Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, poništio presudu Upravnog suda i utvrdio povredu prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku. Postupak o koeficijentu plate trajao je skoro osam godina, a osporena presuda je zasnovana na proizvoljnoj i nedoslednoj primeni materijalnog i procesnog prava.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalb i S. N . iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. maja 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. N . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 3795/13 od 1. septembra 2015. godine povređeno pravo podnosi oca ustavne žalbe na pravično suđenje , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 3795/13 od 1. septembra 2015. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 120-01-00903/2012-01 od 28. decembra 2012. godine.

3. Usvaja se ustavna žalba S. N . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse - Odeljenje za radno-pravne poslove i zastupanje u predmetu broj 120-10255-1-1/2012 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

4. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

5. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. N . iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 22. oktobra 2015. godine, preko punomoćnika Z. D . N, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 3795/13 od 1. septembra 2015. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na pravičnu naknadu za rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 60. stav 4. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je navedeno: da je Upravni sud u osporenoj presud i zauzeo pravno shvatanje suprotno onom koje je izraženo u rešenjima upravnih organa, jer je zaključak o zakonitosti konačnog rešenja zasnovao na odredbama Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, čiju su primenu upravni organi izričito isključili; da je, prema razlozima osporene presude , podnosiocu ustavne žalbe koeficijent na radnom mestu na koje je raspoređen trebalo da bude smanjen za dva platna razreda u odnosu na koeficijent koji je imao na prethodnom radnom mestu rukovodioca unutrašnje jedinice; da nije jasno kako je Upravni sud utvrdio da je koeficijent u visini od 29,81 za "dva platna razreda" manji od koeficijenta u visini od 43,38; da osporena presuda nije zasnovana na činjenicama utvrđenim u upravnom postupku, niti je u upravnom sporu održana usmena javna rasprava na kojoj bi bilo utvrđeno činjenično stanje; da stoga osporena presuda ne sadrži ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje i da je zasnovana na proizvoljnoj primeni procesnog i materijalnog prava.

Istaknuto je da je postupak određivanja koeficijenta plate podnosiocu ustavne žalbe trajao skoro punih osam godina, što nesumnjivo izlazi izvan okvira razumnog roka. Pri tome su navedeni konkretni razlozi koji se odnose na postupanje nadležnih organa i sudova, ponašanje podnosioca ustavne žalbe, složenost i značaj predmeta postupka za podnosioca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povrede označenih ustavnih prava, dosudi naknadu materijalne i nematerijalne štete, kao i naknadu troškova postupka u opredeljenim novčanim iznosima, te da odredi da Upravni sud ponovi postupak i u najkraćem roku donese novu odluku o tužbi podnosioca izjavljenoj protiv drugostepenog rešenja.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz priložene dokumentacije i dostavljenih spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: MUP) - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse - Odeljenje za radno-pravne poslove i zastupanje broj 120-10255-1-1/2012, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Rešenjem MUP - Direkcija policije 03/1 broj 112-19225/2006 od 1. avgusta 2006. godine određeno je da se podnosilac ustavne žalbe, kao policijski službenik u MUP, počev od 1. avgusta 2006. godine, raspoređuje na radno mesto načelnik Odeljenja za veštačenja Nacionalnog kriminalističko-tehničkog centra Uprave kriminalističke policije, utvrđeno pod rednim brojem 1.350 u Pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u MUP ST 01 str. pov. broj 4911/2006-5 od 10. maja 2006. godine, i stiče zvanje glavni policijski savetnik.

Rešenjem MUP - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse - Odeljenje za radno-pravne poslove i zastupanje 05/2-2 broj 120-1/2006 od 1. avgusta 2006. godine određeno je da se podnosiocu ustavne žalbe, raspoređenom na prethodno bliže opisano radno mesto, počev od 1. avgusta 2006. godine, vrši isplata plate na osnovu navedenog pravilnika od 10. maja 2006. godine i Pravilnika o platama radnika MUP ST str. pov. broj 4908/06-4 od 26. juna 2006. godine, i to po sledećim koeficijentima: 1) osnovni koeficijent, po članu 3. Pravilnika, u visini od 15,35; 2) dodatni koeficijent, po članu 4. Pravilnika, u visini od 19,55; 3) dodatni koeficijent za utvrđeno zvanje, po članu 7. Pravilnika, u visini od 8,48; tako da ukupni koeficijent plate iznosi 43,38.

3.2. Rešenjem MUP - Sektor za zaštitu i spasavanje 06/1 broj 112-13908/2007 od 15. novembra 2007. godine određeno je da se podnosilac ustavne žalbe, počev od 1. decembra 2007. godine, premešta na radno mesto inspektor za preventivu u Odeljenju za sprovođenje preventivnih mera pri korišćenju objekata, u Upravi za zaštitu i spasavanje u Beogradu Sektor a za zaštitu i spasavanje, utvrđeno pod rednim brojem 53 u Pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u MUP ST 01 str. pov. broj 4911/2006-5 od 10. maja 2006. godine i ST 01 str. pov. broj 1532/07-29 od 11. aprila 2007. godine. U obrazloženju tog rešenja je navedeno da se podnosilac trajno premešta na odgovarajuće radno mesto, u skladu sa potrebama službe i bez njegove saglasnosti, u smislu čl. 90. do 92. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07 i 67/07 ).

Rešenjem MUP - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse - Odeljenje za radno-pravne poslove i zastupanje (u daljem tekstu: prvostepeni organ) 05/2-2 broj 120-10255/2007 od 25. decembra 2007. godine određeno je da se podnosiocu ustavne žalbe, premeštenom na prethodno bliže opisano radno mesto, isplata plate, počev od 1. decembra 2007. godine, vrši na osnovu navedenog pravilnika od 10. maja 2006. godine i 11. aprila 2007. godine i Pravilnika o platama radnika MUP ST 01 str. pov. broj 4908/06-4 od 26. juna 2006. godine i ST 01 str. pov. broj 3070/07-12 od 16. maja 2007. godine, i to po sledećim koeficijentima: 1) osnovni koeficijent, po članu 3. Pravilnika , u visini od 11,23; 2) dodatni koeficijent za radno mesto na koje je premešten , po članu 4. Pravilnika , u visini od 10,1; 3) dodatni koeficijent za utvrđeno zvanje, po članu 7. Pravilnika, u visini od 8,48; tako da ukupni koeficijent plate iznosi 29,81. Podnosilac je navedeno rešenje primio 5. januara 2008. godine, a rok za žalbu je bio osam dana, te je žalba svakako izjavljena u januaru 2008. godine.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 795-112-00-91/2008-01 od 14. aprila 2008. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

O tužbi podnosioca koja je 30. maja 2008. godine podneta Vrhovnom sudu Srbije, odlučio je Upravni sud - Odeljenje u Nišu presudom U. 4056/10 (2008) od 20. maja 2010. godine tako što je istu uvažio i poništio navedeno drugostepeno rešenje. To je obrazloženo sledećim razlozima: prvo, da uz odgovor na tužbu nisu dostav ljeni izvod i iz propisa na koje su se pozvali upravni organi u svojim rešenjima, zbog čega se zakonitost drugostepenog rešenja ne može sa uspehom ispitati; drugo, da isti organ nije ocenio navode žalbe da podnosiocu, saglasno odredbi člana 119. stav 1. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, pripada koeficijent koji je imao na radnom mestu sa koga je premešten rešenjem od "25. decembra 2007. godine"; treće, da prilikom donošenja prvostepenog rešenja podnosiocu nije bilo omogućeno da učestvuje u postupku, zbog čega su povređene odredbe člana 9. i člana 133. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-750/2010-01 od 25. novembra 2010. godine usvojio žalbu podnosioca i poništio prvostepeno rešenje od 25. decembra 2007. godine.

Rešenjem prvostepenog organa 06/2-2 broj 120-10255-1/2011 od 19. februara 2011. godine podnosiocu ustavne žalbe je ukupni koeficijent za obračun plate utvrđen na isti način kao u prethodno poništenom rešenju. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno da se koeficijent plate policijskih službenika utvrđuje na osnovu podzakonskog akta - Pravilnika o platama zaposlenih u MUP, zbog čega se na podnosioca ne primenjuju odredbe Zakona o platama državnih službenika i nameštenika.

Rešenjem drugostepenog organa broj 795-120-01-00263/2011-01 od 4. aprila 2011. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno da sistem i zvanja , plata i koeficijenata ustanovljen i Zakonom o državnim službenicima , sa jedne strane, i Zakonom o policiji i podzakonskim aktima donetim na osnovu tog zakona , sa druge strane, nisu neposredno uporediv i, zbog čega na utvrđivanje plate podnosioca nije moguće primeniti odredbe Zakona o platama državnih službenika i nameštenika.

Upravni sud je presudom U. 5728/11 od 1. marta 2012. godine ponovo uvažio tužbu podnosioca i poništio navedeno drugostepeno rešenje, iz istih razloga zbog kojih je to učinio u ranijoj presudi od 20. maja 2010. godine.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-470/2012-01 od 27. aprila 2012. godine kojim je uvažio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje od 19. februara 2011. godine i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je rešenjem 06/2-2 broj 120-10255-1-1/2012 od 1. septembra 2012. godine podnosiocu ustavne žalbe utvrdio koeficijent za obračun plate na isti način kao u prethodno poništenim rešenjima.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-00903/2012-01 od 28. decembra 2012. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja. Taj organ je ocenio da zaposleni u MUP pravo na platu ostvaruju primenom posebnih propisa kojima je, polazeći od specifičnosti prirode i načina vršenja poslova u Ministarstvu, to pitanje uređeno na celovit način, te se na određivanje koeficijenta zaposlenog u MUP ne mogu primeniti odredbe Zakona o platama državnih službenika i nameštenika. Po shvatanju tog organa, i u slučaju kada bi se primenio Zakon o platama državnih službenika i nameštenika, podnosilac nije mogao da zadrži koeficijent koji je imao dok je bio raspoređen na prethodnom radnom mestu rukovodioca unutrašnje jedinic e, jer je odredbom člana 18. stav 2. tog zakona propisano da se državnom službenik u koji prestane da rukovodi unutrašnjom jedinicom koeficijent smanjuje za dva platna razreda.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 3795/13 od 1. septembra 2015. godine odbijena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Po shvatanju toga suda, odluka u upravnom sporu je zavisila od odgovora na sporno pravno pitanje koje je podnosilac postavio u tužbi - da li ima pravo da, saglasno odredbi člana 19. stav 1. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, zadrži ukupan koeficijent za obračun plate koji je imao pre raspoređivanja. Taj sud je našao da je odredbom člana 19. stav 2. Zakona mogućnost zadržavanja koeficijenta plate u slučaju premeštaja uslovlj ena primenom pravila o određivanju koeficijenta rukovodiocu unutrašnje jedinice. U tom smislu je citirao odredbu člana 18. stav 2. Zakona koja propisuje da se državnom službeniku koji prestane da rukovodi unutrašnjom jedinicom koeficijent smanjuje za dva platna razreda. Polazeći od navedenog , Upravni sud je ocenio da je tuženi organ pravilno zaključio da podnosilac, saglasno navedenim zakonskim odredbama, nije mogao da zadrži koeficijent koji mu je pripadao dok je bio raspoređen na prethodnom radnom mestu rukovodioca unutrašnje jedinice. Taj sud je dodatno ocenio da su, saglasno odredbi člana 33. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, ispunjeni uslovi za odlučivanje bez održavanja usmene rasprave, s obzirom na to da je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedene ustavne odredbe, relevantne su i odredbe sledećih propisa:

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da je presuda doneta u upravom sporu obavezujuća (član 7. stav 1.); da zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama zahteva iz tužbe, ali pri tom nije vezan razlozima tužbe (član 41. stav 1.); da ako prema prirodi stvari u kojoj je nastao upravni spor treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da taj akt donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (član 69. stav 2.); da a ko nadležni organ posle poništenja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni akt i sam rešiti upravnu stvar presudom, osim ako to nije moguće zbog prirode te stvari ili je inače puna jurisdikcija zakonom isključena (član 70. stav 1.) .

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ) propisano je: da se pre donošenja rešenja stranci mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja (član 9. stav 1.); da se p ostupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da s tranka ima pravo da učestvuje u ispitnom postupku i, radi ostvarenja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zaštićene interese (član 133. stav 1.).

Odredbom člana 169. Zakona o policiji („Službeni glasnik RS“, br. 101/05, 63/09, 92/11 i 64/15 ) bilo je propisano da se na položaj, dužnosti, prava i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu primenjuju propisi o radnim odnosima u državnim organima, ako ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona nije drukčije određeno.

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06, 115/06, 101/07, 99/10, 108/13 i 99/14 ) propisano je: da se državnom službeniku koji stupa na radno mesto rukovodioca unutrašnje jedinice uvećava koeficijent za dva platna razreda (član 18. stav 1.); da se d ržavnom službeniku koji prestane da rukovodi unutrašnjom jedinicom koeficijent smanjuje za dva platna razreda (stav 2.); da se d ržavnom službeniku koji je trajno ili privremeno premešten na drugo radno mesto koje je u istom zvanju kao radno mesto s koga je premešten (odgovarajuće radno mesto) određuje koeficijent koji je imao do premeštaja (član 19. stav 1.); da se t ime ne diraju pravila o određivanju koeficijenta rukovodiocu unutrašnje jedinice (stav 2.).

Pravilnikom o platama zaposlenih u MUP ST 01 str. pov. broj 4908/06-4 od 26. juna 2006. godine, koji se primenjivao na obračun i isplatu plate počev od jula 2006. godine, propisano je: da se ovim pravilnikom, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, uređuju plate zaposlenih u MUP-u utvrđivanjem visine koeficijenata, kao i pojedinačno mesečno umanjenje, odnosno uvećanje koeficijenata (član 1.); da su koeficijenti iz člana 1. ovog pravilnika osnovni i dodatni, da se osnovni koeficijent utvrđuje za poslove radnog mesta, a dodatni koeficijent se utvrđuje u odnosu na poslove radnog mesta, posebne uslove rada, odgovornost i složenost poslova, kao i zvanje, odnosno čin (član 2. st. 1, 2. i 3.). Članom 3. Pravilnika su utvrđeni osnovni koeficijenti u okviru 33 platna razreda, tako da svaki od platnih razreda ima određenu visinu koeficijenta koja je utvrđena samim Pravilnikom, i to je osnovni koeficijent radnog mesta, dok je članom 4. propisano da su platni razredi, odnosno osnovni koeficijenti i dodatni koeficijenti za radna mesta u MUP-u utvrđeni u Prilogu koji je odštampan uz ovaj pravilnik i čini njegov sastavni deo (u tabeli koja čini opisani prilog na svim radnim mestima pored osnovnog koeficijenta određen je i dodatni koeficijent). Članom 7. Pravilnika utvrđeni su dodatni koeficijenti za zvanja, odnosno čin.

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava povređeno time što je Upravni sud osporenu presudu zasnovao na odredbi člana 18. stav 2. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, a da pri tome uopšte nije naveo razloge iz kojih bi se videlo da navedena zakonska odredba nije mogla uticati na drugačije rešenje upravne stvari.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.

Ustavni sud konstatuje da su prvostepeni i drugostepeni organi u obrazloženjima svojih rešenja zauzeli istovetan stav da se na utvrđivanje koeficijenta plate policijskog službenika u slučaju premeštaja na drugo radno mesto primenjuju isključivo odredbe posebnih propisa – Zakon a o policiji i na osnovu njega donetog Pravilnik a o platama zaposlenih u MUP. Sa druge strane, Upravni sud se u osporenoj presudi prvi put u konkretnom predmetu izjasnio o tome da je za utvrđivanje koeficijenta plate podnosiocu ustavne žalbe relevantna odredba člana 18. stav 2. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, ne isključujući pri tom izričito i primenu odredaba posebnih propisa, na koje su se pozvali upravni organi. Iako nadležni organi u upravnom postupku nisu primenili navedenu zakonsku odredbu, Upravni sud je našao da je drugostepeno rešenje zasnovano na zakonu, prihvatajući kao pravilne i dovoljne razloge koji su u njemu dati.

Ispitujući da li je primena materijalnog prava u osporenoj presudi bila proizvoljna, Ustavni sud da je pošao od toga da su se, u skladu sa odredbom člana 169. ranije važećeg Zakona o policiji, na položaj, dužnosti, prava i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu primenjivali propisi o radnim odnosima u državnim organima, ako ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona nije drukčije određeno. Kako Zakon o policiji i propisi doneti na osnovu njega nisu sadržali odredbe o određivanju koeficijenta plate policijskih službenika u slučaju premeštaja na drugo radno mesto, Ustavni sud je našao da je ustavnopravno prihvatljiv zaključak Upravnog suda da se na to pitanje supsidijerno primenjuju odredbe Zakona o platama državnih službenika i nameštenika. Uzimajući u obzir da je podnosilac kao policijski službenik premešten, po potrebi službe, sa radnog mesta rukovodioca unutrašnje jedinice na drugo odgovarajuće radno mesto, Upravni sud je smatrao da se na pravnu situaciju podnosioca ne može primeniti odredba 19. stav 1. Zakona , koja propisuje zadržavanje koeficijenta plate u slučaju premeštaja, već odredba člana 18. stav 2. tog zakona, koja propisuje da se državnom službeniku koji prestane da rukovodi unutrašnjom jedinicom koeficijent smanjuje za dva platna razreda. Ne upuštajući se u dalju pravnu analizu, Upravni sud se zaustavio na oceni da podnosilac nije imao pravo da zadrži koeficijent plate radnog mesta sa koga je premešten.

Polazeći od sadržine osporene presude, Ustavni sud je zaključio da je Upravni sud zakonitost drugostepenog rešenja, u suštini, ispitivao u granicama navoda tužbe kojim a je obrazlagana tvrdnja o nepravilnoj primeni materijalnog prava. Naime, podnosilac je pogrešnu primenu materijalnog prava video u tome što prilikom utvrđivanja koeficijenta plate na novom radnom mestu nije primenjena odredba člana 19. stav 1. Zakona. U tom smislu se kontrola zakonitosti konačnog rešenja u konkretnom upravnom sporu iscrpljivala u oceni tužbenih navoda kojim a je pokrenuto navedeno pitanje pravne prirode.

Međutim, Ustavni sud ukazuje da je osobenost upravnog spora u tome što je sud ovlašćen da odluči i na osnovu razloga koji nisu isticani u tužbi, imajući u vidu da je odredbom člana 41. stav 1. Zakona o upravnim sporovima propisano da sud zakonitost osporenog upravnog akta ispituje u granicama zahteva, ali pri tome nije vezan razlozima tužbe. Dakle, sud će poništiti osporeni upravni akt ako nađe da je nezakonit zbog drugih pravno relevantnih razloga, koje će u presudi izložiti. Na taj način se jedino može postići cilj upravnog spora da se iz pravnog poretka eliminišu nezakoniti akti upravnih organa. S obzirom na to da je Upravni sud u osporenoj presudi zauzeo pravni stav da se na određivanje koeficijenta plate podnosioca ustavne žalbe primenjuje odredba člana 18. stav 2. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, koja drugačije reguliše utvrđivanje koeficijenta u odnosu na odredbu člana 19. stav 1. Zakona, na koju se podnosilac pozvao u tužbi, Ustavni sud smatra da se od Upravnog sud a očekivalo da oceni da li utvrđeno činjenično stanje pruža osnov za pravilnu primenu materijalnog prava, te da u tom pravcu ispita zakonitost drugostepenog rešenja. Imajući u vidu da je podnosilac u tužbi predložio da se upravni akt u celini poništi zbog nepravilne primene zakona, Ustavni sud je našao da je navedeni pristup Upravnog suda u rešavanju konkretnog upravnog spora doveo do proizvoljne primene merodavnog materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe.

Ispitujući da li je primena procesnog prava u osporenoj presudi bila proizvoljna, Ustavni sud je konstatovao da je Upravni sud u presudama od 20. maja 2010. i 1. marta 2012. godine izneo primedbu da podnosiocu nije bilo omogućeno da učestvuje u postupku pre donošenja prvostepenog rešenja, u smislu odredaba čl. 9. i 133. Zakona o opštem upravnom postupku. Sledeći obaveznost navedene presude , drugostepeni organ je nalagao prvostepenom organu da otkloni nepravilnost i na koje je sud ukazao. Prema navodima tužbe kojom je podnosilac po treći put pokrenuo upravni spor, upravni organi nisu sproveli postupak u skladu sa nalogom iz ranijih presuda. Međutim, Upravni sud u osporenoj presudi nije dao ni jed an razlog o tome da li su se upravni organi pridržavali obavezujuće primedbe u pogledu postupka . Pri tome je u delu obrazloženja osporene presude u kome se interpretiraju navodi tužbe izostavljeno pozivanje podnosioca da mu nije bilo omogućeno da učestvuje u postupku pred upravnim organima, što može upućivati na zaključak da je to učinjeno sa ciljem da bi izostala ocena tog bitnog navoda tužbe. Ustavni sud je imao u vidu da se , prema podacima u spisima predmeta i sadržini donetih akata, podnosilac ustavne žalbe pred upravnim organima nije izjašnjavao o činjenicama i okolnostima od značaja za donošenje rešenja.

U vezi sa izloženim, Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 7. stav 1. Zakona o upravnim sporovima propisano da je presuda doneta u upravnom sporu obavezujuća, dok su u čl. 70. i 71. Zakona propisana ovlašćenja koja sud ima da bi obezbedio obaveznost svoje presude. Pri tome, doneta presuda obavezuje upravne organi, ali i sam sud da u slučaju odlučivanja o novoj tužbi ostane pri svom pravnom shvatanju i primedbama u pogledu postupka. S obzirom na to da Upravni sud nije objasnio zašto je odstupio od ranije iznete primedbe, Ustavni sud smatra proizvoljnim stav osporene presude o zakonitosti drugostepenog rešenja sa stanovišta merodavnog procesnog prava.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom presudom Upravnog suda U. 3795/13 od 1. septembra 2015. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava , te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava mogu otkloniti jedino poništavanjem osporene presude Upravnog suda U. 3795/13 od 1. septembra 2015. godine i određivanjem d a se u ponovnom postupku donese nova odluka po tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 120-01-00903/2012-01 od 28. decembra 2012. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

6. Imajući u vidu da je u ustavnoj žalbi izričito istaknuto da je trajanje osporenog postupka izašlo iz okvira razumnog roka, kao i da su navedeni konkretni razlozi koji se odnose na njegovo trajanje, postupanje nadležnih organa i sudova, ponašanje podnosioca i značaj predmeta postupka za podnosioca, Ustavni sud je ocenio da su ispunjeni uslovi da se osnovanost ustavne žalbe ceni i sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je period merodavan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku trajao od dana izjavljivanja žalbe protiv prvostepenog rešenja od 25. decembra 2007. godine, što je nesumnjivo bilo u januaru 2008. godine, do 1. septembra 2015. godine, kada je doneta osporena presuda Upravnog suda. Dakle, nešto kraće od sedam godina i osam meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je našao da se u osporenom postupku nisu postavlja složena činjenična i pravna pitanja, kao i da je predmet postupka imao materijalni značaj za podnosioca ustavne žalbe . Kad je reč o ponašanju podnosioca, Ustavni sud je utvrdio da su uslovi za korišćenje pravnih sredstava za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom, postojali nakon donošenja prvog po redu prvostepenog rešenja od 25. decembra 2007. godine.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je utvrdio da su u osporenom postupku doneta tri prvostepena i pet drugostepenih rešenja, kao i tri presude u upravnom sporu. Iz toga se može uočiti da je postupak obeležilo uzastopno vraćanje predmeta drugostepenom , a potom i prvostepenom organu na ponovno rešavanje, što je glavni uzrok njegovog odugovlačenja. Kao što je prethodno navedeno, Upravni sud je u dvema presudama insistirao na tome da upravni organi otklone utvrđene povrede pravila postupka, da bi u osporenoj presudi prihvatio kao zakonito drugostepeno rešenje, iako se ne može zaključiti da je postupljeno po datim nalozima. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine). Ustavni sud napominje da je produženi karakter osporenog postupka u kome je već vođeno više upravnih sporova nalagao nadležnom sudu da brže odluči o kasnijim tužbama podnosioca u upravnom sporu.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je rešavanje upravnih organa suprotno nalozima suda, kao i nedelotvorno i protivrečno odlučivanje nadležnog suda u upravnom sporu, prevashodno dovelo do toga da posmatrani postupak neprimereno dugo traje. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je ustavnu žalbu i u ovom delu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 3. izreke.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 4. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstv a pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

8. S obzirom na to da je utvrdio povrede prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, te poništio osporenu presudu, Ustavni sud nije razmatrao navode ustavne žalbe o povredi ostalih ustavnih prava, koji se suštinski obrazlažu istim navodima kao i povreda prava na pravično suđenje.

9. Kako će o tužbi podnosioca ustavne žalbe biti ponovo odlučivano , Ustavni sud je ocenio da je preuranjen zahtev podnosioca kojim je tražio da se utvrdi pravo na naknadu materijalne štete, rešavajući kao u tački 5. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

10. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato, pored mnogih drugih, u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti veb stranicu Ustavnog suda na : www.ustavni.sud.rs).

11. Polazeći od navedenog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti