oduzetog zemljišta, kao i to na koji će način biti izvršen povraćaj. Dakle, bilo je složenijih činjeničnih i pravnih pitanja koja su zahtevala nešto duži dokazni postupak, ali ne u tolikoj meri da postupak traje 24 godin e.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je on imao materijalni interes da nadležni organi odluče o osnovanosti njegovog zahteva u razumnom roku.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz navoda ustavne žalbe i priložene dokumentacije utvrdio da podnosilac ustavne žalbe nije koristio sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi se moglo smatrati da je pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Konkretno, nakon vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje 2003. godine, podnosilac je imao mogućnost da već nakon 30 dana, podnese najpre žalbu, a potom i druga sredstva protiv „ćutanja administracije“, ukoliko nije odlučeno o njegovom zahtevu. Isto se odnosi i na neaktivnost podnosioca ustavne žalbe u periodu od 1991. do 2003. godine, kada je Komisija donela prvostepeno rešenje, a kada su podnosiocu stajala na raspolaganju identična pravna sredstva, konkretno žalba kada prvostepeno rešenje nije doneseno, a potom i tužba protiv „ćutanja administracije“. Ustavni sud je, međutim, imajući u vidu sve prethodno navedeno, ocenio da takvo ponašanje podnosioca ustavne žalbe ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji je vod io postupak.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajem čeno članom 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji je vođen pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta za teritoriju Grada Zrenjanina u predmetu broj 463-249/91, te je, stoga, Ustavni sud utvrdio povredu istaknutog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje u konkretnom slučaju , a posebno periode neaktivnosti podnosioca i nekorišćenje pravnih sredstava koja su mu bila dostupna u cilju ubrzanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava, učinjenu neefikasnim postupanjem upravnog organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu kako sopstvenu praksu, tako i praksu i kriterijume Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić