Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi zbog prestanka službe u Vojsci

Kratak pregled

Ustavni sud odbija kao neosnovanu ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na rad. Utvrđeno je da je podnositeljki služba u Vojsci zakonito prestala nakon što je provela godinu dana na raspolaganju i nakon povratka privremeno odsutnog lica koje je zamenjivala.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-6666/2016
06.12.2018.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi I. V. iz Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 6. decembra 2018. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba I. V. izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12769/13 od 13. jula 2016. godine zbog povrede prava na rad zajemčenog članom 60. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. I. V. iz Novog Sada podnela je Ustavnom sudu, 25. avgusta 2016. godine, preko punomoćnika V. V, advokata iz Novog Sada, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12769/13 od 13. jula 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, kao i prava na rad, zajemčenih odredbama čl. 32, 36. i 60. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi se povreda prava na rad iz člana 60. Ustava obrazlaže, pored ostalog, sledećim navodima: da je prvostepenim rešenjem od 26. aprila 2013. godine utvrđeno da je podnositeljki služba u Vojsci prestala 6. februara 1997. godine; da je podnositeljki, u smislu odredbe člana 129. stav 2. Zakona o Vojsci Srbije, po čijim procesnim pravilima je sproveden postupak, služba mogla prestati onog momenta kada je rešenje o prestanku službe postalo konačno, a to je u konkretnom slučaju bilo 2. jula 2013. godine; da se stoga smatra da je podnositeljka sve do tog datuma bila na službi u Vojsci, iako joj nije bilo omogućeno da radi i da ostvaruje zaradu; da se drugostepeni organ u obrazloženju rešenja pozvao na odredbu člana 143. tačka 9) ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije, koja „nikada“ nije propisivala da civilnom licu prestaje služba ako na raspolaganju provede godinu dana, već da služba prestaje samo ukoliko se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu; da stavljanje na raspolaganje u trajanju od godinu dana nije bilo dovoljno za prestanak službe, budući da nadležna vojna pošta prethodno nije pokušala da obezbedi neko od prava iz čl. 144, 146. i 147. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije; da je ocena upravnih organa o nepostojanju mogućnosti da se podnositeljki obezbedi ostvarivanje navedenih prava zasnovana na potvrdama Uprave za kadrove Sektora za ljudske resurse Ministarstva odbrane i Nacionalne službe za zapošljavanje – Filijala Leskovac, koje su izdate 2013. godine, odnosno 16 godina nakon prestanka službe; da stoga navedene potvrde nisu mogle biti relevantne za odlučivanje, već bi to mogle biti samo potvrde izdate u vreme kada je podnositeljki prestala službe u Vojsci; da je netačan navod iz potvrde da je podnositeljki obezbeđeno pravo na jednokratnu otpremninu jer joj ista nikad nije bila isplaćena, niti o tome postoji dokaz u spisima predmeta; da je potreba za zasnivanjem radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu utvrđivana samo za teritoriju opštine Peć, a ne i za teritoriju tadašnje Savezne Republike Jugoslavije ili bar Republike Srbije.

Povreda prava na pravično suđenje iz člana 32. Ustava i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava obrazlaže se time što je podnositeljka „već skoro 20 godina bez zaposlenja i mogućnosti da ostvaruje prihode“ i što su „upravni organi u potpunosti ignorisali pravnosnažne odluke“.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povrede označenih ustavnih prava, poništi osporenu presudu Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu, vrati predmet na ponovni postupak i odlučivanje tom sudu, odredi donošenje nove presude, kojom će biti poništeno drugostepeno rešenje od 2. jula 2013. godine, potom usvojena žalba podnositeljke i poništeno prvostepeno rešenje od 26. aprila 2013. godine, obavezana „tužena“ da podnositeljku vrati na rad i obezbedi joj odgovarajuće radno mesto, kao i da podnositeljki nadoknadi sve troškove „ovog postupka“, sa odgovarajućom zakonskom zateznom kamatom.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, iz spisa predmeta Vojne pošte 1097 Niš int. broj 8-325 i priložene dokumentacije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Rešenjem VP 6961 Peć in. broj 04/29-3 od 15. maja 1995. godine podnositeljka ustavne žalbe je stavljena na raspolaganje, sa danom 12. maja 1995. godine, sa obrazloženjem da je ukinuto radno mesto „samostalni računovođa – operater ujedno blagajnik“, na kojem je to tada bila raspoređena, i da na raspolaganju može provesti najduže godinu dana, odnosno do 11. maja 1996. godine.

Rešenjem iste vojne pošte int. broj 04/22-3 od 8. avgusta 1996. godine podnositeljki je prestala službe u Vojsci Jugoslavije, na osnovu odredaba člana 143. tačka 9) i člana 144. tada važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije, zbog isteka godinu dana provedenih na raspolaganju, računajući otkazni rok u trajanju od tri meseca, te je kao datum prestanka službe utvrđen 12. avgust 1996. godine.

VP 7357 Priština je rešenjem int. broj 24-49 od 23. septembra 1996. godine, u postupku po žalbi, poništila navedeno prvostepeno rešenje, obavezujući istovremeno VP 6961 Peć da u izvršenju drugostepenog rešenja donese rešenje o privremenom raspoređivanju podnositeljke u Komandu Vojnog okruga Peć.

Rešenjem VP 6961 Peć int. broj 04/27-4 od 2. oktobra 1996. godine podnositeljka ustavne žalbe, do tada na raspolaganju, privremeno je raspoređena u Komandu Vojnog okruga Peć, na radno mesto „delovođa-operater“, počev od 11. avgusta 1996. godine, na osnovu odredbe člana 21. stav 3. tada važeće Uredbe o službi civilnih lica u Vojsci Jugoslavije, kojom je predviđeno da se popuna privremeno upražnjenog radnog mesta može izvršiti sa civilnim licem koje je na raspolaganju.

Rešenjem VP 6961 Peć int. broj 04/7-3 od 6. februara 1997. godine utvrđeno je da podnositeljki ustavne žalbe prestaje služba u Vojsci Jugoslavije, zbog isteka godinu dana na raspolaganju, računajući i otkazni rok u trajanju od tri meseca, zaključno sa 6. februarom 1997. godine, na osnovu odredbe člana 143. tačka 9) tada važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije. U obrazloženju rešenja je navedeno da se civilno lice na službi u Vojsci D.M. 5. februara 1997. godine vratila sa bolovanja i da nastavlja da radi na svom radnom mestu, na kojem je privremeno raspoređena podnositeljka, čime su prestali razlozi da podnositeljka dalje radi na određeno vreme.

Rešenjem VP 7357 Priština In. broj 1-444 od 27. avgusta 1997. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Vrhovnog vojnog suda Up. 1187/97 od 28. septembra 1998. godine uvažena je tužba podnositeljke i poništeno navedeno drugostepeno rešenje. Presudom Vrhovnog vojnog suda Up. 147/2001 od 29. septembra 2003. godine uvažena je tužba podnositeljke podneta zbog neizvršenja presude tog suda od 28. septembra 1998. godine, te je VP 7357 Leskovac obavezana da donese odgovarajuće rešenje.

VP 1122 Beograd je u izvršenju navedene presude Vrhovnog vojnog suda donela rešenje Up-2 broj 86-6/2009 od 5. avgusta 2009. godine, kojim je usvojena žalba podnositeljke i poništeno prvostepeno rešenje od 6. februara 1997. godine.

VP 1097 Niš je u ponovnom postupku donela rešenje int. broj 13-880 od 30. oktobra 2009. godine, kojim je utvrđeno je da je podnositeljki ustavne žalbe prestala služba u Vojsci, bez njene saglasnosti, sa danom 6. februara 1997. godine, na osnovu odredbe člana 143. tačka 9) ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije.

Nakon što je navedeno prvostepeno rešenje poništeno drugostepenim rešenjem Up-2 broj 86-12/2009 od 30. decembra 2009. godine, prvostepeni organ je u daljem toku postupka na isti način odlučio rešenjima od 20. maja 2010. godine, 1. jula 2011. godine i 27. februara 2012. godine, koja je drugostepeni organ poništio u postupcima po žalbama podnositeljke.

Prvostepenim rešenjem int. broj 8-325 od 26. aprila 2013. godine utvrđeno je da je podnositeljki ustavne žalbe prestala služba u Vojsci, bez njene saglasnosti, sa danom 6. februara 1997. godine, na osnovu odredbe člana 143. tačka 9) ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije. U obrazloženju tog rešenja je navedeno: da je podnositeljka stavljena na raspolaganje 12. maja 1995. godine, zbog ukidanja njenog radnog mesta; da je na raspolaganju provela godinu dana, odnosno do 11. maja 1996. godine; da je nakon toga tekao otkazni rok od tri meseca, ali da podnositeljki služba nije prestala protekom tog roka, jer se u međuvremeno ukazalo slobodno radno mesto, na koje je privremeno raspoređena; da su se danom vraćanja sa bolovanja civilnog lica D. M. na radno mesto na kojem je podnositeljka bila privremeno raspoređena, stekli uslovi da podnositeljki prestane služba u Vojsci, budući da je tog dana ostala bez adekvatnog postavljenja; da je iz potvrde Uprave za kadrove Sektora za ljudske resurse Ministarstva odbrane broj 5988-2 od 18. septembra 2009. godine utvrđeno da u vreme prestanka službe podnositeljke, bez njene saglasnosti, zbog ukidanja radnog mesta, nije postojala mogućnost rasporeda na drugo odgovarajuće radno mesto, kao ni mogućnost prekvalifikacije; da je iz potvrde iste Uprave broj 199-2 od 21. januara 2013. godine utvrđeno da se podnositeljki, u periodu od 15. maja 1995. godine do 16. februara 1997. godine, nije moglo obezbediti nijedno od prava iz člana 144. stav 1. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije; da je u aktu Nacionalne službe za zapošljavanje – Filijala Leskovac, koja je preuzela arhivu Filijale zavoda za tržište rada u Peći, broj 1406-101-6/2013-1 od 16. januara 2013. godine navedeno da u periodu od 6. novembra 1996. godine do 6. februara 1997. godine nije bilo iskazanih potreba poslodavca za posredovanjem u zapošljavanju lica ekonomske struke; da su navedeni naknadno pribavljeni dokazi dostavljeni na izjašnjenje punomoćniku podnositeljke, koji se o njima izjasnio u ostavljenom roku.

Polazeći od izloženog, prvostepeni organ je ocenio da navedene činjenice, da su bile utvrđene i poznate 1997. godine, u vreme prestanka službe podnositeljke, ne bi dovele do drugačijeg rešavanja ove pravne stvari. Uz to, posebno je napomenuto da je bitno što je podnositeljki, nakon isteka perioda raspolaganja i proteka otkaznog roka, omogućeno da ostane na radu u Vojsci zbog popune privremeno upražnjenog radnog mesta, u periodu od gotovo šest meseci.

Rešenjem drugostepenog organa Up-2 broj 86-33/2009 od 2. jula 2013. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. U obrazloženju tog rešenja je, pored ostalog, navedeno da je nadležni starešina pokušao podnositeljki da obezbedi zaposlenje i nakon isteka perioda raspolaganja, tako što ju je uputio na radno mesto koje je u tom trenutku bilo privremeno upražnjeno, ali da je, nakon povratka odsutnog lica na to radno mesto i zbog nepostojanja drugih radnih mesta na koje bi podnositeljka mogla biti raspoređena, doneo odluku o prestanku službe podnositeljke.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12769/13 od 13. jula 2016. godine odbijena je tužba podnositeljke podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Po oceni tog suda, tuženi organ je ispravno našao da je prvostepeni organ utvrdio sve odlučne činjenice, na osnovu kojih je pravilno primenio materijalno pravo i doneo odluku, dajući za svoju ocenu dovoljne i jasne razloge. Posebno je ocenjeno da nije osnovan navod tužbe kojim se ističe da su odlučne činjenice utvrđene na osnovu naknadno pribavljenih dokaza, iz razloga što se ti dokazi pribavljeni u ponovnom postupku, u kojem je podnositeljki omogućeno učešće, odnose na činjenice iz vremena kada je podnositeljki utvrđen prestanak radnog odnosa. Takođe je ocenjeno da nije osnovan navod tužbe da je prilikom određivanja datuma prestanka službe trebalo primeniti odredbu člana 129. stav 2. Zakona o Vojsci Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 116/07, 88/09, 101/10, 10/15, 88/15-Odluka US i 36/18), kojom je propisano da služba prestaje kada rešenje o prestanku službe postane konačno, imajući u vidu da se primenjuje materijalni propis koji je bio na snazi u vreme donošenja prvog rešenja o prestanku službe, što su u konkretnom slučaju bile odredbe ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije.

4. Odredbama člana 60. Ustava utvrđeno je da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada, da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći, da se ženama, omladini i invalidima omogućuje posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o Vojsci Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 i 37/02), u tekstu koji je važio u vreme kada je podnositeljka ustavne žalbe stavljena na raspolaganje i kada joj je utvrđen prestanak službe u Vojsci, bilo je propisano: da civilnom licu u Vojsci na određeno vreme prestaje služba (…) danom povratka privremeno odsutnog lica na čije radno mesto je civilno lice u Vojsci primljeno u službu na određeno vreme (član 122. stav 2.); da civilno lice može u toku rada da bude raspoređeno na svako radno mesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi i zanimanju ako to zahtevaju potrebe službe i ako takav raspored ne zahteva promenu mesta u kome radi (član 125. stav 2.); da se civilno lice u Vojsci čije se radno mesto ukida ili smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu stavlja na raspolaganje ako nema mogućnosti da se postavi na drugo odgovarajuće radno mesto (član 126. stav 1.); da je jedinica, odnosno ustanova dužna da organizaciji za zapošljavanje u roku od osam dana prijavi civilno lice u Vojsci koje je stavljeno na raspolaganje (stav 4.); da civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti ako na raspolaganju provede godinu dana (član 143. tačka 9)); da civilnom licu u Vojsci koje na raspolaganju provede jednu godinu prestaje služba ako mu se prethodno nije moglo obezbediti jedno od sledećih prava – zasnivanje radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, sticanje stručne osposobljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci ili zasnivanje radnog odnosa u preduzeću, ustanovi, odnosno državnom organu ili obezbeđivanje jednog od prava iz čl. 146. i 147. ovog zakona (član 144. stav 1. tač. 1), 2) i 3)); da civilno lice u Vojsci kome se nije moglo obezbediti jedno od prava iz stava 1. ovog člana ima pravo na novčanu naknadu i druga prava po propisima o zapošljavanju republike članice na čijoj teritoriji je bilo u službi (stav 2.); da civilnom licu u Vojsci služba može prestati po potrebi službe ako je ispunilo uslove za starosnu penziju u smislu propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju republike članice na čijoj teritoriji radi (član 146.).

Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o Vojsci Jugoslavije („Službeni list SCG“, broj 7/05), koji je stupio na snagu danom objavljivanja u „Službenom listu Srbije Crne Gore“, odnosno 18. februara 2005. godine, pored ostalog, je: u Zakonu o Vojsci Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99 i 3/02) brisan član 126. (član 2.); u članu 143. izmenjena tačka 9) tako da je glasila: „civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti ako se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu“ (član 3.); u članu 144. stav 1, u uvodnoj rečenici, reči: „koje na raspolaganju provede jednu godinu“ zamenjene su rečima: „čije se radno mesto ukida ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu“, tačka 3) je brisana, dok je stav 2. izmenjen tako da je glasio: „da civilno lice u Vojsci kome se nije moglo obezbediti jedno od prava iz stava 1. ovog člana ima pravo na: 1) jednokratnu otpremninu u visini dvanaestostrukog iznosa bruto plate sa danom prestanka službe, koju je lice ostvarilo za mesec koji prethodi mesecu u kome mu prestaje služba i 2) novčanu naknadu i druga prava po propisima o zapošljavanju države članice na čijoj teritoriji je bilo u službi“ (član 4. st. 1. do 3.).

Odredbama člana 232. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 3/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (stav 1.) i da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak (…) (stav 2.).

Uredbom o službi civilnih lica u Vojsci Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 36/94 i 42/94), u tekstu koji je važio u vreme kada je podnositeljka ustavne žalbe stavljena na raspolaganje i privremeno raspoređena na upražnjeno radno mesto, bilo je predviđeno: da se slobodna radna mesta u jedinicama i ustanovama u garnizonu popunjavaju, po pravilu raspoređivanjem odnosno postavljenjem civilnog lica koje je na raspolaganju (član 6. stav 1. tačka 1)); da se radno mesto koje je ostalo upražnjeno zbog prekida službe civilnog lica, do njegovog povratka, privremeno popunjava civilnim licem, odnosno prijemom u službu na određeno vreme lica koje ispunjava uslove predviđene za to radno mesto (…) (član 21. stav 3.).

Uredbom o platama i drugim novčanim primanjima profesionalnih vojnika i civilnih lica u Vojsci Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 35/94, 42/94 i 9/96), koja je bila na snazi u vreme prestanka službe podnositeljke ustavne žalbe, bilo je propisano: da se ovom uredbom propisuju uslovi i merila za utvrđivanje plate i drugih novčanih primanja profesionalnih vojnika i civilnih lica na službi u Vojsci Srbije i Crne Gore (u daljem tekstu: Vojska) (član 1. stav 1.); da profesionalnom vojniku, odnosno civilnom licu u Vojsci kome služba u Vojsci prestane zbog ispunjenja uslova za penziju i koje je u službi provelo najmanje jednu godinu, odnosno oficiru po ugovoru, podoficiru po ugovoru i vojniku po ugovoru, ako im služba prestane istekom ugovorenog roka, pripada otpremnina (član 44.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe povredu prava na rad suštinski obrazlaže time što joj je služba u Vojsci prestala, iako prethodno nije utvrđeno da su bili ispunjeni svi Zakonom propisani uslovi. Kako se Ustavom zajemčeno pravo na rad ostvaruje u skladu sa zakonom, Ustavni sud je osnovanost ustavne žalbe ispitivao sa stanovišta postojanja uslova za primenu zakonskog razloga za prestanak službe podnositeljke u Vojsci.

Ustavni sud, pre svega, naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise, niti da preispituje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, i to na štetu podnosioca ustavne žalbe.

Ustavni sud je konstatovao da je podnositeljka ustavne žalbe, na osnovu odredbe člana 126. stav 1. tada važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije, stavljena na raspolaganje, jer je ukinuto radno mesto na koje je bila postavljena, a u momentu stavljanja na raspolaganje nije postojala mogućnost postavljenja na drugo odgovarajuće radno mesto u Vojsci. Međutim, naknadno je utvrđeno da postoji jedno upražnjeno odgovarajuće radno mesto, na koje je podnositeljka prihvatila da bude raspoređena, u skladu sa odredbom člana 21. stav 3. tada važeće Uredbe o službi civilnih lica u Vojsci Jugoslavije, kojom je bilo propisano da se radno mesto koje je ostalo upražnjeno zbog prekida službe civilnog lica, do njegovog povratka, privremeno popunjava civilnim licem, odnosno prijemom lica u službu na određeno vreme. Podnositeljka ustavne žalbe je, kao civilno lice stavljeno na raspolaganje, imala prednost prilikom raspoređivanja na to radno mesto, u smislu odredbe člana 6. stav 1. tačka 1) navedene uredbe, te nije vršen prijem lica iz građanstva u službu na određeno vreme. Imajući u vidu da je rešenje o raspoređivanju na navedeno radno mesto postalo pravnosnažno i izvršno, podnositeljka je stekla status civilnog lica koje je raspoređeno. Prema tome, podnositeljki služba nije prestala nakon proteka godinu dana provedenih na raspolaganju i otkaznog roka u trajanju od tri meseca, već je poslednjeg dana tog roka, 11. avgusta 1996. godine, raspoređena na privremeno upražnjeno radno mesto, za koje je ispunjavala predviđene uslove. Dakle, ona je nastavila da radi u Vojsci, ali na određeno vreme, radi zamene privremeno odsutnog lica. U tom periodu, podnositeljka nije više bila na raspolaganju, niti je nakon proteka tog perioda mogla ponovo biti stavljena na raspolaganje. Kao civilnom licu u Vojsci na određeno vreme, koje je u tom statusu bilo nepunih šest meseci, podnositeljki je služba morala prestati danom povratka privremeno odsutnog lica na čije radno mesto je bila raspoređena. Naime, odredbom člana 122. stav 2. tada važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije bilo je propisano da civilnom licu u Vojsci na određeno vreme prestaje služba danom povratka privremeno odsutnog lica na čije radno mesto je civilno lice u Vojsci primljeno u službu na određeno vreme, sa kojim se, u konkretnom slučaju, upodobljava položaj podnositeljke, nakon pomenutog raspoređivanja. Ustavni sud ukazuje da je upravo raspoređivanjem na upražnjeno odgovarajuće radno mesto podnositeljka ostvarila pravo koje joj je pripadalo kao licu stavljenom na raspolaganje i time je izbegnuto da joj ranije prestane služba u Vojsci, protekom jednogodišnjeg perioda raspolaganja i odgovarajućeg otkaznog roka.

Ustavni sud je našao da na drugačiju ocenu ne može uticati okolnost da je u rešenju o prestanku službe podnositeljke ustavne žalbe kao osnov za prestanak službe navedena odredba člana 143. tačka 9) tada važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije, koja se odnosi na prestanak službe civilnog lica zbog proteka roka raspolaganja, budući da je podnositeljka do dana prestanka službe, 6. februara 1997. godine, bila privremeno raspoređeno civilno lice, a ne lice na raspolaganju. Stoga nije postojala obaveza Vojske da podnositeljku, nakon povratka odsutnog lica na radno mesto, na koje je bila raspođena, dalje raspoređuje. Ustavni sud je uzeo u obzir da su upravni organi i Upravni sud u svojim ocenama posebno istakli da je bitno što je podnositeljki, nakon perioda raspolaganja, omogućeno da ostane da radi u Vojsci zbog popune privremeno upražnjenog radnog mesta, kao i da su se izjasnili o tome da su se uslovi za prestanak službe podnositeljke stekli danom povratka odsutnog lica na to radno mesto. Na taj način je u obrazloženjima rešenja upravnih organa i osporene presude Upravnog suda naveden suštinski razlog zbog koga je podnositeljki prestala služba u Vojsci. U tom smislu je rešenjem o prestanku službe bilo dovoljno konstatovati da je podnositeljki prestala služba određenog datuma, po samom zakonu.

Ustavni sud je, takođe, imao u vidu da je prvostepeni organ u ponovnom postupku, na osnovu naknadno pribavljenih dokaza, utvrdio da nisu postojale mogućnosti da se podnositeljki obezbedi ostvarivanja nekog od prava predviđenih odredbama člana 144. Zakona, i to kako u periodu provedenom na raspolaganju, tako i u periodu koji je usledio nakon isteka roka raspolaganja, dok je bila privremeno raspoređena, kada po Zakonu nije postojala obaveza da se pokuša ostvarivanja tih prava. Stoga je podnositeljki ustavne žalbe, kao licu koje je ranije bilo na raspolaganju, obezbeđeno ne samo ostvarivanje prava na raspoređivanje na odgovarajuće radno mesto u Vojsci, već je i za period rada na tom radnom mestu ispitano da li su joj se mogla obezbediti prava koja su po Zakonu pripadala licima stavljenim na raspolaganje, iako nakon pomenutog raspoređivanja ona to više nije bila.

Ustavni sud i ovom prilikom ponavlja da je u više svojih odluka, počev od Odluke Už-5067/2010 od 24. oktobra 2013. godine, ukazao na to da pribavljanje potvrda i izveštaja nakon datuma kada je utvrđen prestanak službe, ima uporište u odredbama merodavnog procesnog prava. Naime, iz citiranih odredaba člana 232. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku sledi da se činjenice koje su bile od značaja za donošenje prvostepenog rešenja mogu utvrđivati u postupku pred drugostepenim organom, kao i da se one mogu ponovo utvrđivati u postupku donošenja novog prvostepenog rešenja, nakon poništaja ranijeg, u skladu sa primedbama drugostepenog organa. Ustavni sud je u ranijim odlukama, takođe, ukazao da poništavanje prvostepenog rešenja o prestanku službe nije smetnja da prvostepeni organ donese novo rešenje sa istim datumom prestanka službe, kao i u ranijem rešenju, pod uslovom da u ponovnom postupku nije utvrđeno drugačije činjenično stanje u pogledu datuma prestanka službe i mogućnosti obezbeđivanja nekog od prava iz člana 144. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije (videti, na primer, Odluku Ustavnog suda Už-7193/2012 od 28. maja 2015. godine). Stoga se, po shvatanju Ustavnog suda, izloženi stavovi Upravnog suda mogu smatrati ustavnopravno utemeljenim. Pored toga, Ustavni sud je našao da podnositeljki nije moglo biti utvrđeno pravo na otpremninu zbog prestanka službe u Vojsci iz navedenog razloga, budući da to pravo nije bilo propisano odredbom člana 144. stav 2. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije, u tekstu koji je važio u vreme kada je podnositeljki utvrđen prestanak službe, već je ono propisano Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o Vojsci Jugoslavije („Službeni list SCG“, broj 7/05), koji je stupio na snagu 18. februara 2005. godine, i to u slučaju kada civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti ako se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu. Takođe, pravo na otpremninu nije pripadalo ni civilnom licu čija je služba na određeno vreme prestala danom povratka privremeno odsutnog lica, prema odredbama Uredbe o platama i drugim novčanim primanjima profesionalnih vojnika i civilnih lica u Vojsci Jugoslavije, koja je bila na snazi u vreme prestanka službe podnositeljke ustavne žalbe.

S obzirom na to da je u postupku koji je prethodio ustavnoj žalbi utvrđeno da su se uslovi za prestanak službe podnositeljke u Vojsci stekli danom povratka odsutnog lica na radno mesto na koje je podnositeljka bila raspoređena na određeno vreme, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom Upravnog suda podnositeljki nije povređeno pravo na rad iz člana 60. Ustava.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu zbog povrede prava na rad zajemčenog članom 60. Ustava, odlučujući kao u prvom delu izreke.

6. Razmatrajući istaknute povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. Ustava i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, koje su obrazložene istim navodima, Ustavni sud je ocenio da se izneti navod da su upravni organi „u potpunosti ignorisali pravnosnažne odluke donete u sudskim i upravnim postupcima“ ne može prihvatiti kao ustavnopravni razlog kojim se argumentuje tvrdnja o povredi tog ustavnog prava, imajući u vidu da je u sprovedenom postupku utvrđeno da je prvostepeni organ otklonio sve nedostatke u pogledu postupka i činjeničnog stanja na koje mu je ukazano u rešenju drugostepenog organa.

Ustavni sud je, takođe, ocenio da se izneti navodi ne mogu dovesti u vezu sa Ustavom utvrđenom sadržinom prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 36. Ustava.

Stoga je Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu izjavljenu protiv osporene presude zbog povrede označenih prava, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom ne traži da odluči o zahtevu za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, već da obaveže „tuženu“ da podnositeljki nadoknadi sve troškove „ovog postupka“, te je našao da je takav zahtev postao bespredmetan, imajući u vidu ishod ovog ustavnosudskog postupka.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42a stav 1. tačka 5), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

IZDVOJENO MIŠLjENjE

Sudija Tatjane Babić, dr Tamaša Korheca (Dr. Korhecz Tamás) i dr Tijane Šurlan

U odnosu na Odluku Ustavnog suda u predmetu Už-6666/2016 od 6. decembra 2018. godine

Ustavni sud je, u Odluci donetoj u predmetu Už-6666/2016, izrekom odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu u odnosu na istaknutu povredu člana 60. Ustava Republike Srbije, dok je u odnosu na istaknute povrede prava zajemčenih članovima 32. i 36. Ustava ustavnu žalbu odbacio.

Neslaganje sa izrekom, kao i sa obrazloženjem navedene Odluke Ustavnog suda, opredelilo je nas troje sudija Ustavnog suda, da posle rasprave vođene na sednici Suda, ostavimo zajednički pisani trag u vidu izdvojenog mišljenja, sa uverenjem da je to najcelishodniji doprinos podsticanju daljih rasprava o sadržini i garancijama prava na rad, kao i kristalisanju garancija prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo.

I Pravo na rad

Pravo na rad pripada kategoriji ustavnih prava u odnosu na koja Ustavni sud u svom dosadašnjem radu nije razvio kriterijume i standarde zaštite, niti razradio sadržinu. S obzirom na to, jeste za pohvalu i podršku isticanje u prvi plan člana 60. Ustava u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu, pokušaj meritornog razmatranja prava na rad i pokušaj razdvajanja ovog prava od prava na pravično suđenje. U jurisprudenciji Ustavnog suda, inače, pravo na rad je retko razmatrano samostalno (npr. Už-1530/2008, Už-1757/2009, Už-4679/2011), a po pravilu je podvođeno pod pravo na pravično suđenje, odnosno na svođenje spornog pravnog pitanja na poštovanje zakona. Integrativno razmatranje prava na rad i prava na pravično suđenje za posledicu je imalo podvođenje prava na rad pod pravo na pravično suđenje, odsustvo razrade sadržine ustavnog prava na rad, garancija prava na rad i njegovo svođenje samo na zakonsku normu, anuliranjem ustavnopravnog karaktera ovog ljudskog prava (npr. Už- 1247/2016 od 18. oktobra 2018. godine). Utoliko pre i jeste za žaljenje to što ova prilika nije iskorišćena za kristalisanje sadržine ustavnog prava na rad i primenu standarda zaštite koju treba da obezbedi ljudsko pravo - pravo na rad, već je u obrazloženju ono svedeno isključivo i samo na razmatranje zakonskih odredaba, svodeći celokupan član 60. Ustava samo na njegov prvi stav, a pri tom i njegovim pojednostavljenim tumačenjem.

Nesumnjivo je jasno da je pravo na rad ustavnopravna kategorija, sa zaštitom koju garantuje snaga Ustava, sa sadržinom nezavisnom od zakona i samostalnom, neposrednom primenom. Zadatak je Ustavnog suda da primenjujući pravo na rad, razrađuje njegovu sadržinu i kristališe opseg garancija ovog prava, tumačeći ga sa stanovišta Ustava i ustavnog prava, primenom metoda tumačenja svojstvenih ustavnom pravu. Nije zgoreg i na ovom mestu podsetiti na član 18. Ustava – ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno se primenjuju (stav 1.), a Ustavom se jemče i kao takva neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opššteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima (...) (stav 2.).

Ustavni sud u obrazloženju, pod tačkom 5, razmatra povredu prava na rad samo u odnosu na stav 1. iako podnositeljka nije opredelila stav 1, već član 60. Navodi podnositeljke ustavne žalbe, kao i konkretan ustavnosudski predmet, šireg su domašaja od stava 1. člana 60.

Okosnica spora ovog ustavnosudskog predmeta je prestanak radnog odnosa, odnosno prestajanje u vremenskom trajanju od skoro punih 20 godina i još dodatne 3, ukoliko se u obzir uzme i postupak pred Ustavnim sudom.

U okviru obrazloženja pod tačkom 5. Ustavni sud iznosi svoj uobičajeni stav da nije nadležan „da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise, niti da preispituje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, i to na štetu podnosioca ustavne žalbe“.

Ma koliko da je ova standardna formulacija u osnovi tačna, u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu ona nije primenjiva. Upravo problem jeste u tome što tokom svih 20 godina trajanja ovog slučaja činjenice od suštinskog značaja za zaštitu koju pojedincu pruža Ustavom zagarantovano pravo na rad nisu utvrđene. I dodatno, neutvrđene činjenice i finalni zaključak Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu (dalje: Upravni sud) jesu na štetu podnositeljke ustavne žalbe.

Garancije prava na rad mogu se formulisati u vidu negativnog iskaza i pozitivnog iskaza. Negativni - pravo na rad ne garantuje da se zaposlenje dobije i zadrži; pozitivni – pojedinac ima pravo da svojim radom obezbedi ekonomsku egzistenciju, socijalni položaj u društvu i ostvari poštovanje i samopotvrđenje u profesiji kojom se bavi; država je obavezna da efikasno štiti pravo radnika na rad. U odnosu na slobodu izbora rada garancije su: pozitivna – svako ima pravo da sam bira kojom će se profesijom baviti; negativna – slobodan izbor rada nije garancija u odnosu na dobijanje konkretnog radnog mesta; slobodan izbor rada je korelat zabrani prinudnog rada. U odnosu na dostupnost radnih mesta, garancija izrečena u pozitivnom iskazu - svima su pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta; negativnom – dostupnost radnog mesta ne znači dobijanje radnog mesta, već mogućnost pristupanja konkursu ili postupku zaposlenja na jednak način i pod jednakim uslovima. Dostupnost radnog mesta takođe mora u sebi kao garanciju sadržavati pravo za poslodavca, kao strane u radnom odnosu, da prilikom izbora bira za sebe kandidata za posao koga proceni kao najboljeg.

U pogledu negativnih određenja vredi dodati da pravo na rad nema kao sadržinu zabranu otkaza ili prestanka radnog odnosa, naprotiv. Prestanak radnog odnosa, kao i otkaz, pravni su instituti radnog prava. Pravo na otkaz radnog odnosa imaju zaposleni i poslodavac, te u slučaju posezanja za ovim pravnim institutom oba podležu određenoj zakonom propisanoj proceduri. Pretpostavka je da su zakoni usklađeni sa Ustavom i međunarodnim aktima. Kada Ustavni sud razmatra zakonitost prestanka radnog odnosa onda to treba da čini primenjujući standarde i garancije prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. Ustava. Otkaz može potpasti pod garancije prava na rad zajemčenog članom 60. stav 1. onda kada se otkaz manifestuje kao neopravdani otkaz. Razlika između neopravdanog i nezakonitog otkaza normirana je međunarodnopravnim aktima, ponajpre Konvencijom Međunarodne organizacije rada (MOR) br.158 o prestanku radnog odnosa na inicijativu poslodavca od 1982 i uz nju prateću Preporuku br. 166. U teoriji radnog prava razlikovanje nezakonitog i neopravdanog otkaza razrađene su pravne kategorije. Bogatu razrade ove teme dala je prof. dr Ljubinka Kovačević u knjizi Valjani razlozi za otkaz ugovora o radu (Beograd, 2016).

U pogledu pozitivnog određenja u sklopu garancije – država je obavezna da efikasno štiti pravo na rad, u razradi se razlučuju (1) obaveza države da zaštiti pravo na rad donošenjem pravnih propisa i (2) kreiranje klime promovisanja zaposlenosti i zaštite prava na rad. Tako npr. država je u obavezi da kreira takve propise kojima će omogućiti da se u situacijama reorganizacija poslodavca, obezbedi proces na način da ispunjava i svoju socijalnu ulogu koju ima na osnovu Ustava. Drugačija je pak pozicija države kada se ona ujedno pojavljuje i kao poslodavac, a što je slučaj u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu. U takvoj situaciji obaveza države je da učini dostupnim sva raspoloživa radna mesta i omogući pojedincima da zasnuju radni odnos, a time ispunjavajući i svoju obavezu dosezanja do najvećeg mogućeg stepena zaposlenosti. Na ovo se Republika Srbija obavezala nizom međunarodnopravnih akata. Tako npr. Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima od 1948 garantuje se zaštita od nezaposlenosti (član 23.), Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima od 1966 države su se obavezale na preduzimanje mera za postizanje pune zaposlenosti (član 6. stav 2.), Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima od 1966 posebno se naglašava učestvovanje u javnim poslovima i dostupnost javnih službi, Revidiranom evropskom socijalnom poveljom od 1996 - jedan od primarnih ciljeva i dužnosti država je da obezbede i očuvaju što je moguće viši i stabilniji nivo zapošljavanja u cilju postizanja pune zaposlenosti (Deo II, član 1.). Preporukom Međunarodne organizacije rada br. 166 uz Konvenciju Međunarodne organizacije rada br. 158 o prestanku radnog odnosa na inicijativu poslodavca od 1982 države članice se obavezuju da u najvećoj mogućoj meri umanje posledice prestanka radnog odnosa usled ekonomskih, tehnoloških, strukturalnih razloga ili razloga slične prirode, da umanje posledice prestanka radnog odnosa i da pruže pomoć pojedincima u nalaženju rešenja problema koji proističu iz gubitka zaposlenja (član 19.). Obaveza države da stvara uslove za puno zaposlenje element je i teorijskog određenja opšteg pojma prava na rad (Branko Lubarda, Radno pravo – Rasprava o dostojanstvu na radu i socijalnom dijalogu, Beograd, 2013, str. 277).

Načelnog smo stava da se ljudska prava, kao što je pravo na rad, moraju sagledavati u kontekstu celokupnog pravnog položaja i procesa u kome se našao pojedinac koji traži zaštitu od Ustavnog suda. Drugačije rečeno, pravo na rad se ne sme svoditi samo i isključivo na analizu poslednjeg pravnog akta u nizu – presude, rešenja, odluke i sl. Primenjeno na ovaj konkretan slučaj, u fokusu Ustavnog suda ne sme biti samo presuda Upravnog suda, već i svi oni akti koji su prethodili tokom celokupnog dvadesetogodišnjeg trajanja ovog slučaja i koji u potpunosti mogu da oslikaju da li je podnositeljka ustavne žalbe imala zaštitu garantovanu Ustavom.

Sa stanovišta napred rečenog ističemo nalaženje Vrhovnog vojnog suda iskazano u presudi od 28. septembra 1998. godine, a kojom je uvažena tužba i poništeno rešenje Vojne pošte Priština, doneto po žalbi na rešenje Vojne pošte Peć, a kojim je odlučeno da tužiteljici prestane služba civilnog lica u Vojsci Jugoslavije. Naime, Vrhovni vojni sud konstatuje da tuženi organ nije „utvrdio sve odlučne činjenice za zakonito rešenje ove pravne stvari“, da nije utvrđeno „ni kojim je rešenjem, sa kog radnog mesta i od kada tužiteljica stavljena na raspolaganje, pa nije moguće utvrditi da li se tužiteljica uopšte nalazila na raspolaganju, ni ako jeste, da li je u tom stanju u službi zaista provela godinu dana“, te da se „tuženi organ ne poziva ni na jednu zakonsku odredbu niti za svoju tvrdnju pruža bilo kakve dokaze“. Vrhovni vojni sud u nastavku svog rezona poentira na neophodnost utvrđivanja navoda tužiteljice da se ona „nije nalazila na raspolaganju i da je mogla biti raspoređena na jedno od dva upražnjena odgovarajuća radna mesta u Komandi vojnog odseka Peć“.

Pošto presuda Vrhovnog vojnog suda nije izvršena (sic!) - tuženi organ nije doneo novo rešenje, podnositeljka ustavne žalbe je ponovo podnela tužbu Vrhovnom vojnom sudu zbog neizvršenja presude. Vrhovni vojni sud presudom od 29. septembra 2003. godine usvojio je i ovu tužbu i obavezao tuženi organ da donese novo rešenje. Nakon toga, Načelnik generalštaba 5. avgusta 2009. godine donosi rešenje kojim poništava rešenje iz 1997. godine navodeći da se mora utvrditi da li je nadležni starešina, pre donošenja ožalbenog rešenja, podnositeljki pokušao da obezbedi neko od prava kao što su raspoređivanje na drugo radno mesto ili obezbeđivanje zasnivanja radnog odnosa u drugom preduzeću ili drugom državnom organu, sticanje stručne osposobljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije i dr.

U potonjem serijalu poništavanih prvostepenih rešenja i pokušaju utvrđivanja činjeničnog stanja, odnosno da li je postojalo upražnjeno odgovarajuće radno mesto i da li je postojala mogućnost za prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju pribavljene su dve potvrde. Prvu potvrdu izdala je Uprava za kadrove Sektora za ljudske resurse MO i to tek 18.septembra 2009. godine, navodeći da u spornom periodu „nije postojala mogućnost njenog rasporeda na drugo odgovarajuće radno mesto, kao ni mogućnost prekvalifikacije“. Drugu potvrdu izdala je Nacionalna služba za zapošljavanje 15. aprila 2010. godine u kome se obaveštava da je u skladu sa tada važećim propisima bila dužna da podatke iz evidencije o slobodnim radnim mestima čuva pet godina od dana prijema prijave, te da stoga nije u mogućnosti da dostavi tražene podatke. Nacionalna služba za zapošljavanje je 16. januara 2013. godine izdala novu potvrdu, u kojoj ističe da „za imenovanu u predmetnom periodu nije bilo iskazanih potreba poslodavca za posredovanjem u zapošljavanju lica ekonomske struke“.

S obzirom na to da je ustanovljavanje činjenica da li je postojalo upražnjeno odgovarajuće radno mesto i da li je postojala mogućnost prekvalifikacije ili dokvalifikacije ostalo nerazjašnjeno, nejasno je na osnovu čega je Upravni sud u presudi od 13. jula 2016. godine svoj stav zauzeo uz tvrdnju da su činjenice utvrđene. Upravni sud je praktično izvršio konvalidaciju rešenja iz 1997. godine pozivom na potvrde Uprave za kadrove Sektora za ljudske resurse MO izdate 2009. godine i Nacionalne službe za zapošljavanje izdate 2013. godine, pri tom ne pominjući onu potvrdu Nacionalne službe za zapošljavanje iz 2010.godine, a u kojoj izričito stoji da ne raspolaže podacima.

Ustavni sud je, zasnivajući svoj stav samo na presudi Upravnog suda, konstatovao da „u momentu stavljanja na raspolaganje nije postojala mogućnost postavljenja na drugo odgovarajuće radno mesto u Vojsci“, kao i da je „prvostepni organ utvrdio da nisu postojale mogućnosti da se podnositeljki obezbedi ostvarivanje nekog od prava predviđenih odredbama člana 144. Zakona“. Nejasno je kako Ustavni sud formulaciju „nije postojala mogućnost njenog rasporeda na drugo radno mesto“ i „nema podataka“ razume kao potvrdu da nije bilo upražnjenog odgovarajućeg radnog mesta. U odnosu na dokvalifikaciju ili prekvalifikaciju, pak, nema nikakvog objašnjenja.

Rezon Ustavnog suda načelno o prihvatljivosti potvrda izdatih i nakon datuma izdavanja rešenja, kao dokaza o nepostojanju upražnjenog odgovarajućeg radnog mesta, a koji ističe u obrazloženju u okviru tačke 5. i u ovom slučaju mogao bi biti prihvatljiv da su izdate potvrde rasvetlile nejasnoće. U ovom konkretnom slučaju to nije slučaj, pošto prvoizdata potvrda iznosi stanovište o nemogućnosti premeštanja I.V. na drugo radno mesto, a ne odgovara na pitanje da li su postojala još dva upražnjena odgovarajuća radna mesta. Potvrda izdata 2010. godine Nacionalne službe za zapošljavanje potvrdila je da ne raspolaže podacima, da bi potom 2013. godine ista služba izdala potvrdu suprotne sadržine.

Nije zadatak Ustavnog suda da traga za činjenicama, ali jeste da konstatuje da usled nedostatka činjenica može doći do povrede ljudskog prava. Okolnost da nije odgovoreno na navode podnosteljke da su postojala dva upražnjena odgovarajuća radna mesta, posle postupka čija dužina trajanja i upornost prvostepenog organa koji poprima razmere zlonamernosti, kreira uverenje da jeste došlo do povrede prava na rad i to zajemčenog stavom 1. člana 60. Ustava.

Ostaje upitno da li su u ovom slučaju narušene garancije iz stava 3. člana 60. Ustava o dostupnosti svima svih radnih mesta na jednak način. Država se obavezala na preduzimanje radnji za ostvarenje najvećeg stepena zaposlenosti, te u skladu sa tom obavezom ostaje upitno da li je kao poslodavac, u slučaju postojanja dva upražnjena radna mesta, država povredila garancije dostupnosti radnih mesta iz stava 3.člana 60. Ustava time što je kao poslodavac bila u obavezi preuzimanja koraka za njihovo popunjavanje.

Celokupan tok postupka tipičan je primer deni de justice, te stoga ovaj vid povrede potpada i pod garancije stava 4. člana 60. Ustava, u delu garancija pravne zaštite u slučaju prestanka radnog odnosa. Podnositeljka ustavne žalbe je vremenski period koji je duži od polovine punog radnog staža provela u potrazi za odgovorom da li je i dalje u radnom odnosu ili je on zakonito okončan. Time je ostavljena bez zaštite koju pravo pruža za slučaj prestanka radnog odnosa. Ukoliko se uz ovu konstataciju doda i činjenica da posle povratka sa porodiljskog odsustva nije vraćena na radno mesto sa kog je otišla na zakonsko odsustvo, već na drugo radno mesto koje je potom u reorganizaciji radnih mesta ukinuto, a u odnosu na koju okolnost ona čak nije ni vodila postupak, jasno je da u ovom slučaju imamo i elemente upitnosti oko zakonitosti radnopravnog položaja u kome se našla.

U ovakvoj konstelaciji slučaja, ponašanja državnog organa i tendencioznog razumevanja teksta suprotno od onoga što piše, veoma je teško podržati stav da nema povrede prava na rad. Država je kao poslodavac u ovom slučaju, postupila suprotno obavezama na koje je obavezuje Ustavom zagarantovano pravo na rad i obavezama koje je preuzela na sebe nizom međunarodnopravnih akata. Podnositeljki jeste povređeno pravo na rad kako u segmentima garancije koje ovo pravo zagarantovano Ustavom pruža, a tako i u odnosu na telos i ratio usled kojih se ovo pravo i garantuje. Podnositeljka nije dobila zaštitu koju joj pruža Ustav da svojim radom, na radnom mestu, obezbedi sebi ne samo egzistenciju već i ostale aspekte koji proističu iz prava na rad kao što su profesionalna satisfakcija, dostojanstvo, samopotvrđivanje, status u društvu koji se stiče na osnovu profesije koja se obavlja.

Ovako kompleksna pravna situacija međutim ne iscrpljuje se samo u povredi prava na rad. Zaštite koju garantuje Ustav I.V. je bila lišena i u pogledu prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo.

II Pravo na pravično suđenje

Podnositeljka smatra da joj je osporenom presudom Upravnog suda povređeno i pravo na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. Ustava. Navodi ustavne žalbe odnose se na pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i proizvoljnu i pogrešnu primenu materijalnog prava.

Ustavni sud ove navode ustavne žalbe ceni samo u odnosu na istaknutu povredu prava na rad, dok prilikom ocene postojanja povrede prava na pravično suđenje razmatra samo navod podnositeljke koji se odnosi na dugogodišnje ignorisanje pravnosnažnih odluka sudova i upravnih organa u predmetnom upravnom postupku.

Pošto je ocenio da se ovaj navod podnositeljke „ne može prihvatiti kao ustavnopravni razlog kojim se argumentuje tvrdnja o povredi tog ustavnog prava“, Ustavni sud u ovom delu odbacuje ustavnu žalbu i ovakvu svoju ocenu temelji na utvrđenju „da je prvostepeni organ otklonio sve nedostatke u pogledu postupka i činjeničnog stanja na koje mu je ukazano u rešenju drugostepenog organa“. Iako na ovom mestu ne obrazlaže dodatno ovakvo svoje utvrđenje, Ustavni sud se, izjašnjavajući se o prihvatljivosti dokaza izvedenih u predmetnom upravnom postupku – pomenutih naknadno pribavljenih potvrda, a razmatrajući postojanje povrede prava na rad, pozvao na više svojih ranije donetih odluka u kojima je ukazano na to da pribavljanje potvrda i izveštaja nakon datuma kada je utvrđen prestanak službe ima uporište u odredbama merodavnog procesnog zakona.

Načelno, nedostatak iz jedne, ranije, faze postupka, može se ispraviti u kasnijem toku postupka, a ispitivanje postojanja povrede prava na pravično suđenje podrazumeva ispitivanje pravičnosti postupka kao celine. Međutim, u konkretnom slučaju, suprotno shvatanju većine sudija Ustavnog suda, smatramo da propust prvostepenog organa da podnositeljki pre prestanka službe pokuša da obezbedi neko od Zakonom predviđenih prava nije, niti je mogao da bude otklonjen naknadnim pribavljanjem pomenutih potvrda.

Naime, članom 126. stav 1. Zakona o Vojsci Jugoslavije bilo je propisano da se civilno lice u Vojsci čije se radno mesto ukida stavlja na raspolaganje ako nema mogućnosti da se postavi na drugo odgovarajuće radno mesto, dok je članom 144. stav 1. istog zakona bilo propisano da civilnom licu u Vojsci koje na raspolaganju provede jednu godinu prestaje služba ako mu se prethodno nije moglo obezbediti jedno od sledećih prava: 1) zasnivanje radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi; 2) sticanje stručne osposobljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci ili zasnivanje radnog odnosa u preduzeću, ustanovi, odnosno državnom organu; 3) obezbeđivanje jednog od prava iz čl. 146. i 147. ovog zakona (pravo na dokup staža, odnosno ostvarivanje prava na penziju, ili pravo na jednokratnu naknadu u vidu otpremnine).

Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi da je smisao stavljanja civilnog lica u Vojsci na raspolaganje – da u periodu u kojem je na raspolaganju nadležni organ pokuša da mu obezbedi zasnivanje radnog odnosa na drugom odgovarajućem radnom mestu, odnosno neko drugo Zakonom predviđeno pravo. Prestanak službe u Vojsci nastupa po sili zakona istekom roka raspolaganja, ali samo pod uslovom da su, do isteka tog roka, pokušaji nadležnog organa da mu obezbedi neko od navedenih prava ostali bezuspešni. U konkretnom slučaju, međutim, ne postoji, niti je u predmetnom upravnom postupku izveden ijedan dokaz u pravcu utvrđenja ove činjenice. Štaviše, drugostepeni organ konstatuje da je, na osnovu svih utvrđenih činjenica i okolnosti, jasno da su u delu postupka u kome je prvostepeni organ tek nakon dana koji je određen za prestanak službe pribavljao dokaze o nemogućnosti zaposlenja imenovane na drugom radnom mestu, odnosno sticanju stručne osposobljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci, „načinjeni određeni propusti u provedenom postupku“, ali zaključuje (a takav njegov zaključak prihvata i Upravni sud, a zatim i Ustavni sud u ovoj Odluci) da navedeni propusti prvostepenog organa (koje kvalifikuje kao „formalne“ nedostatke u proceduri) „ne mogu imati uticaja na konačno odlučivanje u konkretnom slučaju“, jer je „jasno“ da je podnositeljka na raspolaganju provela jednu godinu i da joj se prethodno nije moglo obezbediti nijedno od Zakonom predviđenih prava.

Sve i da se može prihvatiti shvatanje Ustavnog suda o validnosti naknadno pribavljenih potvrda kao dokaza izvedenih u predmetnom upravnom postupku (što je, samo po sebi, upitno), mišljenja smo da izostanak pokušaja nadležnog organa da se podnositeljki pre prestanka službe u Vojsci obezbedi neko od navedenih prava nije tek puki „formalni“ proceduralni nedostatak, već suštinski propust koji je u konkretnom slučaju doveo do obesmišljavanja same, zakonom ustanovljene, svrhe pravnog instituta stavljanja na raspolaganje. Nadalje, potvrde imaju za cilj da dokažu da nije bilo slobodnog radnog mesta u opštini Peć, dok zakon ne ograničava mogućnost raspoređivanja na teritoriji opštine na kojoj je lice primarno bilo zaposleno. Samim tim ni dokazivanje se ne može svesti samo na granice jedne opštine, u ovom konkretnom slučaju opštine Peć.

Upravo sagledavajući osporeni postupak kao celinu, nalazimo da je navedeni propust prvostepenog organa, te propust drugostepenog organa da naloži izvođenje dokaza radi utvrđivanja ove relevantne okolnosti, a posebno Upravnog suda u postupku sudske kontrole zakonitosti nižestepenih rešenja, takve težine da se ne može smatrati irelevantnim sa stanovišta zaštite prava na pravično suđenje, naročito imajući u vidu da se radi o upravnoj stvari u kojoj je rešavano o pravima i obavezama iz radnog odnosa.

Ustavni sud u ovoj Odluci dalje utvrđuje da je naknadnim raspoređivanjem na privremeno upražnjeno odgovarajuće radno mesto podnositeljka ostvarila pravo koje joj je, u skladu sa članom 21. stav 3. Uredbe o službi civilnih lica u Vojsci Jugoslavije, pripadalo kao civilnom licu stavljenom na raspolaganje, te da je time izbegnuto da joj ranije prestane služba u Vojsci, protekom jednogodišnjeg perioda raspolaganja i odgovarajućeg otkaznog roka.

Ovakav zaključak Ustavnog suda nejasan je iz više razloga:

Pre svega, nejasno je zbog čega se Ustavni sud poziva na navedenu odredbu Uredbe čijoj primeni u konkretnom slučaju uopšte nema mesta budući da podnositeljka u trenutku privremenog raspoređivanja na odgovarajuće radno mesto, 11. avgusta 1996. godine (što je bio poslednji dan otkaznog roka), više nije bila na raspolaganju (koje je isteklo 11. maja 1996. godine).

Naime, članom 148. stav 1. Zakona o Vojsci Jugoslavije bilo je propisano da civilno lice kome služba prestaje bez njegove saglasnosti ima dužnost i pravo da ostane na radu od 30 dana do tri meseca (otkazni rok).

Otkazni rok je, dakle, period u kome civilno lice kome je služba u Vojsci prestala ostaje na radu u Vojsci, što je njegovo ne samo pravo nego i dužnost, te sledi da naknadnim privremenim raspoređivanjem na odgovarajuće radno mesto podnositeljka nije „ostvarila pravo koje joj je pripadalo kao licu stavljenom na raspolaganje“, kako to, suprotno logici, zaključuje Ustavni sud. Naime, kako lice koje više nije na raspolaganju može ostvariti pravo koje mu je pripadalo dok je bilo na raspolaganju, a koje istekom roka raspolaganja više nema?

U periodu otkaznog roka Vojska nije imala obavezu da podnositeljki pokuša da obezbedi neko od napred navedenih prava, niti je podnositeljka to više imala pravo da zahteva. To konstatuje i Ustavni sud u ovoj Odluci, ali činjenicu da je podnositeljki u toku otkaznog roka obezbeđen rad u Vojsci putem privremenog raspoređivanja na odgovarajuće radno mesto koje je trenutno bilo upražnjeno dovodi u vezu sa obavezom nadležnog organa da pre prestanka službe u Vojsci (a u toku perioda raspolaganja) pokuša da joj obezbedi neko od Zakonom predviđenih prava. Navedeno i drugostepeni upravni organ i Upravni sud potenciraju, a Ustavni sud prilikom odlučivanja (o postojanju povrede prava na rad) posebno uzima u obzir. Drugim rečima, Ustavni sud zaključuje da je ispunjavanjem nepostojeće obaveze Vojska podnositeljki obezbedila ostvarivanje nepostojećeg prava? Time se, praktično, opravdava propust prvostepenog organa načinjen pre prestanka njene službe u Vojsci i stvara privid da je osporeni postupak u celini bio pravičan.

Pored toga, na pitanje da li je podnositeljki služba, u kojoj je bila na neodređeno vreme (a koja je prestala istekom roka raspolaganja), prestala u zakonito sprovedenom postupku, ni upravni organi ni Upravni sud ne daju jasan odgovor, jer kao datum kada joj je prestala služba utvrđuju dan povratka privremeno odsutnog lica na čije radno mesto je primljena u službu na određeno vreme, istovremeno se pozivajući na istek roka raspolaganja kao zakonski razlog za prestanak službe.

Ustavni sud, s druge strane, utvrđujući kao „suštinski razlog zbog koga je podnositeljki prestala služba u Vojsci“ – povratak privremeno odsutnog lica, ovo pitanje ostavlja potpuno bez odgovora, prenebregavajući činjenicu da joj je radni odnos na neodređeno vreme već prethodno, po sili zakona, prestao. Stoga ostaje nejasna i konstatacija Ustavnog suda da je prijemom podnositeljke u službu u Vojsci na određeno vreme „izbegnuto da joj ranije prestane služba u Vojsci, protekom jednogodišnjeg perioda raspolaganja i odgovarajućeg otkaznog roka“. Naime, postavlja se pitanje da li je na ovaj način (i da li je uopšte) bilo moguće sprečiti nastupanje zakonske posledice isteka roka raspolaganja.

Suprotno shvatanju većine sudija Ustavnog suda, smatramo da je u konkretnom slučaju proizvoljno primenjeno materijalno pravo jer nije ostvarena svrha pravnog instituta stavljanja na raspolaganje, u njegovom suštinskom značenju, pa samim tim ni služba podnositeljke u Vojsci nije prestala na zakonom propisani način, čime joj je povređeno pravo na pravično suđenje.

III Pravo na pravno sredstvo

Dvadeset godina je podnositeljka ustavne žalbe pokušavala da ostvari svoje pravo na rad, da svim raspoloživim pravnim sredstvima ospori zakonitost prvo rešenja od 8. avgusta 1996. godine, kasnije rešenja od 6. februara 1997. godine sa kojima je prestala njena služba u Vojsci Jugoslavije. U upravnim postupcima organi uprave su doneli osam prvostepenih i osam drugostepenih rešenja, a u upravno-sudskim postupcima sudovi su doneli ukupno 3 pravosnažne presude. U pravo-zaštitnim postupcima drugostepeni organi, kada su zbog nezakonitosti poništavali prvostepena rešenja ni u jednom slučaju nisu koristili svoja zakonska ovlašćenja da dopune postupak, da utvrde činjenice i sami reše upravnu stvar. Samo u periodu između 2009. i 2012. godine drugostepeni upravni organi su četiri puta poništavali nezakonita prvostepena rešenja; dok su prvostepeni organi svaki put odbili da postupe prema nalozima drugostepenog organa i ponavljali svoja nezakonita rešenja, dotle su drugostepeni organi poništavali prvostepena rešenja po žalbama podnositeljke ustavne žalbe ali sami nisu rešili upravnu stvar. Pored višestrukog poništavanja prvostepenih rešenja od strane drugostepenih organa uprave - bez rešavanja upravne stvari - podnositeljka ustavne žalbe ukazala je i na zabrinjavajuće postupanje organa uprave u odnosu na pravosnažne presude Vrhovnog vojnog suda u upravnom sporu. Vrhovni vojni sud je na osnovu tužbe podnositeljke ustavne žalbe poništio konačno upravno rešenje još 1998. godine i obavezao organ uprave da donese novo rešenje u skladu sa nalozima suda. Pošto organ uprave nedonošenjem rešenja nije izvršio presudu tog suda na osnovu ponovljene tužbe podnositeljke, Sud je novom presudom obavezao organ uprave na donošenje rešenja. Sudske presude nisu izvršene skoro 11 godina, sve do avgusta 2009. godine. Sve ovo prema navodima podnositeljke ustavne žalbe predstavlja povredu njenih ustavnih prava na pravično suđenje i na pravno sredstvo zajamčenih Ustavom.

Prema shvatanju većine sudija Ustavnog suda, povrede ovih Ustavom zajemčenih prava nije bilo. Ustavni sud obrazlaže svoj stav izrazito šturo, na devetoj strani Odluke, u dva kratka pasusa: „Ustavni sud je ocenio da izneti navod da su upravni organi „u potpunosti ignorisali pravnosnažne odluke donete u sudskim i upravnim postupcima“ ne može prihvatiti kao ustavnopravni razlog kojim se argumentuje tvrdnja o povredi tog ustavnog prava, imajući u vidu da je u sprovedenom postupku utvrđeno da je prvostepeni organ otklonio sve nedostatke u pogledu postupka i činjeničnog stanja na koje mu je ukazano u rešenju drugostepenog organa“, dok u vezi prava na pravno sredstvo, Ustavni sud konstatuje da se izneti navodi podnositeljke „ne mogu dovesti u vezu sa Ustavom utvrđenom sadržinom prava...na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 36. Ustava.“.

Sa ovakvom lapidarnom konstatacijom većine sudija ne možemo se složiti. Kao prvo, sama činjenica, da organi uprave skoro 11 godina uopšte ne postupaju po pravosnažnim presudama sudova ukazuje na neefikasnost zakonom propisane sudske zaštite prava, na formalni karakter pravnog sredstva – u ovom slučaju na sudsku kontrolu zakonitosti upravnog akta preko tužbe u upravnom sporu. Nešto drugačiji nedostatak u pogledu efikasnosti pravnog sredstva je uočljiv i u upravnom postupku, u kome se nalozi drugostepenog organa nakon korišćenja žalbe permanentno ignorišu od strane prvostepenog organa, dok drugostepeni organ, godinama ne koristi svoje zakonsko pravo da u žalbenom postupku sam utvrdi činjenice i reši upravnu stvar. Sve ovo ukazuje na duboke i dugotrajne nedostatke u pravnom poretku i posmatrano u celini dovodi do povrede ustavnog prava na pravno sredstvo. Suština prava na pravno sredstvo ne ogleda se samo u formalnoj mogućnosti da se ona može koristiti, i da će ono formalno razmotriti od strane nadležnog organa, nego i u stvarnim posledicama pravnog sredstva. Pravno sredstvo treba da omogući zakonito odlučivanje o pravima i obavezama uz poštovanje raznih pravnih načela. U situaciji, kada umesto u roku od mesec dana sudska presuda se izvršava tek nakon 11 godina, u situaciji kada prvostepeni organi godinama ne postupaju po ponovljenim drugostepenim rešenjima, a drugostepeni organi ne preduzimaju mere na koje su ovlašćeni po zakonu, o efikasnosti pravnog sredstva se ne može govoriti. U ovom predmetu ne radi se o pukom odugovlačenju postupka, o neefikasnom postupanju organa bez opravdanja nego o povredi prava na pravno sredstvo. Ne slažemo se sa stavom Ustavnog suda izraženoj u ovoj Odluci, da svi ovi nedostaci su mogli biti otklonjeni s time, da je prvostepeni organ, nakon petnaest godina, sproveo određene procesne radnje i izveo neke dokaze na koje je bio obavezan pre petnaestak godina, presudom suda, a kasnije i rešenjima drugostepenog organa. Ne ulazeći u stvarnu dokaznu snagu potvrda kojima se potvrđuju činjenice u vezi slobodnih radnih mesta na teritoriji AP Kosovo i Metohija, ne može se prenebregnuti činjenica, da je dokazivanje nekih činjenica i osporavanje nekih dokaza nakon petnaest godina znatno otežano, a nekad i onemogućeno.

U ovom periodu, nestajale su države (Savezna Republika Jugoslavija i Srbija i Crna Gora) nestajale su i uništavane arhive državnih organa, prestala je faktička vlast Republike Srbije na teritoriji AP Kosovo i Metohija, prestale su da rade neke institucije ili su pak transformisane, mnogi učesnici ovog postupka , potencijalni svedoci su preminuli ili su postali nedostupni. Da nije bilo propusta u postupku zaštite prava, da su pravna sredstva bila efikasna, da su organi postupili po nalozima suda, što je bila njihova ustavna i zakonska dužnost podnositeljka bi mogla efikasno dokazivati svoje tvrdnje, osporavati neke kasnije izvedene dokaze, dok nakon petnaest godina, bez krivice podnositeljke to je bilo znatno otežano ile čak nekada i nemoguće.

Imajući u vidu sve napisano, smatramo da je ustavnopravno neprihvatljivo da Ustavni sud ne utvrdi povredu prava na rad, prava na pravno sredstvo i prava na pravično suđenje i da nakon svih utvrđenih propusta i nepravilnosti lupi svoj pečat ustavnosti i zakonitosti na ovaj maratonski postupak.

Sudije Ustavnog suda

Tatjana Babić

dr Tamaš Korhec (Dr. Korhecz Tamás)

dr Tijana Šurlan

Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi zbog prestanka službe u Vojsci

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti