Povreda prava na razumni rok i imovinu u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu V. M. Đ., utvrdivši povredu prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu. Upravni postupak za dodelu zemljišta po osnovu prečeg prava gradnje traje skoro 30 godina bez pravnosnažne odluke.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. M. Đ. iz L, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. januara 201 4. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. M. Đ. i utvrđuje da su u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi u predmetu broj 462-349/91-01/2010 (ranije predmet Sekretarijata za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi broj 463-83/86), podnositeljki ustavne žalbe povređena prava na suđenje u razumnom roku i na imovinu, zajemčena odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

3. Odbacuje se ustavna žalba V. M. Đ. protiv rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00448/2010-07 od 23. novembra 2011. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. M. Đ. iz L. je 26. decembra 2011. godine podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku navedenom u tački 1. izreke, kao i protiv rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00448/2010-07 od 23. novembra 2011. godine. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede čl. 3, 21, 22. i 36. Ustava.

U ustavnoj žalbi se navodi: da ni posle 25 godina opštinska uprava opštine Petrovac na Mlavi nije donela pravnosnažno rešenje o zahtevu podnositeljke za davanje na korišćenje zemljišta po osnovu prečeg prava gradnje; da između sada upisanih u Katastru „navodnih vlasnika na njenom placu“ i njihovih pravnih prethodnika, kao i podnositeljke i opštine Petrovac na Mlavi ne postoji „neophodna uzročno-posledična veza“, niti ima pisanih dokaza o pravnom osnovu za izvršene promene u Katastru.

Ustavnom žalbom se zahteva od Ustavnog suda: da poništi osporeno rešenje Ministarstva finansija; da utvrdi podnositeljki pravo na naknadu materijalne štete u visini tržišne cene placa površine 4 ara „na lokaciji na kojoj bi se nalazio da je zakon primenjen kako su nalagale njegove odredbe 1986. godine, sa kamatom i troškovima ovog upravnog postupka, jer sa njene strane ne postoji razlog što postupak nije okončan“.

Podnositeljka ustavne žalbe je podneskom od 10. oktobra 2012. godine obavestila Ustavni sud da protiv osporenog rešenja nije pokrenula upravni spor, iz razloga „što nije postojala realna zakonska mogućnost da uspe u tom sporu, s obzirom na sadržinu obrazloženja tog rešenja“. Imajući u vidu dosadašnje trajanje postupka, podnositeljka ustavne žalbe zaključuje da bi vođenje upravnog spora iziskivalo „dodatno gubljenje vremena bez ikakve svrhe“.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 462-349/91-01/2010 i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Sekretarijat za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi je 11. aprila 1986. godine doneo rešenje broj 463-85/86, kojim je dao na korišćenje po osnovu prečeg prava gradnje D. D. gradsko građevinsko zemljište koje se sastoji od k.p. 4514/4 i k.p. 4513/8, KO Knežica, radi izgradnje porodične stambene zgrade. Podnositeljka ustavne žalbe se 4. januara 1991. godine obratila prvostepenom organu zahtevom da „oglasi ništavim“ pravnosnažno rešenje broj 463-85/86 od 11. aprila 1986. godine.

3.2. Sekretarijat za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi je 11. aprila 1986. godine doneo rešenje broj 463-88/86, kojim je oduzeo iz korišćenja gradsko građevinsko zemljište od ranijih suvlasnika V. M. (1) i V. M, ovde podnositeljke ustavne žalbe, na k.p. 4514/4, u korist opštine Petrovac na Mlavi. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je V. M. (1) u izjavi od 3. oktobra 1985. godine prihvatio odluku opštinske skupštine koja se odnosi na razradu detaljnog urbanističkog plana i predložio da se V. M, kao suvlasniku na k.p. koje su obuhvaćene detaljnom razradom DUP-a da preče pravo gradnje; da V. M. nije dala izjavu lično, već je ovlastila svoju majku E, koja je u izjavi od 9. aprila 1986. godine navela da prihvata u svemu odluku opštinske skupštine, kako u pogledu oduzimanja iz korišćenja zemljišta, tako i u pogledu naknade za oduzeto zemljište i da ističe zahtev da njena ćerka dobije plac po prečem pravu gradnje. V. M. (1) je u žalbi protiv ovog rešenja naveo da je iz njegovog poseda izuzet udeo od 2/3 na k.p. 4514/4, koja ima ukupnu površinu 1,50 ari, pri čemu je činjenica o suvlasništvu utvrđena na osnovu katastarskih podataka, ali da oni ne odgovaraju „stvarnom stanju“, jer je on ugovorom o poklonu iz 1983. godine zemljište na kome je formirana ta parcela poklonio V. M, tako da je ona isključivi vlasnik te parcele. Rešenjem Republičkog sekretarijata za finansije broj 463-140/86 od 27. juna 1986. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje, a drugostepeni organ je našao da u postupku nije utvrđeno da li je k.p. 4514/4 gradsko građevinsko zemljište, jer u odluci o određivanju gradskog građevinskog zemljišta u KO Petrovac na Mlavi nije navedena ta parcela. Takođe je istakao da je u ponovnom postupku potrebno pozvati ranije sopstvenike zemljišta da preciziraju svoj zahtev u pogledu prečeg prava gradnje i, nakon toga, dispozitovom rešenja odlučiti o tome da li su za priznavanje navedenog prava ispunjeni uslovi predviđeni zakonom. Prvostepeni organ nije doneo rešenje u ponovnom postupku.

Podnositeljka ustavne žalbe je 30. decembra 1986. godine podnela imovinsko-pravnoj službi Skupštine opštine Petrovac na Mlavi „zahtev za povraćaj državine na gradskom građevinskom zemljištu“, u kome je navela: da je rešenjem tog organa broj 463-88/86 od 11. aprila 1986. godine oduzeta k.p. 4514/4 iz njenog poseda i da je taj organ, ne čekajući pravnosnažnost navedenog rešenja, navedenu parcelu dao na korišćenje drugom licu i uveo ga u posed; da je drugostepeni organ navedeno rešenje poništio, ali da prvostepeni organ nije doneo rešenje u ponovnom postupku; da na njenoj k.p. 4514/4 državinu ima drugo lice bez ikakvog pravnog osnova, zbog čega traži da joj nadležni organ navedenu parcelu vrati na korišćenje i isplati naknadu za uništene voćne zasade i ogradu.

3.3. Sekretarijat za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi je 11. aprila 1986. godine doneo rešenje broj 463-83/86, kojim je dao na korišćenje po osnovu prečeg prava gradnje V. M. gradsko građevinsko zemljište koje se sastoji od k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9, KO Knežica, radi izgradnje porodične stambene zgrade. Istim rešenjem je utvrđena obaveza podnositeljke da u roku od tri godine završi izgradnju stambene zgrade na navedenim parcelama. U žalbi protiv navedenog rešenja podnositeljka je istakla da se k.p. 4514 sastoji od k.p. 4514/5, k.p. 4514/7 i k.p. 4514/9, a da je ona dobila samo k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9, čime joj je „povređeno pravo iz Zakona o građevinskom zemljištu, jer na delimično dobijenoj građevinskoj celini“ nije moguće dobiti odobrenje za gradnju. Navedeno rešenje poništeno je u postupku po žalbi podnositeljke rešenjem Republičkog sekretarijata za finansije broj 463-139/86 od 23. oktobra 1986. godine, a u obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno: da iz spisa predmeta proizlazi da su podnositeljki dodeljene k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9, koje sa k.p. 4514/7 čine jednu građevinsku celinu prema DUP-u, a da k.p. 4514/7 nije dodeljena zbog neraščišćenih imovinskih odnosa sa ranijim korisnikom te parcele; da je prvostepeni organ pogrešio kada je delimično odlučio o pravu preče gradnje, te da je u ponovnom postupku potrebno ispitati postojanje uslova za dodelu cele građevinske parcele.

Podnositeljka ustavne žalbe je 10. novembra 1994. godine podnela zahtev za nastavljanje postupka, u kome je navela: da je u postupku koji se vodio radi izuzimanja zemljišta njena majka kao punomoćnik prihvatila pokazanu skicu DUP-a, da joj se oduzme 1,50 ari iz korišćenja; da je cepanje parcela izvršeno kasnije i da se nije vodilo računa o tome da deo zemljišta označen kao k.p. 4514/4 ne zahvata zemljište njenog oca, već samo njeno zemljište; da je vlasnik susedne parcele već imao izgrađenu stambenu zgradu, te da k.p. koja je njoj uzeta ne služi za izgradnju, kako je zakonom predviđeno, nego za proširenje dvorišta. Takođe je navela da joj je rešenjem broj 463-83/86 od 11. aprila 1986. godine dodeljeno zemljište nepravilne površine zbog koje nije moguća gradnja, a pored toga, nema prilaz ulici, već poljski put koji se može koristiti samo kao pešački prolaz.

Podnositeljka ustavne žalbe se 27. avgusta 2004. godine ponovo obratila prvostepenom organu zahtevom da nastavi sa postupkom, navodeći: da je rešenje broj 463-83/86 od 11. aprila 1986. godine poništeno i da prvostepeni organ nije dalje postupao u ovoj pravnoj stvari; da zbog toga traži da se nastavi sa postupkom i da joj se, pored već dodeljenih k.p. 4514/5 i 4514/9, daju na korišćenje k.p. 4514/4 i k.p. 4514/7, kako bi nakon 20 godina konačno dobila na korišćenje građevinsko zemljište po osnovu prečeg prava gradnje, koje predstavlja jednu građevinsku celinu.

Rešenjem Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 462-349/91-01 od 26. decembra 2005. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke „da joj se obrazuje drugačiji plac nego što je to učinjeno DUP-om „Knežica“, tako što će u sastav njenog placa ući k.p. 4514/5, 4514/7 i 4514/9, a da se k.p. 4514/4 izuzme iz korišćenja D. D, koja mu je data radi formiranja placa na kome je podigao stambenu zgradu i gde sada stanuje“. U obrazloženju rešenja je navedeno: da su V. M. (1) u svoje ime i E. M, u ime podnositeljke, dali izjavu kojom su „prihvatili da se k.p. 4514/4 izuzme iz poseda podnositeljke“ i da im je isplaćena naknada za eksproprisane parcele; da je k.p. 4514/4 data na korišćenje drugom licu, koje je na istoj sagradilo stambenu zgradu u skladu sa DUP-om, te da je nemoguće menjati ceo Detaljni plan radi jedne parcele. U žalbi protiv navedenog rešenja podnositeljka je istakla da je samo njen plac postavljen tako da nema izlaz na ulicu, odnosno nema sopstveni ulaz, već pešačku stazu od 2,10 m; da podnositeljka ne samo da ne zna površinu placa koji joj je dodeljen, već nema ni ulaz u taj „osakaćeni plac“, jer je opštinska uprava dala građevinsku dozvolu trećem licu koji je izgradilo višespratnu stambenu zgradu i zatvorilo i pešačku stazu; da D. D. na delu zemljišta koje ima izlaz na ulicu nema sagrađenih objekata, već samo ogradu, a da je podnositeljka spremna da snosi troškove njenog pomeranja, kako bi dobila izlaz na ulicu. Navedeno rešenje poništeno je drugostepenim rešenjem broj 463-02-00615/2006-07 od 15. marta 2007. godine, jer je taj organ utvrdio da iz navedenih činjenica proizlazi da k.p. 4514/4 nije pravnosnažnom odlukom izuzeta iz poseda podnositeljke, pa shodno tome nije ni mogla biti dodeljena trećem licu na korišćenje, iz čega sledi da nema pravnog dejstva rešenje broj 463-85/86 od 11. aprila 1986. godine, odnosno da su na ovoj parceli zemljišnoknjižni korisnici i dalje V. M. (1) i V. M. Takođe je navedeno da uvod i obrazloženje pobijanog rešenja ne sadrže odredbu materijalnopravnog propisa na osnovu kojeg je doneta odluka iz dispozitiva. Drugostepeni organ je naložio da se u postupku donošenja novog rešenja utvrdi da li je sproveden ponovni postupak po drugostepenom rešenju broj 463-140/86 od 27. juna 1986. godine, jer od toga zavisi da li će biti poništene pravne posledice rešenja broj 463-85/86 od 11. aprila 1986. godine.

Rešenjem Odeljenja broj 462-349/91-01/2010 od 30. avgusta 2010. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke „da joj se, pored već dodeljenih k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9, daju na korišćenje k.p. 4514/4 i k.p. 4514/7, koje sa već dodeljenim nepokretnostima predstavljaju jednu građevinsku parcelu, koja bi imala izlaz na put“. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog, navedeno da je k.p. 4514/4 pravnosnažnim rešenjem Opštinske uprave Petrovac na Mlavi 1986. godine data na korišćenje D. D, koji je ovu parcelu priveo nameni i na istoj sagradio stambenu zgradu, kao i da su u toku postupka utvrđene činjenice „koje su bile odlučne da k.p. 4514/7 postane i bude sastavni deo placa D. D.“. Prvostepeni organ je ponovio navode iz svog rešenja iz 2005. godine, koji se odnose na sadržinu izjava datih u postupku koji se pred tim organom vodio radi izuzimanja zemljišta, zaključujući da na strani podnositeljke ne postoji bilo koji valjan i punovažan pravni osnov da potražuje k.p. 4514/4 i k.p. 4514/7 KO Knežica. Podnositeljka je u žalbi protiv ovog rešenja istakla da u ponovnom postupku nije postupljeno po primedbama drugostepenog organa, a da je rešenje o izuzimanju iz njenog poseda k.p. 4514/4 poništeno i „nikada nije postalo pravnosnažno“, tako da navedena parcela nije mogla biti dodeljena trećem licu.

Osporenim rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00448/2010-07 od 23. novembra 2011. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo: da je „ova pravna stvar“ bila predmet sudskog postupka, te da je presudom Opštinskog suda u Petrovcu na Mlavi P. 301/93 od 12. oktobra 1993. godine odbijen zahtev podnositeljke za priznavanje prava korišćenja na k.p. 4514/4; da je ta pravna stvar pravnosnažno okončana u sudskom postupku, te da su organi uprave vezani navedenom presudom i nisu ovlašćeni da donose drugačiju odluku od one utvrđene u sudskom postupku. Osporeno rešenje dostavljeno je podnositeljki ustavne žalbe 29. novembra 2011. godine.

3.4. Ostale činjenice u vezi sa postupkom izuzimanja zemljišta iz poseda podnositeljke ustavne žalbe i dodele zemljišta na korišćenje podnositeljki po osnovu prečeg prava gradnje:

Ugovorom o poklonu Ov. 2547/83 od 13. decembra 1983. godine V. M. (1) je poklonio V. M. deo k.p. 4514/2 u površini od 3 ara, „i to južni deo do poljskog puta“.

U izjavi datoj na zapisnik pred organom za imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi u postupku za izuzimanje zemljišta, po pozivu broj 103463/117/85, V. M. (1) je naveo da su on i V. M. „po katastru“ vlasnici u odnosu 2/3 prema 1/3 na k.p. 4514/5 i 4514/4, ali da je „pre dve-tri godine izvršena deoba, o čemu postoji ugovor o poklonu koji je predat katastru i da misli da to sve treba da se vodi na V.“.

U izjavi datoj 9. aprila 1986. godine na zapisnik pred organom za imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi, E. M, kao punomoćnik V. M, na osnovu ovlašćenja Ov. 1740/86 od 21. marta 1986. godine, navela je: da su V. M. i V. M. (1) suvlasnici na delu zemljišta koje se oduzima sa udelima 1/3 prema 2/3; da oni imaju kp. 4514/5 i 4514/4 ukupne površine 3,50 ari; da nema nikakvih primedaba na odluku opštinske skupštine o pretvaranju zemljišta u gradsko građevinsko zemljište, niti na oduzimanje „tog dela zemljišta“, kao i na visinu naknade koja se plaća na oduzeto zemljište; da ističe zahtev da njena ćerka V. dobije jedan plac po prečem pravu „prvenstva“.

U dopisu Sekretarijata za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi broj 463-83/86 od 12. juna 1986. godine, upućenom urbanističkoj službi te opštine, navedeno je da u toku rasprave imovinskih odnosa nije izuzeta k.p. 4514/7, KO Knežica, iz razloga što na toj parceli postoji šupa koja treba da se ekspropriše, pa je do konačnog rešenja za navedenu k.p. doneto rešenje o davanju na korišćenje zemljišta po prečem pravu gradnje M. V, i to k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9.

U dopisu urbanističke službe skupštine opštine Petrovac na Mlavi od 13. avgusta 2002. godine, upućenom izvršnom odboru te skupštine opštine, konstatovano je da je prilikom preparcelacije DUP-a „Knežica“ načinjena greška kod k.p. 4514/5 i 4514/3, jer nije ispoštovano prethodno tehničko rešenje da se placevi formiraju sa izlazom prema ulici 19. udarne srpske brigade, pa je k.p. 4514/5 ostala bez izlaza prema navedenoj ulici, a postojeći pristupni put nema dovoljnu širinu za nesmetani prolaz vozila. U dopisu je dalje navedeno da bi se predloženom izmenom ta greška ispravila, jer na spornom delu parcele D. nema objekata, već postoji ograda, a učesnici V. M. (1) i V. M. su spremni da o svom trošku sagrade porodici D. novu ogradu od istog materijala (dopis iste sadržine upućen je ponovo 9. avgusta 2005. godine).

Skupština opštine Petrovac na Mlavi je 10. oktobra 2002. godine donela odluku broj 020-134/2002-02 o pristupanju izradi urbanističkog projekta promene dela plana postojeće parcelacije date u DUP-u bloka „Knežica“ u ulici 19. udarne srpske brigade, „u cilju obezbeđenja nesmetanog i bezbednog ulaza u novoformirani plac porodice M. iz navedene ulice“.

Prema uverenju Republičkog geodetskog zavoda izdatom 23. juna 2009. godine, na osnovu ugovora o poklonu Ov. 2547/83 upisana je promena na k.p. 4514/2 na ime V. M. (1) sa delom 2/3 i V. M. sa delom 1/3; na osnovu odluke SO Petrovac od 9. jula 1981. godine izvršena je deoba te parcele, od koje je izdvojena k.p. 4514/4.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je da svako ima pra vo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Imajući u vidu navode i zahtev ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnositeljka, takođe, ukazuje da joj je u postupku ostvarivanja prečeg prava gradnje povređeno pravo na imovinu. Odredbama člana 58. Ustava utvrđeno je da se svakome jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona i drugih propisa:

Odredbama Zakona o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik SRS“, br. 20/79, 16/83 i 38/84), koji je bio na snazi u vreme odlučivanja o izuzimanju k.p. 4514/4, KO Knežica, iz poseda podnositeljke ustavne žalbe i davanju drugog zemljišta na korišćenje, bilo je propisano: da je usled promene urbanističkog plana, odnosno parcelacije, korisnik izgrađenog gradskog građevinskog zemljišta dužan da trpi izmene granica građevinske parcele (član 15. stav 3.); da se gradsko građevinsko zemljište namenjeno za izgradnju porodičnih stambenih zgrada može dati građanima i pravnim licima koja grade za građane samo na osnovu konkursa, osim u slučaju prečeg prava gradnje (član 20. stav 2.); da ako je neizgrađeno građevinsko zemljište bilo u svojini više lica, svaki od ranijih suvlasnika može ostvariti preče pravo gradnje kad se na osnovu detaljnog urbanističkog plana na tom zemljištu obrazuje više odgovarajućih građevinskih parcela, a njegov raniji suvlasnički deo odgovara veličini jedne od obrazovanih građevinskih parcela (član 28. stav 1.); da ako se od zemljišta iz stava 1. ovog člana obrazuje jedna ili više građevinskih parcela, a ranijih suvlasnika ima više od broja tih parcela, ili ako njihovi raniji realni ili idealni suvlasnički delovi ne odgovaraju veličini obrazovanih građevinskih parcela, preče pravo gradnje može se ostvariti ako svi sporazumno podnesu zahtev koji odgovara izvršenoj parcelaciji i drugim propisanim uslovima (član 28. stav 2.). Odredbom člana 34. Zakona o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik RS“, broj 44/95) bilo je predviđeno da se preče pravo gradnje na gradskom građevinskom zemljištu u državnoj svojini ostvaruje u skladu sa Zakonom o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik SRS“, broj 23/90 i „Službeni glasnik RS“, br. 3/90, 53/93, 67/93 i 48/94), koji je prestao da važi danom stupanja na snagu ovog zakona, osim odredaba kojima je uređeno ostvarivanje navedenog prava.

Odredbama člana 39. Zakona o planiranju i uređenju prostora i naselja („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 24/96, 16/97, 46/98 i 47/03) bilo je propisano: da se, u slučaju da oblik i veličina katastarske parcele ne omogućavaju obrazovanje građevinske parcele, na predlog zainteresovanog lica i uz saglasnost vlasnika zemljišta vrši ispravka granica susednih parcela, pod uslovom da je takva promena u skladu sa uslovima utvrđenim planom (stav 2.); da se promena prostornih obeležja katastarske parcele iz stava 2. ovog člana, vrši parcelacijom na osnovu plana parcelacije (stav 3.).

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09) bilo je propisano da će se rešavanje zahteva za izdavanje građevinske dozvole, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama, podnetih do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 171.). Pitanje primene propisa na započete postupke na isti način je uređeno članom 218. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 - ispravka, 64/10 – Odluka US, 24/11, 121/12 i 50/13 – Odluka US).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ“, broj 52/56, „Službeni list SFRJ“, br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94), koji je važio u vreme podnošenja predmetnog zahteva za davanje zemljišta na korišćenje, bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 13.); da je stranka lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 242. stav 1.); da a ko drugostepeni organ poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po primedbama datim u drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu ( član 242. stav 2.). Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) sadrži identična zakonska rešenja u svojim odredbama čl. 14, 39. i 232.

Zakonom o upravnim sporovima ( „Službeni list SFRJ“, br. 4/77 i 36/77 i „Službeni list SRJ“, br. 27/92, 31/93 i 24/94) bilo je propisano: da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta ima mesta žalbi nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom kraćem roku doneo nikakvo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da se obrati svojim zahtevom drugostepenom organu , kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje, pod uslovom da ga nije doneo ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju (član 26. stav 3.) . Zakon o upravnim sporovima iz 1996. godine i važeći Zakon o upravnim sporovima («Službeni list RS, broj 111/09) sadrže odredbe identične sadržine u članu 24. stav 3, odnosno članu 19. stav 2.

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je postupanjem upravnih organa u postupku odlučivanja o davanju zemljišta na korišćenje po osnovu prečeg prava gradnje povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, jer nadležni organ ni posle 25 godina nije doneo pravnosnažnu odluku o njenom zahtevu.

Pre ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe sa stanovišta označenog ustavnog prava, Ustavni sud je konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu navedenog ustavnog prava započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u navedenom predmetu mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji se vodi pred Odeljenjem za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi u predmetu broj 462-349/91-01/2010 (ranije predmet Sekretarijata za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi broj 463-83/86). S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe, preko svog punomoćnika, 9. aprila 1986. godine podnela zahtev za davanje zemljišta na korišćenje po osnovu prava preče gradnje, te se, prema stavu ovog suda, od navedenog datuma ima ceniti vreme proteklo u odlučivanju o podnetom zahtevu.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog zahteva za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. U konkretnom slučaju, međutim, Ustavni sud navedene kriterijume nije posebno ispitivao, jer je utvrdio da odlučivanje upravnih organa o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe traje nepunih 30 godina, što samo po sebi ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Ustavni sud je konstatovao da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka nepostupanje prvostepenog organa u ponovnom postupku nakon donošenja rešenja Republičkog sekretarijata za finansije broj 463-139/86 od 23. oktobra 1986. godine, kojim je poništeno prvostepeno rešenje od 11. aprila iste godine. Ustavni sud, takođe ističe da je trajanju postupka doprineo i drugostepeni organ, propuštanjem da sam dopuni postupak i otkloni nedostatke iz postupka koji je vođen pred prvostepenim organom, te reši predmetnu upravnu stvar, na osnovu ovlašćenja iz člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku iz 1997. godine.

Ustavni sud je, takođe, konstatovao da se podnositeljka ustavne žalbe obraćala isključivo prvostepenom organu tražeći nastavak postupka, te da je propustila da izjavi žalbu zbog nepostupanja tog organa po njenom zahtevu u ponovnom postupku, nakon donošenja drugostepenog rešenja od 23. oktobra 1986. godine, a potom i tužbu zbog ćutanja uprave, u skladu sa zakonom. Ustavni sud je, međutim, ocenio da u postupku u kome posle 30 go dina još nije doneta pravnosnažna odluka o podnetom zahtevu, navedeno ponašanje podnosi teljke ustavne žalbe ne mo že predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak . S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je osporenim drugostepenim rešenjem okončan upravni postupak u predmetu Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 462-349/91-01/2010 i da podnositeljka ustavne žalbe nije pokrenula upravni spor pred nadležnim sudom radi poništaja tog rešenja, iz čega bi se moglo zaključiti da je o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe za priznavanje prava preče gradnje pravnosnažno odlučeno.

Ustavni sud je, na osnovu uvida u sadržinu rešenja kojima je odlučivano o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe za priznavanje prečeg prava gradnje, utvrdio:

- da je rešenjem Sekretarijata za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi broj 463-83/86 od 11. aprila 1986. godine podnositeljki ustavne žalbe dato na korišćenje po osnovu prečeg prava gradnje gradsko građevinsko zemljište koje se sastoji od k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9, KO Knežica, radi izgradnje porodične stambene zgrade i da je to rešenje poništeno drugostepenim rešenjem od 23. oktobra 1986. godine,

- da je rešenjem Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 462-349/91-01 od 26. decembra 2005. godine odbijen kao neosnovan zahtev podnositeljke „da joj se obrazuje drugačiji plac nego što je to učinjeno DUP-om „Knežica“, tako što će u sastav njenog placa ući k.p. 4514/5, 4514/7 i 4514/9, a da se k.p. 4514/4 izuzme iz korišćenja D. D, koja mu je data radi formiranja placa na kome je podigao stambenu zgradu i gde sada stanuje“ i da je to rešenje poništeno drugostepenim rešenjem od 15. marta 2007. godine,

- da je rešenjem Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 462-349/91-01/2010 od 30. avgusta 2010. godine odbijen kao neosnovan zahtev podnositeljke da joj se, „pored već dodeljenih k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9, daju na korišćenje k.p. 4514/4 i k.p. 4514/7, koje sa već dodeljenim nepokretnostima predstavljaju jednu građevinsku parcelu, koja bi imala izlaz na put“ i da je osporenim rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00448/2010-07 od 23. novembra 2011. godine odbijena žalba podnositeljke ustavne žalbe izjavljena protiv navedenog rešenja.

Polazeći od toga da je rešenje kojim je podnositeljki dato na korišćenje zemljište po osnovu prečeg prava gradnje poništeno u upravnom postupku, a imajući u vidu sadržinu dispozitiva prvostepenog rešenja od 30. avgusta 2010. godine, Ustavni sud ocenjuje da navedenim rešenjem, čija je zakonitost ocenjena osporenim rešenjem Ministarstva finansija, u suštini nije ni odlučeno o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe za priznavanje prečeg prava gradnje. Iz toga dalje sledi da nepodnošenje tužbe u upravnom sporu protiv osporenog rešenja ne čini predmetni upravni postupak pravnosnažno okončanim.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ocenio da je u postupku koji se vodi pred Odeljenjem za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi u predmetu broj 462-349/91-01/2010 (ranije predmet Sekretarijata za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi broj 463-83/86) povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu usvojio, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Krećući se u granicama zahteva postavljenog u ustavnoj žalbi, ustavni sud je, na osnovu člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, u tački 2. izreke kao način otklanjanja štetnih posledica zbog povrede navedenog ustavnog prava naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak po zahtevu podnositeljke ustavne žalbe za priznavanje prečeg prava gradnje, podnetom 9. aprila 1986. godine, okončao u najkraćem roku.

7. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je u postupku u kome se odlučuje o njenom zahtevu za priznavanje prečeg prava gradnje povređeno i pravo na imovinu, jer je k.p. 4514/4 bez pravnog osnova izuzeta iz njenog poseda i data na korišćenje drugom licu još 1986. godine, a o njenom zahtevu nije odlučeno ni posle 25 godina.

Razmatrajući ustavnu žalbu sa stanovišta prava na imovinu zajemčenog članom 58. Ustava, ovaj sud je najpre konstatovao da je Sekretarijat za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi 11. aprila 1986. godine doneo tri rešenja kojima je, posredno ili neposredno, odlučivao o pravu podnositeljke ustavne žalbe na imovinu, i to: rešenje broj 463-85/86, kojim je k.p. 4514/4 data na korišćenje po osnovu prečeg prava gradnje D. D, rešenje broj 463-88/86, kojim je ta katastarska parcela izuzeta iz korišćenja podnositeljke ustavne žalbe i njenog oca i rešenje broj 463-83/86, kojim su k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9 date na korišćenje podnositeljki po osnovu prečeg prava gradnje.

Na osnovu činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom sporu, Ustavni sud je utvrdio:

- da je rešenje kojim su podnositeljki ustavne žalbe date na korišćenje po osnovu prečeg prava gradnje k.p. 4514/5 i k.p. 4514/9, poništeno u upravnom postupku, nakon čega nije doneto rešenje o davanju podnositeljki na korišćenje tog ili drugog zemljišta po osnovu prečeg prava gradnje,

- da je k.p. 4514/4 izuzeta iz korišćenja podnositeljke ustavne žalbe, rešenjem koje je poništeno u upravnom postupku i da prvostepeni organ nije doneo rešenje u ponovnom postupku,

- da je pravnosnažnim rešenjem k.p. 4514/4 data na korićenje D. D. po osnovu prečeg prava gradnje i da nadležni organ nije odlučivao o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe od 4. januara 1991. godine, kojim je tražila da se to rešenje oglasi ništavim.

Poštujući metodologiju Evropskog suda za ljudska prava, koju primenjuje i Ustavni sud, prilikom razmatranja da li je u konkretnom slučaju došlo do povrede prava na imovinu, ovaj sud je najpre utvrđivao da li podnosi teljka ustavne žalbe im a imovinu koja je zaštićena članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju i članom 58. Ustava. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje na stavove Evropskog suda za ljudska prava izražene u predmetima u kojima je odlučivao o povredi prava na imovinu – Jantner protiv Slovačke broj 39050/97 od 4. marta 2003. godine, stav 27.), Žakova protiv Republike Češke, , broj 2000/09 od 3. oktobra 2013. godine) i Ilić protiv Srbije, broj 30132/04 od 9. oktobra 2007. godine, st. 73. i 74.), u kojima je taj sud odredio pojam imovine i uslove pod kojima se državni organ može mešati u mirno uživanje poseda. Ustavni sud, takođe, ukazuje da je u Odluci Už-412/2011 od 12. decembra 2013. godine ovaj sud ocenio da su podnosioci ustavne žalbe imali legitimno očekivanje da će biti u mogućnosti da realizuju svoj ekonomski interes dobijanjem na korišćenje predmetnih katastarskih parcela, s obzirom na to da one čine deo građevinske parcele na kojoj su mogli steći preče pravo gradnje kao raniji vlasnici i na kojoj se nalazi njihova stambena zgrada, iz čega sledi da podnosioci imaju imovinu u smislu člana 58. Ustava.

Ispitujući da li je u konkretnom slučaju došlo do mešanja u pravo na mirno uživanje imovine, Ustavni sud je najpre ocenio da se postupak ostvarivanja prečeg prava gradnje podnositeljke ustavne žalbe ne može posmatrati nezavisno od postupka odlučivanja o izuzimanju zemljišta iz njenog korišćenja radi ostvarivanja prečeg prava gradnje drugog lica. S tim u vezi, ovaj sud ukazuje da je, saglasno navedenim odredbama zakona kojima je bilo uređeno korišćenje gradskog građevinskog zemljišta, lice koje je imalo pravni interes moglo od nadležnog organa uprave zahtevati da mu dodeli na korišćenje građevinsko zemljište koje, nakon izvršene parcelacije, čini građevinsku parcelu sa katastarskom parcelom na kojoj je ostvario preče pravo gradnje i da je ostvarivanje navedenog prava podrazumevalo prethodno izuzimanje tog zemljišta iz poseda ranijeg korisnika. Imajući u vidu da je k.p. 4514/4 pravnosnažnim rešenjem iz 1986. godine data na korišćenje drugom licu, iako nije pravnosnažno odlučeno o izuzimanju te parcele iz poseda podnositeljke ustavne žalbe, da podnositeljki ustavne žalbe do danas nije dato na korišćenje drugo zemljište po osnovu prečeg prava gradnje, iz razloga koji se ne mogu pripisati stranci, već nadležnom organu koji je propustio da otkloni grešku načinjenu prilikom parcelacije DUP-a „Knežica“, Ustavni sud je ocenio da je propuštanje upravnih organa da efikasno sprovedu predmetni postupak predstavljalo mešanje u pravo podnositeljke ustavne žalbe na imovinu zajemčeno odredbom člana 58. Ustava i da to mešanje nije izvršeno u skladu sa zakonom. Ustavni sud smatra da ovakav zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane, i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca sa druge strane, prihvatajući stanovište Evropskog suda za ljudska prava izraženo u navedenom predmetu Iatridis protiv Grčke , stav 58.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu i u delu kojim je istaknuta povreda prava na imovinu u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi u predmetu broj 462-349/91-01/2010 (ranije predmet Sekretarijata za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi broj 463-83/86), odlučujući, takođe, kao u tački 1. izreke.

7. U vezi sa zahtevom podnositeljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete „u visini tržišne cene placa površine 4 ara na lokaciji na kojoj bi se nalazio da je zakon primenjen kako su nalagale njegove odredbe 1986. godine“, Ustavni sud nalazi da je ovakav zahtev preuranjen, s obzirom na to da je povreda prava na imovinu utvrđena zbog propuštanja nadležnog organa da efikasno sprovede postupak odlučivanja o zahtevu podnositeljke za davanje na korišćenje zemljišta po osnovu prečeg prava gradnje. Imajući u vidu da je osporeni upravni postupak i dalje u toku, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na imovinu , u ovom slučaju, može ostvariti nalaganjem nadležnim organima da predmetni postupak okončaju u najkraćem roku.

8. Ispitujući postojanje pretpostavki za postupanje po delu ustavne žalbe izjavljenom protiv osporenog rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00448/2010-07 od 23. novembra 2011. godine, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da su pre njenog podnošenja iskorišćena propisana pravna sredstva za zaštitu prava podnosioca ustavne žalbe.

Ustavni sud je utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe pre obraćanja ovom sudu nije iskoristila Zakonom propisano pravno sredstvo za zaštitu svojih prava, odnosno nije podnela tužbu u upravnom sporu protiv navedenog rešenja, iako je o tome bila povučena od stane donosioca osporenog akta. Ustavni sud smatra da sumnja koju je podnositeljka u ustavnoj žalbi iskazala u vezi sa delotvornošću tužbe za ocenu zakonitosti osporenog rešenja ne oslobađa podnositeljku obaveze da protiv osporenog rešenja podnese tužbu u upravnom sporu. Ovakav stav zauzeo je i Evropski sud za ljudska prava u više odluka (vidi npr. Epözdemir protiv Turske, b roj 57039/ 00, rešenje od 31. januara 2002. godine; Milošević protiv Holandije broj 77631/01, odluka od 19. marta 2002 . godine; Pellegriti protiv Italije, broj 77363/01, rešenje od 26. maja 2005. godine; MPP Golub protiv Ukrajine, broj 6778/05, rešenje od 18. oktobra 2005. godine). Polazeći od navedenog, a nalazeći da se ustavnom žalbom neosnovano ukazuje na to da navedeno pravno sredstvo ne bi bilo delotvorno, Ustavni sud je ocenio da nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje o ustavnoj žalbi protiv osporenog rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00448/2010-07 od 23. novembra 2011. godine. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavom sudu, u ovom delu ustavnu žalbu odbacio, rešavajući kao u tačk i 3. izreke.

9. Takođe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ovu odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda.

10. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević, s.r.