Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku vraćanja zemljišta koji je trajao skoro 26 godina. Sud je ocenio da dužina postupka, uprkos složenosti, ukazuje na neefikasnost nadležnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. S . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 27. septembra 2018. godine, doneo je

O D L U K U

Usvaja se ustavna žalba S. S . i utvrđuje da je u postupku koji je vođen pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Smederevska Palanka u predmetu broj 463-419/91-XIII/3 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. S . iz Beograda podnela je Ustavnom sudu , 16. avgusta 2016. godine, ustavnu žalbu protiv rešenja Komisije za vraćanje zemljišta opštine Smederevska Palanka broj 463-419/91-XIII/3 od 18. maja 2016. godine, kao i zbog „nepoštovanja zakonske uredbe o vraćanju konfiskovane zemlje u razumnom roku“.

U ustavnoj žalbi se navodi da podnositeljki kao pravnom sledbeniku ranijeg sopstvenika „nije razumljiv razlog“ zbog kog Komisija za vraćanje zemljišta opštine Smederevska Palanka nije predmet rešila od 1992. do 2016. godine.

Podnositeljka ustavne žalbe traži vraćanje oduzete zemlje „u celosti, a ne umanjenu za 22,52%, odnosno „novčanu naknadu za izgubljenu dobit od 22,52% nevraćene zemlje“ i moli Ustavni sud da zauzme stav o tome da li pravnim sledbenicima pripada „izgubljena dobit na zemlji koja od 1992. do 2016. godine nije u posedu“. Podnositeljka ustavne žalbe nije tražila naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnova- nosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Komisije za vraćanje zemljišta opštine Smederevska Palanka broj 463-419/91-XIII/3 (dalje u tekstu: Komisija) i priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

S.P. i Č.P. podneli su 3. aprila 1991. godine opštini Smederevska Palanka zahtev za vraćanje zemljišta koje je oduzeto od ranijeg sopstvenika Nestora Pavlovića. Komisija je održala rasprave 11. februara, 5, 16. i 25. marta 1992. godine. U zapisniku sačinjenom 26. marta 1992. godine Komisija je konstatovala da su pristupile O.J. i Slobodanka Sparavalo, ovde podnositeljka ustavne žalbe i da su tražile da im se vrati zemljište oduzeto od njihovog dede N . P.

Komisija je 16, 17. i 30. aprila 1992. godine sačinila zapisnike o predaji podnosiocima zahteva k.p. br. 13167, 13168, 2379 i 14656, KO A , na privremeno korišćenje do pravnosnažnog okončanja postupka.

Rešenjem Komisije broj 463-419/91-XIII/3 od 26. maja 1992. godine utvrđeno je pravo svojine pravnih sledbenika ranijeg sopstvenika Nestora Pavlovića, među kojima i podnositeljki ustavne žalbe, na drugom odgovarajućem zemljištu označenom u rešenju (stav 1. dispozitiva), kao i pravo na novčanu naknadu u visini od 20% vrednosti oduzetih parcela označenih u rešenju (stav 2. dispozitiva). Podnositeljka ustavne žalbe je, zajedno sa ostalim podnosiocima zahteva, izjavila žalbu protiv navedenog rešenja, koja je uvažena rešenjem Ministarstva finansija od 19. decembra 1992. godine i navedeno prvostepeno rešenje je poništeno.

Komisija je u ponovnom postupku održala rasprave 28. decembra 1993. godine, 18. januara, 1. i 28. februara 1994. godine, 6. decembra 1996. godine i 22. septembra 1998. godine, nakon čega je 19. marta 1999. godine donela drugo rešenje u ovoj upravnoj stvari. Drugostepeni organ je odbio žalbu podnositeljke izjavljenu protiv tog rešenja, ali je Vrhovni sud Srbije uvažio tužbu podnositeljke i presudom od 20. juna 2001. godine poništio drugostepeno rešenje. U izvršenju navedene sudske presude Ministarstvo finansija je rešenjem od 29. marta 2002. godine poništilo prvostepeno rešenje od 19. marta 1999. godine i predmet vratilo Komisiji na ponovno odlučivanje.

U nastavku postupka održane su rasprave pred Komisijom 4. i 20. juna, 15. oktobra i 12. novembra 2002. godine, u cilju utvrđenja koje su još parcele oduzete ranijem sopstveniku, osim onih koje su navedene u rešenju o konfiskaciji. Rešenjem Komisije od 8. jula 2003. godine utvrđeno je pravo svojine pravnih sledbenika ranijeg sopstvenika N . P . na drugom odgovarajućem zemljištu označenom u rešenju (stav 1. dispozitiva), kao i pravo na novčanu naknadu u visini od 17,62 % vrednosti oduzetih parcela označenih u rešenju. Rešenjem Ministarstva finansija od 12. marta 2004. godine poništeno je prvostepeno rešenje od 8. jula 2003. godine i predmet vraćen na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je ocenio da je Komisija propustila da utvrdi koje je zemljište bilo predmet oduzimanja i kolika je površina zemljišta kojim raspolaže obveznik naknade.

Komisija je u daljem toku postupka održala rasprave 25. januara, 10. i 22. februara i 15. marta 2005, 23. novembra, 5. i 21. decembra 2006, 11. i 29. januara, 20. februara, 20. marta, 5. aprila, 3. maja, 10. jula i 23. avgusta 2007. godine, 22. februara i 13. maja 2013. godine, te 26. juna, 10. jula, 9. septembra i 14. oktobra 2015. godine.

Rešenjem Ministarstva finansija od 7. aprila 2016. godine naloženo je prvostepenom organu da sprovede postupak i donese rešenje u roku od 15 dana od dana prijema rešenja.

Rešenjem Komisije od 18. maja 2016. godine utvrđeno je pravo svojine pravnih sledbenika ranijeg sopstvenika Nestora Pavlovića na oduzetom zemljištu – k.p. broj 14029/2 , KO A . i drugom odgovarajućem zemljištu – k.p. br. 13167, 13168, 2379 i 14656 , KO A . (stav 1. dispozitiva), kao i pravo na novčanu naknadu u visini od 22 ,52% vrednosti oduzetih parcela (stav 2. dispozitiva). Rešenjem Ministarstva finansija od 23. septembra 2016. godine odbijena je žalba podnositeljke ustavne žalbe izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja, a Upravni sud je presudom U. 15411/16 od 13. decembra 2017. godine odbio kao neosnovanu tužbu podnositeljke ustavne žalbe kojom je osporila navedeni konačni upravni akt.

4. Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnositeljka ukazuje na povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona i drugih propisa:

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda („Službeni glasnik RS“, br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisano je: da se uz zahtev podnosi odluka (rešenje, presuda, odnosno drugi odgovarajući akt ili izjava svedoka) o oduzimanju zemljišta čije se vraćanje traži, dokaz o isplaćenoj naknadi, izvod iz zemljišnih i drugih javnih knjiga u koje su upisana prava na tom zemljištu, dokaz, odnosno podatak o činjenici kod koga se zemljište nalazi i drugi dokazi od značaja za odlučivanje (član 4. stav 1.); da se strankama, u smislu ovog zakona, smatraju raniji sopstvenik s jedne strane, i opština i poljoprivredna, odnosno druga organizacija kod koje se oduzeto zemljište nalazi, odnosno koja je otuđila to zemljište iz društvene svojine, s druge strane (član 5.).

Uredbom za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda („Službeni glasnik RS“, br. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 i 103/03) propisano je: da se ranijim sopstvenikom, u smislu Zakona, smatra lice koje je bilo sopstvenik zemljišta u momentu kad je to zemljište postalo društvena svojina po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama ili po osnovu konfiskacije zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda po propisima o obaveznom otkupu, kao i da se pravnim sledbenikom smatraju zakonski naslednici ranijeg sopstvenika i lica koja svoje pravo na oduzeto zemljište, kao univerzalni sukcesori, izvode iz prava ranijeg sopstvenika u momentu raspravljanja po odredbama Zakona (član 2.); da ako zahtev za vraćanje zemljišta nisu podneli svi pravni sledbenici ranijeg sopstvenika, koji su oglašeni za njegove naslednike, komisija će odlučiti da im se vrati deo oduzete zemlje srazmerno njihovim naslednim delovima, ako su ispunjeni uslovi za vraćanje zemlje (član 17.); da ukoliko pitanja postupka nisu zakonom, odnosno ovom uredbom drugačije uređena, primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku (član 23.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i („Službeni glasnik RS“, br. 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja.(član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.).

Na predmete čije je rešavanje započeto pre stupanja na snagu ovog zakona primenjivaće se odredbe ovog zakona, ako postupak nije konačno završen (član 290.). Odredbama člana 291. Zakona utvrđeno je da stupanjem na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ“, broj 52/56, „Službeni list SFRJ“, br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94).

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.). Suštinski iste sadržine je odredba člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), koji je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine.

5. Ocenjujući period u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ispituje povredu prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je utvrdio da je period u kojem se građanima Republike Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom proglašenja Ustava Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud nalazi da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Komisije broj 463-419/91-XIII/3, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je najpre konstatovao da je predmetni postupak započeo 3. aprila 1991. godine, podnošenjem zahteva S.P. i Č.P. za vraćanje zemljišta, a da je podnositeljka ustavne žalbe takav zahtev istakla na zapisnik pred Komisijom 26. marta 1992. godine. Sud je, polazeći od navedenog, utvrdio da je postupak u odnosu na podnositeljku ustavne žalbe do podnošenja ustavne žalbe trajao 24 godine i da je okončan donošenjem presude Upravnog suda U. 15411/16 od 13. decembra 2017. godine.

Ustavni sud konstatuje da navedeno trajanje osporenog postupka, samo po sebi, ukazuje na to da o predmetnom zahtevu nije odlučeno u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, po stupanja upravnih organa i sudova koji su vodili upravni postupak i upravni spor , kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da su se u predmetnom upravnom postupku postavila relativno složena činjenična pitanja, budući da je Komisija trebalo da utvrdi ukupnu površinu zemljišta koje je oduzeto od ranijeg sopstvenika, pored zemljišta koje je bilo predmet priloženog rešenja o konfiskaciji, kao i površinu zemljišta kojim raspolaže obveznik naknade.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa koji vode predmetni postupak, Ustavni sud nalazi da prvostepeni organ nije postupao efikasno, budući da je o zahtevu odlučio posle više od godinu dana, a nakon poništavanja prethodno donetih rešenja od strane drugostepenog organa, u ponovnom postupku nije postupao u rokovima određenim zakonom. Sud, s tim u vezi, ocenjuje da teškoće u pribavljanju dokumentacije ne mogu biti opravdanje za održavanje 35 rasprava u toku postupka radi utvrđenja površine zemljišta koje je oduzeto u konkretnom slučaju, odnosno kojim raspolaže obveznik vraćanja. Ovaj sud, takođe, konstatuje da drugostepeni organ nije koristio ovlašćenje iz člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku da sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopuni postupak i otkloni nedostatke koje je uočio u postupanju prvostepenog organa, te da, ako nađe da se na osnovu tih činjenica upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je ona imala značajan pravni i materijalni interes da joj se vrati zemljište koje je pre donošenja Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu bilo u vlasništvu njenog pravnog prethodnika.

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da je ona delimično doprinela produženju trajanja predmetnog postupka, jer nije koristila mogućnost da podnese žalbu drugostepenom organu, a potom i tužbu Upravnom sudu zbog „ćutanja administracije“. Ovaj sud je posebno imao u vidu da u periodu od avgusta 2007. do februara 2013. godine – u kome nije bilo nikakvog postupanja prvostepenog organa, nisu podneta navedena pravna sredstva kojima se moglo izdejstvovati brže odlučivanje u ovom postupku.

Ustavni sud je, međutim, polazeći od svega navedenog, ocenio da u postupku koji je trajao nepunih 26 godina, navedeni doprinos podnositeljke ustavne žalbe ne može uticati na ocenu Suda o povredi označenog prava. Ustavni sud je stoga utvrdio da je u predmetnom postupku povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

Imajući u vidu da podnositeljka ustavne žalbe nije istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbom člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnositeljke ustavne žalbe.

6. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv rešenja Komisije za vraćanje zemljišta opštine Smederevska Palanka broj 463-419/91-XIII/3 od 18. maja 2016. godine, Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe imala pravo da protiv navedenog osporenog rešenja izjavi žalbu nadležnom ministarstvu, što je i učinila, nakon čega je konačni upravni akt kojim je odlučeno o njenoj žalbi osporavala tužbom u upravnom sporu. Sud je imao u vidu da u vreme podnošenja ustavne žalbe nisu bila iscrpljena pravna sredstva za zaštitu prava podnositeljke u predmetnom postupku, a da podnositeljka nije osporila posebnom ustavnom žalbom, niti podneskom u predmetu po ovoj ustavnoj žalbi, presudu Upravnog suda U. 15411/16 od 13. decembra 2017. godine kojom je predmetni upravni postupak pravnosnažno okončan. Ustavni sud je stoga, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, jer nisu ispunjene Ustavom i zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, rešavajući kao u drugom delu izreke.

Ustavni sud iz navedenog razloga nije razmatrao navode ustavne žalbe kojima se traži vraćanje oduzetog zemljišta u celini, „a ne umanjenog za 22,52%“, odnosno „novčana naknada za izgubljenu dobit od 22,52% nevraćene zemlje…koja od 1992. do 2016. godine nije u posedu“.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.