Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku legalizacije objekta, koji traje od 2003. godine. Sud ističe da je neaktivnost prvostepenog organa glavni razlog dugog trajanja postupka.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-6593/2018
19.05.2022.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. M . iz Pančeva, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. maja 202 2. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba V. M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV-08-351-1702/2003 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.
O b r a z l o ž e nj e
1. V. M . iz Pančeva podnela je Ustavnom sudu, 1. juna 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 1357/15 od 26. aprila 2018. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije i prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i čl. 36. i 58. Ustava.
U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da Upravni sud zanemaruje činjenicu da je podnositeljka neposredni učesnik postupka legalizacije , jer bez njene saglasnosti investitor „ne bi ni mogao da podnese sporni zahtev“; da je osporenom presudom narušeno načelo jednakosti procesnih sredstava, jer se investitoru daje pravo da disponira postupkom vezanim za „ćutanje uprave“, a podnositeljki ostaje da „nemoćno posmatra“ dispozitivne radnje investitora, nemajući na raspolaganju nijedno procesno sredstvo kojim bi zaštitila svoj pravni interes; da bespravni graditelji na osnovu „jednog papira“ (prijava radova) stiču veća prava od sopstvenika i svoju bespravnu imovinu neometano koriste, a nadležni organ ne donosi rešenje o rušenju objekta, jer nije okončan postupak legalizacije; da takva pravna situacija traje od 2003. godine i da je osporenom presudom uskraćena sudska kontrola uprave, koja 15 godina vodi upravni postupak, pri čemu podnosilac zahteva ima višestruku korist od nerešavanja zahteva; da je podnositeljka ostala bez „pripadajućeg parking mesta u dvorištu“ .
Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud poništi osporeni akt i naloži prvostepenom organu da preduzme sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku. Podnositeljka nije istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt, fotokopiju spisa predmeta broj IV -08-351-1702/2003 Sekretarijata za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:
Investitor Ž. D . je 28. oktobra 2003. godine podneo Sekretarijatu za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo (dalje u tekstu: prvostepeni organ) prijavu poslovnog objekta izgrađenog na k.p. … KO Pančevo . Prvostepeni organ je rešenjem od 13. novembra 2006. godine odbio kao neosnovan zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju objekta, jer nisu dostavljene saglasnosti svih korisnika sporne parcele. Pokrajinski sekretarijat za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine je rešenjem od 12. marta 2007. godine poništio navedeno rešenje prvostepenog organa i predmet vratio tom organu na ponovni postupak, jer je rešenje za v.d. sekretara potpisalo lice u nepoznatom svojstvu, koje za to nije bilo ovlašćeno zakonom, a u uvodu rešenja nije naveden broj i datum akta kojim se na to lice prenosi ovlašćenje za donošenje i potpisivanje rešenja.
Podnositeljka ustavne žalbe je 6. novembra 2009. godine podnela prigovor na zahtev Ž . D . za legalizaciju poslovnog prost ora na k.p. broj … KO Pančevo i istakla da se kao zainteresovana stranka protivi legalizaciji. Uz prigovor je dostavila ugovor o kupoprodaji suvlasničkog udela na stambenoj zgradi u ulici Vojvode Radomira Putnika broj 3 u Pančevu, ov eren pred Opštinskim sudom u Pančevu 23. oktobra 2007. godine , Ov. 15737/ 07.
Prvostepeni organ je 29. avgusta 2011. godine dostavio JP „Direkcija P.“ predmetni zahtev investitora , radi davanja mišljenja.
U obaveštenju JP „Direkcija P.“, upućenom prvostepenom organu 20. oktobra 2011. godine, navedeno je da se Direkcija ne može izjasniti, budući da nije dostavljena kompletna dokumentacija potrebna za davanje saglasnosti. Prvostepeni organ je dostavio dopunu dokumentacije 26. oktobra iste godine.
Zaključkom prvostepenog organa od 6. decembra 2011. godine podnositeljki ustavne žalbe priznato je pravo da učestvuje kao stranka u predmetnom postupku. U obraz loženju zaključka je konstatovano da je podnositeljka ustavne žalbe 6. novembra 2009. godine podnela prigovor na zahtev za legalizaciju poslovnog prostora na k.p. broj … KO Pančevo i istakla da se kao zainteresova na stranka protivi legalizaciji, te da je uz prigovor dostavila ugovor o kupoprodaji overen pred Opštinskim sudom u Pančevu 23. oktobra 2007. godine, Ov. 15737/07.
JP „Direkcija P.“ je u obaveštenju upućenom prvostepenom organu 7. septembra 2012. godine navela da se ne može izjasniti dok se ne pribavi saglasnost podnositeljke ustavne žalbe kao vlasnika jednog od objekata koji se nalaze na spornoj katastarskoj parceli.
Pokrajinski sekretarijat za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine je rešenjem od 5. decembra 2014. godine odbio žalbu podnositeljke ustavne žalbe izjavljenu protiv zaključka prvostepenog organa od 22. avgusta 2014. godine o odbacivanju njene žalbe zbog nedonošenja rešenja o predmetnom zahtevu za legalizaciju. U obrazloženju rešenja je navedeno : da je podnositeljka 8. aprila 2014. godine podnela urgenciju prvostepenom organu, a 30. aprila iste godine žalbu zbog „ćutanja uprave“; da je nakon urgiranja tog organa za postupanje prvostepenog organa u više navrata i datih jasnih uputstava za dalje postupanje, pobijanim zaključkom odbačena žalba podnositeljke zbog „ćutanja uprave“, sa obrazloženjem da takvu žalbu može izjaviti samo stranka koja je podnela zahtev, a ne i protivna stranka . Drugostepeni organ je ocenio pravilnom odluk u prvostepenog organa, jer podnositeljka kao zainteresovana strana u postupku po zahtevu Ž . D . za legalizaciju objekta nije ovlašćena da izjavi žalbu zbog „ćutanja uprave“.
Prvostepeni organ je dopisom od 21. aprila 2017. godine naložio investitoru da, u roku od 30 dana od dana prijema obaveštenja, dostavi elaborat geodetskih radova. U dopisu je navedeno da će, u protivnom, zahtev biti odbačen.
Investitor je 8. maja 2017. godine postupio po nalogu prvostepenog organa.
Prvostepeni organ je dopisom od 25. oktobra 2017. godine naložio investitoru da, u roku od 30 dana od dana prijema obaveštenja, podnese Sekretarijatu za imovinu grada Pančeva zahtev za utvrđivanje zemljišta za redovnu upotrebu, budući da je sporni objekat izgrađen na parceli koja se nalazi u svojini grada Pančeva. U dopisu je navedeno da je primerak zahteva potrebno dostaviti prvostepenom organu, radi prekida postupka legalizacije do okončanja postupka pred Sekretarijatom za imovinu, a ukoliko se u označenom roku ne dostavi traženi dokaz, zahtev će biti odbačen.
Podnositeljka ustavne žalbe je u p odnesku od 20. decembra 2017. godine, naslovljenom kao „žalba na postupanje Agencije za imovinu gradske uprave“, navela da je obaveštena da je započet postupak za utvrđenje zemljišta za redovnu upotrebu za bespravni objekat koji je izgrađen na spornoj parceli, bez njene saglasnosti.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 1357/15 od 26. aprila 2018. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljke ustavne žalbe, podneta 26. januara 2015. godine, protiv rešenja Pokrajinskog sekretarijata za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine od 5. decembra 2014. godine . Upravni sud je ocenio pravilnom odluku tuženog organa da odbije žalbu podnositeljke, nalazeći da samo stranka po čijem je zahtevu pokrenut postupak ima pravo da podnese žalbu zbog „ćutanja uprave“.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, te da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).
Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (član 208. stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku (član 236. stav 1.).
Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da se ovim zakonom obezbeđuje sudska zaštita pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rešavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom predviđenim pojedinačnim stvarima (član 1.); da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.).
5. Polazeći od navoda ustavne žalbe da predmetni postupak legalizacije traje već 15 godina i da podnositeljka nema na raspolaganju procesno sredstvo kojim bi zaštitila svoj pravni interes, a imajući u vidu zahtev ustavne žalbe, Ustavni sud je ispitivao ustavnu žalbu i sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, garantovanog odredbom člana 32. stav 1. Ustava.
Ustavni sud je najpre konstatovao da je postupak pred prvostepenim organom u predmetu IV-08-351-1702/2003 započeo prijavom za legalizaciju objekta izgrađenog bez građevinske dozvole, koju je investitor podneo 28. oktobra 2003. godine, a da je prvostepeni organ zaključkom od 6. decembra 2011. godine priznao podnositeljki ustavne žalbe svojstvo stranke u predmetnom postupku.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je period merodavan za ispitivanje povrede označenog prava podnositeljke ustavne žalbe započeo donošenjem navedeno g zaključka prvostepenog organa. Činjenica da osporeni postupak nakon toga traje duže od deset godina i da još nije okončan, sama za sebe, ukazuje na prekoračenje razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.
Ustavni sud nalazi da se u predmetnoj upravnoj stvari ne postavljaju složena činjenična ili pravna pitanja.
Po oceni Ustavnog suda, podnositeljka ustavne žalbe ima legitiman interes da se ispunjenost uslova za ozakonjenje spornog objekta ispita u okviru standarda razumnog roka, posebno imajući u vidu pravne posledice konačne odluke kojom se odbija ili odbacuje zahtev za ozakonjenje objekta.
Ustavni sud ocenjuje da je nepostupanje prvostepenog organa isključivi razlog dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da prvostepeni organ još nije doneo odluku o predmetnom zahtevu investitora u ponovnom postupku, nakon poništavanja rešenja tog organa od 13. novembra 2006. godine .
Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da ona u toku osporenog postupka nije imala na raspolaganju procesnopravno sredstvo protiv „ćutanja uprave“, budući da je žalbu zbog nedonošenja rešenja o zahtevu za legalizaciju mogao podneti samo investitor, kao stranka koja je podnela zahtev. Uprkos tome, podnositeljka ustavne žalbe je pokazala aktivnost podnošenjem takve žalbe, ali time nije uspela da izdejstvuje donošenje odluke o zahtevu.
Imajući u vidu sve napred navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV-08-351-1702/2003 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.
Imajući u vidu da podnositeljka ustavne žalbe nije istakla zahtev za naknadu štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredb om člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnositeljke.
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV-08-351-1702/2003 okončao u najkraćem roku.
7. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 1357/15 od 26. aprila 2018. godine, Ustavni sud je ocenio da u ustavnoj žalbi nisu navedeni ustavnopravni razlozi koji bi ukazivali na to da je osporena presuda doneta uz proizvoljnu ili diskriminacionu primenu prava, na štetu podnositeljke ustavne žalbe, što bi dovelo do povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.
Podnositeljka ustavne žalbe tvrdnju o povredi označenih načela i prava zasniva na uverenju da samo ona ima pravni interes da se u predmetnom postupku donese odluka o zahtevu investitora za ozakonjenje spornog objekta, jer investitoru pogoduje da se postupak odugovlači, budući da, po njenom mišljenju, ne poseduje svu potrebnu dokumentaciju.
Ocenjujući ove navode ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da u upravnom postupku podnosilac žalbe zbog nedonošenja odluke o zahtevu može biti samo stranka koja je podnela zahtev. Ustavni sud stoga nalazi da je ustavnopravno prihvatljiv zaključak iznet u osporenoj presudi da podnositeljka ustavne žalbe nije aktivno legitimisana za podnošenje žalbe zbog „ćutanja uprave“, s obzirom na to da nije podnosilac zahteva u predmetnom upravnom postupku. Ustavni sud je navedeno stanovište izrazio, pored ostalih, u Odluci Už-1943/2013 od 13. januara 2016. godine.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.
8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.