Usvojena ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za rešavanje stambenog pitanja koji se vodi pred Ministarstvom odbrane. Postupak traje skoro 12 godina, što je nerazumno dugo.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S . T . iz Čačka , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. decembra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. T . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane – Odeljenje za stambene poslove – Grupa za utvrđivanje prava u predmetu UP-1 broj 19044-84/2001 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. T . iz Čačka podneo je Ustavnom sudu, 25. avgusta 2016. godine, preko punomoćnika M . K, advokata iz Užica, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je se vodi pred Ministarstvom odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane – Odeljenje za stambene poslove – Grupa za utvrđivanje prava u to vreme u predmetu UP-1 broj 19044-28/2001.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka čije se trajanje osporava, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost i značaj predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosioca.

Predloženo je da se utvrdi povreda prava na suđenje u razumnom roku i pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za tradiciju, standard i veterane – Odeljenje za stambene poslove – Grupa za utvrđivanje prava UP-1 broj 19044-84/2001 , na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Zaključkom Vojne pošte 1790 Beograd UP-1 broj 19044-8/2001 od 10. januara 2005. godine poništen je zaključak VP 1313 Beograd UP-1 broj 19044-2/01 od 22. marta 2003. godine i prihvaćen zahtev podnosioca ustavne žalbe za davanje trosobnog stana u zakup na neodređeno vreme. U obrazloženju zaključka je navedeno da je podnosiocu utvrđeno pravo na rešavanje stambenog pitanja davanjem stana u zakup prema bliže označenim kriterijumima i merilima reda prvenstva.

Ministarstvo odbrane – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za stambene poslove (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je, primenom Pravilnika o načinu, kriterijumima i merilima za davanje stanova u zakup i dodeljivanje stambenih zajmova za rešavanje stambenih pitanja u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije i Crne Gore („Službeni vojni list“, br. 20/02 i 36/03), donelo rešenje UP-1 broj 19044-12/2001 od 24. oktobra 2005. godine, kojim je, u tački 1. dispozitiva, utvrđeno da podnosiocu ustavne žalbe prestaje pravo na stambeno obezbeđenje po navedenom zaključku od 10. januara 2005. godine, dok je u tački 2. dispozitiva odbijen i skinut sa evidencije zahtev podnosioca za davanje stana u zakup na neodređeno vreme zaveden pod brojem 19044-1/2001 od 31. oktobra 2002. godine.

Rešavajući o žalbi podnosioca izjavljenoj 12. januara 2006. godine, Ministarstvo odbrane – Sektor za ljudske resurse – Uprava za kadrove - Odeljenje za stambene poslove (u daljem tekstu: drugostepeni organ) je 5. aprila 2006. godine donelo rešenje UP-2 broj 9/06, kojim je istu odbilo.

Podnosilac je 18. maja 2006. godine Sudu Srbije i Crne Gore podneo zahtev za ocenu zakonitosti konačnog rešenja. Vrhovni sud Srbije je, nakon što je 21. decembra 2006. godine preuzeo nerešene predmete Suda Srbije i Crne Gore, doneo presudu U-SCG 2050/06 od 5. juna 2008. godine kojom je uvažio tužbu podnosioca i poništio navedeno drugostepeno rešenje. Taj sud je ocenio da se iz prvostepenog rešenja ne može zaključiti u kom postupku, na osnovu kojih činjenica, dokaza i primenom kog propisa je doneta odluka da podnosiocu prestaje pravo na stambeno obezbeđenje po navedenom zaključku. Takođe je našao da drugostepeni organ nije obrazložio od kakvog je uticaja na rešavanje stambenog pitanja činjenica da je podnosiocu prestala služba u Vojsci, ako se ima u vidu da je zahtev za rešavanje stambenog pitanja evidentiran i prihvaćen još 2002. godine.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Vrhovnog suda Srbije doneo rešenje UP-2 broj 9/2006 od 10. novembra 2008. godine kojim je usvojio žalbu podnosioca, poništio navedeno prvostepeno rešenje od 24. oktobra 2005. godine i vratio predmet na ponovni postupak i odlučivanje .

Prvostepeni organ je rešenjem UP-1 broj 19044-20/2001 od 17. novembra 2008. godine, na osnovu odredbe člana 257. tačka 5) ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, oglasio ništavim navedeni zaključak od 10. januara 2005. godine i odbio zahtev podnosioca za davanje stana u zakup na neodređeno vreme podnet 31. oktobra 2002. godine. Drugostepenim rešenjem UP-2 broj 172/2008 od 26. decembra 2008. godine odbijena je žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 7173/10 (2009) od 25. avgusta 2011. godine uvažena je tužba podnosioca i poništeno navedeno drugostepeno rešenje, iz razloga što u uvodu tog rešenja nije naveden propis o nadležnosti za rešavanje po žalbi, a obrazloženje tog rešenja ne sadrži izričitu zakonsku normu i nepravilnosti koje su tom normom predviđene kao razlog ništavosti.

Nakon što je drugostepeni organ rešenjem UP-2 broj 172-6/2008 od 14. septembra 2011. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje od 17. novembra 2008. godine i vratio predmet na ponovni postupak, prvostepeni organ je, s pozivom na odredbu člana 239. tačka 5) ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, doneo rešenje UP-1 broj 19044-28/2001 od 20. septembra 2011. godine, kojim je utvrđeno da prestaje pravo podnosioca na stambeno obezbeđenje priznato navedenim zaključkom od 10. januara 2005. godine i da se skida sa evidencije njegov zahtev od 31. oktobra 2002. godine, sa obrazloženjem da je podnosiocu 10. maja 2005. godine prestala služba u Vojsci, bez prava na penziju, zbog čega ne spada u krug lica koji svoje stambeno pitanje može rešavati dodelom stana, odnosno kredita iz vojno-stambenog fonda, u skladu sa čl. 1. i 2. Pravilnika o rešavanju stambenih pitanja u Ministarstvu odbrane („Službeni vojni list“, br. 38/05, 516/ 08, 26/08 i 39/08) . Drugostepeni organ je rešenjem UP-2 broj 219/2011 od 19. januara 2012. godine odbio žalbu podnosioca, smatrajući da je osnov za odluku sadržanu u dispozitivu prvostepenog rešenja bila odredba člana 239. tačka 1) istog z akona.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 2140/12 od 26. septembra 2013. godine uvažena je tužba podnosioca i poništeno drugostepeno rešenje. Ovo iz razloga što iz spisa predmeta i obrazloženja pobijanog rešenja ne proizlazi koji se postupak ponavlja, kojim upravnim aktom je okončan postupak koji se ponavlja i da li je konačni upravni akt ukinut ili poništen.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje UP-2 broj 219-6/2011 od 22. novembra 2013. godine kojim je odbio žalbu podnosioca, nalazeći ovaj put da je prvostepeni organ pravilno primenio odredbu člana 239. tačka 5) pomenutog zakona.

Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu je presudom U. 107/14 od 8. aprila 2016. godine ponovo uvažio tužbu podnosioca, poništio navedeno drugostepeno rešenje i vratio predmet nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Taj sud je našao da tuženi organ nije, u skladu sa odredbom člana 69. stav 2. Zakona o upravnim sporovima (Službeni glasnik RS", broj 111/09 ), postupio po primedbama suda iznetim u prethodnoj presudi, ističući da i dalje stoje razlozi koji su tada dati za poništaj konačnog rešenja.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je rešenjem Up-2 broj 129-2/2016 od 29. avgusta 2016. godine poništio prvostepeno rešenj e od 20. septembra 2011. godine i vratio predmet na ponovni postupak.

U daljem toku postupka, drugostepeni organ je poništio dva prvostepena rešenja od 7. novembra 2016. godine i 3. maja 2017. godine, kojima je bio oglašen ništavim navedeni zaključak od 10. januara 2005. godine.

Prvostepeni organ je rešenjem UP-1 broj 19044-84/2001 od 3. jula 2017. godine, u tački 1. dispozitiva, utvrdio da podnosiocu prestaje pravo po zaključku od 10. januara 2005. godine i, u tački 2. dispozitiva, odbio zahtev podnosioca za dodelu stana u zakup na neodređeno vreme, primenjujući Pravilnik o rešavanju stambenih potreba zaposlenih u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije („Službeni vojni list“, br. 14/14, 31/15 i 09/17).

Drugostepenim rešenje m Up-2 broj 60-4/2017 od 27. oktobra 2017. godine odbijena je kao neosnovana žalba izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. U obrazloženju tog rešenja je navedeno: da pravo na dodelu stana iz stambenog fonda Ministarstva odbrane, prema odredbama navedenog pravilnika, imaju samo zaposleni u Ministarstvu, kao i lica koja su penzionisana po osnovu rada ; da je podnosiocu ustavne žalbe služba prestala „bez prava na penziju“, uz otpremninu; da prvostepeni organ nije uklonio iz pravnog poretka zaključak od 10. januara 2005. godine, već je utvrdio prestanak prava na stambeno obezbeđenje, koje je podnosiocu bilo priznato tim zaključkom, i to zbog novonastalih okolnosti koje su od uticaja na ostvarivanje prava; da se stoga u konkretnom slučaju ne primenjuju odredbe Zakona o opštem upravnom postupku kojima su propisana vanredna pravna sredstva.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedene ustavne odredbe, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 3 1. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.).

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da je period u kome ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, kako upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje razumnosti trajanja postupka koji se vodi pred Ministarstvo odbrane – Sektor za ljudske resurse - Uprava za tradiciju, standard i veterane u predmetu UP-1 broj 19044-84/2001 , mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Polazeći od toga da podnosilac tvrdnju o povredi prava na suđenje u razumnom roku zasniva na uverenju da predmetni postupak traje od 10. januara 2005. godine, kada je donet zaključak VP 1790 Beograd UP-1 broj 19044-8/2001, kojim je prihvaćen njegov zahtev za davanje trosobnog stana u zakup na neodređeno vreme, Ustavni sud je najpre razmatrao period u odnosu na koji će se u ovom predmetu ceniti povreda označenog ustavnog prava. Ustavni sud je konstatovao da postupak radi stavljanja van snage navedenog zaključka, uz odlučivanje o prestanku prava na stambeno obezbeđenje i zahtevu za dodelu stana u zakup na neodređeno vreme, kontinuirano teče od donošenja prvostepenog rešenja od 24. oktobra 2005. godine. Stoga je utvrdio da je za ocenu o povredi prava podnosioca na suđenje u razumnom roku relevantan period koji je započeo 12. januara 2006. godine, kada je izjavljena žalba podnosioca protiv navedenog prvostepenog rešenja, pri čemu postupak još nije okončan. Dakle, traje skoro 12 godina.

Ustavni sud je ocenio da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud je konstatovao da je u osporenom postupku sporno pravno pitanje, odnosno da li podnosilac nakon prestanka službe u Vojsci i dalje ima pravo na rešavanje stambenog pitanja davanjem trosobnog stana u zakup na neodređeno vreme. Sa stanovišta značaja predmeta postupka, Ustavni sud je ocenio da podnosilac ima legitiman interes da se o njegovom pravu na rešavanje stambenog pitanja u Vojsci odluči u razumnom roku . Pri tome su se od pokretanja posmatranog postupka više puta menjali propisi o stambenom obezbeđenju u Ministarstvu odbrane i Vojsci Srbije, što je narušavalo izvesnost na strani podnosioca ustavne žalbe prilikom vraćanja predmeta prvostepenom organu na ponovno rešavanje. Takođe, podnosilac ustavne žalbe nije doprineo dugom trajanju navedenog postupka.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, Ustavni sud je utvrdio da je u dosadašnjem toku postupka doneto šest prvostepenih i 10 drugostepenih rešenja , dok su nadležni sudovi četiri puta odlučivali o tužbama, a u toku je peti upravni spor. Po nalaženju Suda, odugovlačenju postupka doprinosi uzastopno vraćanje predmeta drugostepenom i, uglavnom, prvostepenom organu na ponovno rešavanje, propuštanje drugostepenog organa da postupi po obavezujućim primedbama suda, kao i da u postupku po žalbi sam otkloni nedostatke prvostepenog rešenja . Ustavni sud je posebno uzeo u obzir to da ocena zakonitosti konačnog rešenja u trećem upravnom sporu nije iziskivala tako dugo odlučivanje suda, koje je trajalo dve godine i tri meseca, imajući u vidu da je upravni akt suštinski iste sadržine već bio predmet sudske kontrole i da je pobijano drugostepeno rešenje doneto u izvršenju presude Upravnog suda. Pored toga, produženi karakter osporenog postupka u kome je već vođen upravni spor nalagao je nadležnom sudu da brže odlučuje o kasnijim tužbama podnosioca u upravnom sporu. U vezi sa iznetim, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranj e jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presud e Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava , potvrđuje da je povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Usvojena ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti