Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje beneficiranog staža. Iako je postupak trajao skoro pet godina, sud je ocenio da je podnosilac doprineo dužini propuštanjem da blagovremeno koristi pravna sredstva.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S . S . iz sela P, opština Požega, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 27. septembra 2018. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba S. S . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj 181.3.1-1424/11, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. S . iz sela P, opština Požega, podneo je Ustavnom sudu, 31. avgusta 2016. godine, preko punomoćnika M. K, advokata iz Užica, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 1917/14 od 7. juna 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj 181.3.1-1424/11. Pozvao se i na p ovrede prava na pravično suđenje i prava na delotvorni pravni lek, zajemčenih odredbama čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, prava na imovinu iz člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju i načela opšte zabrane diskriminacije člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju.

U ustavnoj žalbi je opisan tok upravnog postupka koji je pokrenut i vođen povodom zahteva podnosioca za priznavanje prava na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem , uz navođenje razloga koji se odnose na postupanje upravnih organa i suda, kao i značaj predmeta postupka za podnosioca. Navedeno je da obrazloženje osporene presude ne ispunjava standarde pravičnog suđenje jer se Upravni sud nije izjasnio o bitnim pitanjima konkretne pravne stvari koja se tiču primene odredaba merodavnog prava.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi da su osporenom presudom podnosiocu povređena prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, kao i pravo na jednaku zaštitu prava, da poništi osporenu presudu i naloži Upravnom sudu da donese novu odluku o tužbi protiv drugostepenog rešenja, te da podnosiocu utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice broj 181.3.1-1424/11 i priložene dokumentacije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je 1. jula 2011. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice (u daljem tekstu: prvostepeni organ) podneo zahtev za priznavanje prava na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem , u periodu od 10. novembra 2006. godine do 1. juna 2010. godine.

Podnosilac je 17. juna 2013. godine izjavio žalbu zbog nedonošenja rešenja po navedenom zahtevu.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 181.3.1-1424/11 od 26. septembra 2013. godine odbio zahtev, dok je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda (u daljem tekstu: drugostepeni organ) rešenjem broj 01-02/181.6.5 23056/13 od 27. decembra 2013. godine odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 1917/14 od 7. juna 2016. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. U obrazloženju osporene presude je navedeno: da je podnosilac u periodu od 10. novembra 2006. do 1. juna 2010. godine, kao civilno lice na službi u Vojsci, bio raspoređen na radno mesto čuvar – radnik obezbeđenja u VP 2077-4 Požega; da se odredba člana 59. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04 i 84/04) nije mogla primeniti u konkretnom slučaju jer je prestala da važi 31. decembra 2005. godine ; da se, saglasno odredbi člana 55. stav 1. Zakona, staž osiguranja sa uvećanim trajanjem ne stiče neposredno na osnovu zakona, već postoji obaveza utvrđivanja radnih mesta, odnosno poslova na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem, postupak i način za njihovo utvrđivanje, kao i stepen uvećanja, što sve utvrđuje ministar nadležan za poslove penzijskog i invalidskog osiguranja, na predlog fonda; da Pravilnikom o radnim mestima, odnosno poslovima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem (Službeni glasnik RS", br. 105/03, 126/04, 93/05, 3/07, 8/07, 56/07, 23/08, 49/10, 48/11, 50/12 i 22/13 ), donetim na osnovu navedenog člana Zakona, nije predviđeno radno mesto podnosioca ustavne žalbe, pa podnosilac nije stekao pravo da mu se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Ustavni sud konstatuje da se odredbe čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju , čije se povrede takođe ističu u ustavnoj žalbi, sadržinski ne razlikuju od odredaba člana 32. stav 1, člana 36. stav 2. i člana 58. Ustava, kojima se jemči pravo na pravično suđenje, pravo na pravno sredstvo i pravo na imovinu, niti se član 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju razlikuje od člana 21. Ustava, kojim se utvrđuje načelo zabrane diskriminacije, te je navode ustavne žalbe o povredi navedenih prava i načela cenio u odnosu na odgovarajuće odredbe Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedenih ustavnih odred aba, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da a ko organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (…) (stav 2.).

Odredbom člana 2. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/2009 ) propisano je da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi .

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca od 1. jula 2011. godine i da okončan osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu od 7. juna 2016. godine. Dakle, period merodavan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku je trajao nešto duže od četiri godina i 11 meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da predmet postupka koji je vođen po zahtevu podnosioca nije bio činjenično i pravno složen. Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca , Ustavni sud je našao da je neosnovan navod ustavne žalbe da je postupak bio „egzistencijalne prirode“, jer je rešavano o zahtevu za priznavanje staža osiguranja sa uvećanim trajanjem u periodu od 10. novembra 2006. godine do 1. juna 2010. godine.

Ocenjujući navode ustavne žalbe o trajanju postupka pred upravnim organima, Ustavni sud konstatuje da o zahtevu podnosioca nije odlučeno u roku propisanom članom 208. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Međutim, Ustavni sud ukazuje na to da su merodavnim odredbama procesnih zakona propisani rokovi za donošenje upravnih akata, a protiv svakog prekoračenja tih rokova stranka ima pravo da podnese pravna sredstva za ubrzanje postupka – žalbu drugostepenom organu, odnosno tužbu Upravnom sudu. Izjavljivalje žalbe zbog nedonošenja prvostepenog rešenja nakon skoro dve godine od podnošenja zahteva, pada na teret podnosioca ustavne žalbe , te se, u konkretnom slučaju, ne može tvrditi da je postupak pred upravnim organima nerazumno dugo trajao. Ustavni sud podseća i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , broj 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Iako je upravni spor trajao dve godine i četiri meseca, po oceni Ustavnog suda, njegova dužina se ne može posmatrati nezavisno od ukupnog trajanja postupka u kome je odlučivano o pravu podnosioca . Ustavni sud ukazuje na to da duže trajanje upravnog spora neće uvek imati za posledicu povredu prava na suđenje u razumnom roku, posebno kada je, kao u konkretnom slučaju , podnosilac propustio da prethodno koristi pravna sredstva za ubrzanje upravnog postupka, čime su se mogli steći uslovi za ranije pokretanje upravnog spora. Pri tome je Ustavni sud imao u vidu da je u osporenom postupku vođen samo jedan upravni spor, da predmet nijednom nije bio vraćen upravnim organima na ponovno rešavanje i da je donošenjem osporene presude pravnosnažno okončan postupak po zahtevu podnosioca.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je utvrdio da u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj 181.3.1-1424/11 podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je ustavnu žalbu u tom delu , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15) , odbio kao neosnovanu, odlučujući kao u prvom delu izreke.

6. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kom je osporena presuda Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 1917/14 od 7. juna 2016. godine, Ustavni sud je konstatovao da je, saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog ustavnog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju.

Ustavni sud je ocenio da se navodi podnosioca ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima kojima se argumentuju tvrdnje o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava , imajući u vidu da obrazloženje osporene presude sadrži jasne i dovoljne razloge na kojima se zasniva ocena da podnosilac nema pravo da mu se staž osiguranja u označenom periodu računa sa uvećanim trajanjem . Ustavni sud, takođe, konstatuje da je Upravni sud naveo razloge o odlučnim činjenicama i merodavnim odredb ama materijalnog prava, te da je odgovorio na bitne navode tužbe, dok je ostale navode ocenio kao neosnovane ili bez uticaja na drugačiju odluku u ovoj upravnoj stvari.

Razmatrajući tvrdnje ustavne žalbe o povredi prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava , Ustavni sud je našao da se dostavljene sudske odluke ne mogu smatrati dokazima o povredi tog ustavnog prava. Naime, u osporenoj presudi se, u poređenju sa dostavljenim presudama Upravnog suda Uvp. II-2/13 (2007) od 5. juna 2014. godine i Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 10690/13 od 9. jula 2015. godine, očigledno radilo o različitim činjeničnim i pravnim situacijama. Upravni sud je u svim navedenim predmetima stao na stanovište da se ispunjenost uslova za priznavanje prava na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem ceni u skladu sa propisima koji su bili na snazi u periodu za koji je traženo priznavanje tog prava. U tom smislu je ostvarivanje prava podnosioca ustavne žalbe bilo uslovljeno time da je njegovo radno mesto u odgovarajućem periodu bilo predviđeno Pravilnikom o radnim mestima, odnosno poslovima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem, dok je za ostvarivanje prava tužilaca u posmatranim predmetima bilo relevantno to da li su poslovi i zadaci koje su obavljali aktima načelnika Generalšta ba Vojske Jugoslavije, odnosno saveznog ministra za odbranu, bili smatrani kao dužnosti u trupi, kao i to da li se profesionalnim vojnicima koji su obavljali iste poslove i zadatke, kao i tužioci, staž osiguranja računao sa uvećanim trajanjem.

Podnosilac ustavne žalbe se samo formalno poziva na povredu prava na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 36. stav 2. i člana 58. Ustava, a da pri tom ne navodi nijedan razlog na kome zasniva svoje tvrdnje, niti je u ustavnoj žalbi postavljen zahtev kojim se traži utvrđivanje eventualne povrede tih ustavnih prava.

Povodom pozivanja na povredu načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud ukazuje na to da se radi o načelu u skladu sa kojim se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode, a čija povreda može biti samo akcesorne prirode, što znači da može biti vezana samo za istovremeno utvrđenu povredu ili uskraćivanje nekog konkretnog ustavnog prava ili slobode, što u ovom predmetu nije bio slučaj.

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.