Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku
Kratak pregled
Ustavni sud usvojio je žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za rešavanje stambenog pitanja koji traje preko šest godina. Povreda je posledica ponovljenih ukidanja odluka i vraćanja predmeta na ponovni postupak.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Goran P. Ilić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Dragoljuba Antonijevića iz Užica , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. februara 2018. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba Dragoljuba Antonijevića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane u predmetu UP-1 broj 18918-62/2001 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.
O b r a z l o ž e nj e
1. Dragoljub Antonijević iz Užica podneo je Ustavnom sudu, 18. avgusta 2016. godine, preko punomoćnika Milisava Kurmazovića, advokata iz Užica, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, „u upravnom postupku koji je se vodi pred Ministarstvom odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane – Odeljenje za stambene poslove u predmetima int. broj 672/95, UP-1 broj 18918-9/2001, UP-1 broj 18918-13/2001, UP-1 broj 15280-40/1998, UP-1 broj 18918-39/01, UP-2 broj 229/2011, UP-1 broj 18918-49/2011, UP-2 broj 66-2/2014, UP-1 broj 18918-62/2001 i UP-2 broj 96-2/2016“.
U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka čije se trajanje osporava, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost i značaj predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosioca.
Predloženo je da se utvrdi povreda prava na suđenje u razumnom roku i pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane UP-1 broj 18918-62/01, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
3.1. Zaključkom Komande garnizona Užice int. broj 672/95 od 12. januara 1995. godine molba podnosioca ustavne žalbe za davanje službenog stana u zakup i dodelu zajma razvrstana je u prvu grupu.
Zaključkom Ministarstva odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za kadrove UP-1 broj 18918-9/2001 od 16. aprila 2007. godine, u tački 1. dispozitiva, utvrđeno je da podnosiocu ustavne žalbe prestaje pravo na stambeno obezbeđenje po zaključku VP 1313 Beograd UP-1 broj 18918-4/2001 od 11. januara 2003. godine, dok je u tački 2. dispozitiva prihvaćen zahtev podnosioca od 31. oktobra 2002. godine za davanje dvosobnog stana u zakup na neodređeno vreme.
Zaključkom Ministarstva odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za kadrove – Odeljenje za stambene poslova – Odsek za utvrđivanje prava i podelu UP-1 broj 18918-13/2001 od 30. januara 2009. godine, u tački 1. dispozitiva, utvrđeno je da podnosiocu ustavne žalbe prestaje pravo na stambeno obezbeđenje po navedenom zaključku od 16. aprila 2007. godine, dok je u tački 2. dispozitiva prihvaćen zahtev podnosioca za davanje garsonjere u zakup na neodređeno vreme, po osnovu odricanja od pripadajuće dvosobne strukture stana.
3.2. Rešenjem Ministarstva odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane – Odeljenje za stambene poslove – Grupa za utvrđenje prava (u daljem tekstu: prvostepeni organ) „UP-1 broj 15280-40/98 od 30. avgusta 2010. godine“ ukinut je zaključak Odeljenja za stambene poslove „UP-1 broj 1520-6/98 od 4. decembra 2000. godine“, dok je u tački 2. dispozitiva odbijen i skinut sa evidencije stambenih interesenata Ministarstva odbrane zahtev podnosioca za dodelu stana u zakup na neodređeno vreme. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno : da je u postupku ponovljenom na osnovu odredbe člana 239. tačka 1) Zakona o opštem upravnom postupku, od nadležnog organa u Republici Hrvatskoj zatražen dokaz o tome da li podnosilac i članovi njegovog porodičnog domaćinstva, koji su to bili u vreme zaključenja ugovora o korišćenju stana, i dalje koriste imovinska prava na dvosobnom stanu u Splitu, odnosno da li su isti otuđili; da je u aktu Ministarstva odbrane Republike Hrvatske od 16. septembra 2011. godine navedeno da dvosobni stan u Splitu koristi sin podnosioca, na osnovu ugovora o korišćenju stana, a nakon što mu je podnosilac dao saglasnost; da stoga podnosilac ne spada u krug lica koja imaju pravo na rešavanje stambenog pitanja dodelom stana u zakup ili dodelom zajma, prema odredbama Pravilnika o rešavanju stambenih pitanja u Ministarstvu odbrane („Službeni vojni list“, br. 38/05, 516/ 08, 26/08 i 39/08).
Podnosilac je 20. oktobra 2011. godine izjavio žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja.
Zaključkom prvostepenog organa UP-1 broj 18918-39/01 od 27. oktobra 2011. godine ispravljeno je prvostepeno rešenje u pogledu broja i datuma donošenja tako da stoji UP-1 broj 18918-37/01 od 7. oktobra 2011. godine.
Rešenjem Ministarstva odbrane – Sektor za ljudske resurse - Uprava za tradiciju, standard i veterane – Odeljenje za stambene poslove (u daljem tekstu: drugostepeni organ) UP-2 broj 229/2011 od 20. januara 2012. godine odbijena je žalba podnosioca.
Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 1875/12 od 6. februara 2014. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Ovo iz razloga što se iz obrazloženja pobijanog rešenja ne vidi primenom kog propisa je prestalo pravo podnosioca, odnosno iz kog razloga je ponovljen postupak okončan zaključkom od 30. januara 2009. godine, a o kom zaključku dispozitiv prvostepenog rešenja ne sadrži odluku, zbog čega je isti nejasan i neodređen.
Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje UP-2 broj 229-6/2011 od 31. marta 2014. godine kojim je usvojena žalba podnosioca i poništeno prvostepeno rešenje od 7. oktobra 2011. godine, dodatno ukazujući da je prvostepeni organ propustio da navede koji se zahtev skida sa evidencije, s obzirom na to da se u stambenom dosijeu nalazi više zahteva podnosioca.
Rešenjem prvostepenog organa UP-1 broj 18918-49/2001 od 11. aprila 2014. godine, donetim takođe na osnovu odredbe člana 239. tačka 1) Zakona o opštem upravnom postupku, utvrđeno je da prestaje pravo podnosioca na stambeno obezbeđenje po navedenom zaključku od 30. januara 2009. godine i skinut je sa evidencije stambenih interesenata Ministarstva odbrane zahtev podnosioca za rešavanje stambenog pitanja davanjem stana u zakup na neodređeno vreme, podnet 31. oktobra 2002. godine.
Rešenjem drugostepenog organa UP-2 broj 66-2/2014 od 4. septembra 2014. godine odbijena je žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog organa.
Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 12945/14 od 31. marta 2016. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje, i to iz istih razloga zbog kojih je u prethodnom upravnom sporu poništeno konačno rešenje.
Rešenjem drugostepenog organa UP-2 broj 80-2/2016 od 25. maja 2016. godine usvojena je žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 11. aprila 2014. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.
Rešenjem prvostepenog organa UP-1 broj 18918-62/2001 od 27. maja 2016. godine utvrđeno je da prestaje pravo na stambeno obezbeđenje po zaključku od 30. januara 2009. godine i odbijen je zahtev podnosioca za rešavanje stambenog pitanja dodelom stana u zakup na neodređeno vreme u garnizonu Užice.
Rešenjem drugostepenog organa UP-2 broj 96-2/2016 od 1. avgusta 2016. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.
Podnosilac ustavne žalbe je tužbom od 18. avgusta 2016. godine pokrenuo upravni spor koji se vodi pred Upravnim sudom u predmetu U. 11862/16.
4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.).
5. Iako se u ustavnoj žalbi svi osporeni postupci posmatraju kao jedinstvena celina, Ustavni sud je utvrdio da postupak koji je po službenoj dužnosti pokrenut i trenutno se vodi radi stavljanja van snage zaključka Ministarstva odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za kadrove – Odeljenje za stambene poslova – Odsek za utvrđivanje prava i podelu UP-1 broj 18918-13/2001 od 30. januara 2009. godine, kao i radi odlučivanja o prestanku prava podnosioca na stambeno obezbeđenje i zahtevu za dodelu stana u zakup na neodređeno vreme, kontinuirano teče od donošenja prvostepenog rešenja od 30. avgusta 2010. godine. Sa druge strane , postupci koji su vođeni od 1995. do 2009. godine radi utvrđivanja prava podnosioca na rešavanje stambenog pitanja i određivanja reda prvenstva, okončani su zaključcima, koji su postali pravnosnažni, zbog čega ne čine jedinstvenu celinu sa prethodno opisanim postupkom. Stoga je Ustavni sud ispitivao ustavnu žalbu posebno u odnosu na navedene postupke.
5.1. Razmatrajući najpre ustavnu žalbu u delu u kome se ističe da je podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji su vođeni pred Komandom garnizona Užice u predmetu int. broj 672/95 i pred Ministarstvom odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za kadrove u predmetima UP-1 broj 18918-9/2001 i UP-1 broj 18918-13/2001, Ustavni sud je utvrdio da se radi o postupcima koji su okončani zaključcima od 12. januara 1995. godine, 16. aprila 2007. godine i 30. januara 2009. godine, koji su istekom roka za žalbu postali pravnosnažni.
Odredbom člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je ustavna žalba u ovom delu neblagovremena, jer je izjavljena posle isteka roka iz člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, te ju je u tom delu odbacio , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke .
5.2. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome se ističe da je podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku „u upravnim postupcima“ koji su vođeni pred Ministarstvom odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane – Odeljenje za stambene poslove u predmetima UP-1 broj 15280-40/1998, UP-1 broj 18918-39/01, UP-2 broj 229/2011, UP-1 broj 18918-49/2011, UP-2 broj 66-2/2014, UP-1 broj 18918-62/2001 i UP-2 broj 96-2/2016, Ustavni sud je utvrdio da se radi o jednom upravnom postupku koji se pred navedenim organom vodi u predmetu UP-1 broj 18918-62/2001. Polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Sud je utvrdio da period merodavan za ocenu o povredi označenog prava traje od 20. oktobra 2011. godine, kada je izjavio žalbu protiv prvostepenog rešenja od 7. oktobra 2011. godine, koje je doneto po službenoj dužnosti, i još nije okončan, te iznosi šest godina i tri meseca.
Ustavni sud je ocenio da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode upravni postupak, odnosno upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uti cali na dugo trajanje postupka.
Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud je konstatovao da je u osporenom postupku sporno pravno pitanje, odnosno da li podnosilac ima pravo na rešavanje stambenog pitanja davanjem stana u zakup na neodređeno vreme, iako je nakon trajnog napuštanja stana na teritoriji bivše republike SFRJ, njegov sada pok. sin nastavio da koristi taj stan. Sa stanovišta značaja predmeta postupka, Ustavni sud je ocenio da podnosilac ima legitiman interes da se o njegovom pravu na rešavanje stambenog pitanja u Vojsci odluči u razumnom roku. Takođe, podnosilac ustavne žalbe nije doprineo dugom trajanju navedenog postupka.
Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda, Ustavni sud je utvrdio da su u dosad ašnjem toku postupka doneta tri prvostepena i pet drugostepenih rešenja , dok je nadležni sud dva puta odlučivao o tužbama, a u toku je treći upravni spor. Po nalaženju Suda, odugovlačenju postupka doprinosi uzastopno vraćanje predmeta drugostepenom i, uglavnom, prvostepenom organu na ponovno rešavanje, propuštanje drugostepenog organa da postupi po obavezujućim primedbama suda, kao i da u postupku po žalbi sam otkloni nedostatke prvostepenog rešenja. U vezi sa iznetim, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).
Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu i odluč io kao u prvom delu tačke 1. izreke.
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).
Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.
7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .
8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić