Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu dodataka na platu. Postupak, pokrenut 2010. godine, još nije okončan, što je posledica neefikasnog postupanja upravnih organa i suda.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi N. M, M . L . i D. S, svih iz Bajine Bašte, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 12. oktobra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N. M, M. L. i D. S . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 5825/12-2 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. N. M, M. L. i D. S , p odneli su Ustavnom sudu, 14. oktobra 2015. godine, preko punomoćnika J. M , advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje , zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 5825/12-2.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 23. avgusta 2010. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova broj 5825/12-2, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 23. avgusta 2010. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektor za vanredne situacije podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem broj 120-688/10 od 13 . septembra 2010. godine odbilo navedeni zahtev kao neosnovan , dok je Žalbena komisija Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) rešenjem broj 120 -01-832/2010-01 od 5. januara 2011. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu je presudom U. 966/11 od 9. avgusta 2012. godine uvažio tužbu podnosilaca, poništ io konačno rešenje i vratio predmet na ponovno odlučivanje , iz razloga što se iz rešenja o određivanju koeficijenta za obračun i isplatu plata podnosiocima ne može zaključiti da im je koeficijent uvećan upravo na osnovu vrednovanja prekovremenog rada, rada noću i na dane državnog praznika.

Postupajući u izvršenju navedene presude, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-728/2012-01 od 10 . septembra 2012. godine usvojio žalbu podnosilaca, poništio prvostepeno rešenje od 13. septembra 2010. godine i vratio predmet na ponovni postupak. Prvostepeni organ je rešenjem broj 5825/12 od 26. septembra 2012. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-882/2012-01 od 11. decembra 2012. godine ponovo usvojio žalbu podnosilaca, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije doneo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 10. maja 2013. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“. Drugostepeni organ je rešenjem od 27. maja 2013. godine usvojio navedenu žalbu i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje i obavesti ga o tome.

Rešenjem prvostepenog organa broj 5825/12-2 od 2. avgusta 2013. godine odbijen je kao neosnovan zahtev, dok je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-468/2013-01 od 25. septembra 2013. godine odbijena kao neosnovana žalba podnosilaca.

Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu je presudom U. 16665/13 od 4. februara 2016. godine uvažio tužbu, poništio konačno rešenje i vratio predmet na ponovno odlučivanje, iz razloga što se tuženi organ u obrazloženju rešenja pozvao na Pravilnik o platama radnika MUP, koji je označen kao strogo poverljiv i ne objavljuje se u službenim glasilima, a ne nalaze se u spisima predmeta.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje broj 120-01-68/2016-01 od 9. marta 2016. godine kojim je usvojio žalbu podnosilaca, poništio prvostepeno rešenje od 2. avgusta 2013. godine i vratio predmet na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije doneo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 23. novembra 2016. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“. Drugostepeni organ je rešenjem od 21. decembra 2016. godine usvojio navedenu žalbu i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje i obavesti ga o tome. Podnosioci nisu podneli tužbu protiv navedenog drugostepenog rešenja, već su ponovo izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja. Kako ni drugostepeni organ nije rešio o žalbi zbog „ćutanja administracije“, podnosioci su 7. juna 2017. godine podneli urgenciju drugostepenom organu. Predmet se nalazi u fazi rešavanja o zahtevu podnosilaca ustavne žalbe.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2.), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.) .

Odredbom člana 30. stav 3. Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09 ) propisano je da je tuženi dužan da u ostavljenom roku dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet upravnog spora i izjasni se o navodima tužbe , da ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta u roku od osam dana, ili ako izjavi da ih ne može dostaviti, sud može rešiti spor i bez spisa, pri čemu će sam utvrditi činjenično stanje na raspravi.

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca od 23. avgusta 2010. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Dakle, traje sedam godina .

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

Kad je reč o značaju predmeta postupka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan njihov interes da se o osnovanosti zahteva odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je utvrdio da je u dosadašnjem toku postupka prvostepeni organ doneo tri rešenja, drugostepeni organ pet rešenja kojima je odlučeno o žalbi protiv navedenih prvostepenih rešenja i dva po žalbi zbog „ćutanja administracije“ , dok je nadležni sud doneo dve presude u upravnom sporu.

Ustavni sud je našao da je postupak pred upravnim organima, pored učestalog vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje, obeležil o prekoračenje zakonom propisanog roka za donošenje prvostepenog rešenja. Naime, prvostepeni organ je šest meseci kasnio sa donošenjem rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 11. decembra 2012. godine, dok rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja od 9. marta 2016. godine nije doneo ni nakon jedne godine i četiri meseca.

Tome je doprineo i način odlučivanja drugostepenog organa po žalbi podnosilaca zbog „ćutanja administracije“, koji je rešenjem od 21. decembra 2016. godine samo naložio prvostepenom organu da u određenom roku odluči o zahtevu podnosilaca. Takvo postupanje drugostepenog organa, u konkretnom slučaju, nije bilo delotvorno, budući da prvostepeni organ nije doneo rešenje u naknadno određenom roku . Prema odredbama člana 236. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, u slučaju kada drugostepeni organ nađe da razlozi zbog kojih prvostepeno rešenje nije doneto u zakonskom roku nisu opravdani ili ako prvostepeni organ ne donese rešenje u naknadno određenom roku, nadležnost za rešavanje je prelazila na drugostepeni organ, koji je bio dužan da pribavi spise predmeta i reši upravnu stvar, s tim što bi sprovođenje postupka, ukoliko se predmet ne može rešiti na osnovu spisa, iz razloga ekonomičnosti, mogao poveriti prvostepenom organu, ali i u tom slučaju sam rešava upravnu stvar.

Kada je reč o postupanju nadležnih sudova, Ustavni sud je konstatovao da je Upravni sud o prvoj tužbi podnosilaca odlučio za dve godine, što se može smatrati razumnim trajanjem upravnog spora. Međutim, odlučivanje o drugoj tužbi podnosilaca u trajanju od dve godine i tri meseca, ne može biti opravdano, imajući u vidu da je presudom od 4. februara 2016. godine poništeno konačno rešenje samo iz razloga što se u spisima predmeta nije nalazi o Pravilnik o platama radnika MUP koji se primenjivao na obračun i isplatu plata zaposlenih u MUP. Ustavni sud ukazuje da je Upravni sud u takvoj situaciji bio ovlašćen da, u skladu sa odredbom člana 30. stav 3. Zakona o upravnim sporovima , od drugostepenog organa traži dopunu spisa predmeta , ali iz obrazloženja navedene presude ne proizlazi da je tako postupio.

U vezi sa iznetim, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da su oni 10. maja 2013. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 11 . decembra 2012. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni tri meseca ranije, dok su žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 9. marta 2016. godine izjavili tek 23. novembra 2016. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni šest meseci ranije. Ovaj sud je, u vezi sa prethodno iznetim ocenama, našao da druga žalba zbog „ćutanja administracije“ (od 23. novembra 2016. godine), u konkretnom slučaju, nije bila delotvorna, budući da prvostep eni organ ni nakon proteka naknadno ostavljenog roka nije doneo rešenje. S obzirom na to da podnosioci protiv drugostepenog rešenja od 21. decembra 2016. godine, kojim je prvostepenom organu određen naknadni rok za donošenje rešenja , nisu podneli tužbu u upravnom sporu, o čemu su bili poučeni uputstvom o pravnom sredstvu, propustili su da spreče uskraćivanje propisane pravne zaštite protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , broj 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da kašnjenja i propuštanja podnosilaca da koriste sva pravna sredstva za ubrzanje postupka ne mogu predstavljati prihvatljivo opravdanje za njegovo dosadašnje dugo trajanje, čemu prevashodno doprinosi nedelotvorno i sporo postupanje upravnih organa i nadležnog suda u drugom upravnom sporu . Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 5825/12-2 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđena kašnjenja i propuštanje podnosilaca da u utvrđenim periodima neaktivnosti prvostepenog organa koriste sva pravna sredstva koja su im, u skladu sa zakonom, stajala na raspolaganju protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.