Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje u postupku restitucije

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu podnosioca čiji je zahtev za restituciju odbačen zbog nedostatka dokumentacije. Sud je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, jer organ nije omogućio podnosiocu da uredi zahtev, što je suprotno opštim načelima upravnog postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R - K . iz Trebinja , Republika Srpska, Bosna i Hercegovina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. februara 2019. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. K . i utvrđuje da je presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 91/16 od 9. jun a 2016. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 91/16 od 9. juna 2016. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosi oca ustavne žalbe za preispitivanje pravnosnažne presude Upravnog suda U. 12213/15 od 14. januara 201 6. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. K . iz Trebinja , Republika Srpska, Bosna i Hercegovina, preko punomoćnika Ž. P , advokata iz Vrbas a, podneo je Ustavnom sudu , 5. septembr a 2016. godine, ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 91/16 od 9. juna 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, na naknadu štete, na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 35. stav 2, člana 36. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije. Ustavnom žalbom se istovremeno ističe povreda prava iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju i član a 3. Protokola 7 uz Evropsku konvenciju.

U ustavnoj žalbi se najpre navodi: da je podnosilac uz zahtev za vraćanje oduzete imovine i obeštećenje podneo svu relevantnu dokumentaciju koju je posedovao; da je u vezi sa aktom o podržavljenju naveo sve oko lnosti u vezi sa oduzimanjem imovine i istakao da su u toku postupci pred nadležnim arhivima i organima radi pribavljanja istog; da Agencija za restituciju podnosiocu nije dala naknadni rok za uređenje zahteva, niti mu je omogućila da učestvuje u postupku, iako je činjenicu podržavljenja mogao dokazati u toku postupka.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da je podnosiočevom ocu Š, kao istaknutom dobrovoljcu u prvom svetskom ratu, soluncu i nosiocu „srebrne Karađorđeve zvezde sa mačevima oficirskog i vojničkog reda“ , na osnovu rešenja Ministarstva poljoprivrede broj 61221/31 od 11. februara 1932. godine i rešenja „sveopšte upravne vlasti“ broj 5685/32 od 2. marta 1932. godine dodeljeno zemljište u vlasništvo, koje se nalazilo u Bajmoku , kod Subotic e, i to k.p. br. …/12, …/13 i …/16 i da je uveden u posed na osam katastarskih jutara i 700 hvati ; da je na osnovu rešenja Ministarstva poljoprivrede broj 35158 od 9. jula 1937. godine izvršena zamena zemlje sa K. Đ, te je otac podnosioca dobio k.p. br. …/27, …/7 i …/55, takođe u Bajmoku; da je tokom 1942. godine podnosiočev otac otišao iz Bajmoka u Bosnu i Hercegovinu i da je 1943. godine streljan od „nove narodne vlasti“ u selu O. kod K alinovika, bez sudske ili administrativne odluke; da su nakon drugog svetskog rata k.p. br. …/27, …/7 i …/55 konfiskovane.

U ustavnoj žalbi se tvrdnja da podnosilac ima pravo na v raćanje predmetne imovine obrazlaže sledećim navodima:

- da je Državni arhiv Cetinje, Republika Crna Gora dostavio podnosiocu fotokopiju dokumenta od 16. oktobra 1975. godine, u kome se navodi da je od njegovog oca konfiskovana imovina koju je dobio kao dobrovoljac i da je bio oglašen za narodnog nep rijatelja;

- da je rešenjem Višeg suda u Kragujevcu Reh. 22/10 od 11. maja 2010. godine otac podnosioca rehabilitovan, te je utvrđeno da je bio žrtva progona i nasilja iz ideoloških i političkih razloga;

- da se iz Zakona o likvidaciji agrarne reforme vršene na velikim posedima u Autonomnoj pokrajini Vojvodini, „koji je oglašen neustavnim“ Odlukom Ustavnog suda Republike Srbije IU-238/89 od 24. septembra 1992. godine, m ože utvrditi da se vlasništvo na ranije dodeljenom zemljištu gubilo ukoliko se raniji vlasnici na dobijenom zemljištu ponovo ne nasele u roku od šest meseci od dana objavljivanja tog zakona;

- da je „po raspoloživim podacima nesporno da je Š. K . imao dodeljene nekretnine i da su iste od njega oduzete“ .

U ustavnoj žalbi se ukazuje na povredu načela iz čl. 6, 7, 8. i 9. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, kao i povredu člana 58. i 125. stav 1. tog zakona.

Podnosilac ustavne žalbe, takođe, ističe da se u obrascu zahteva za vraćanje oduzete imovine ili obeštećenje, među aktima o podržavljenju, navodi i „faktičko zaposedanje“ i, s tim u vezi, ukazuje da se imovina mogla oduzeti i “prostim zauzećem od države i njenim daljim otuđenjem“. Prema navodima ustavne žalbe, predmetni zahtev je bio „formalno ispravan“, a kako podnosiocu nije dat naknadni rok da otkloni eventualne nedostatke, to nije bilo uslova za odbacivanje predmetnog zahteva.

Podnosilac ukazuje da je usled nepravilnog i nezakonitog rada Agencije faktički onemogućen da ostvari pravo na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje i da trpi ogromu štetu, a da mu nije omogućeno da učestvuje u postupku i da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje bi bile od značaja za donošenje rešenja.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud poništi osporeni akt i naloži Vrhovnom kasacionom sudu da ponovo odluči o njegovom zahtevu za preispitivanje presude Upravnog suda kojom je pravnosnažno okončan predmetni upravni postupak.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Zaključkom Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad (dalje u tekstu: Agencija) broj 46-016552/2014 od 31. oktobra 2014. godine odbačen je kao neuredan zahtev podnos ioca ustavne žalbe za vraćanje imovine oduzete od bivšeg vlasnika Š. K, podnet 22. februara 2014. godine . U obrazloženju zaključka je navedeno: da uz zahtev za vraćanje imovine nije priložen obavezan dokaz propisan odredbom člana 42. stav 4. tačka 3) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, i to isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt o podržavljenju, uz navođenje predmeta oduzimanja; da je odredbom člana 43. stav 1. Zakona propisano da će se zahtev koji ne sadrži obavezne podatke iz člana 42. stav 7. Zakona odbaciti kao neuredan. Agencija je, polazeći od navedenog, a imajući u vidu da uz zahtev nije dostavljen u originalu ili overenom prepisu obavezan dokaz iz člana 42. stav 4. tačka 3) Zakona , odlučila kao u dispozitivu zaključka.

Presudom Upravnog suda U. 12213/15 od 14. januara 2016. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom je podnosilac ustavne žalbe osporio zakonitost zaključka Agencije od 31. oktobra 2014. godine. Upravni sud je prihvatio u svemu kao pravilne razloge navedene u obrazloženju pobijanog zaključka Agencije i ocenio da su bez uticaja navodi tužbe da je tuženi organ imao zakonsku obavezu da u konkretnom slučaju primeni odredbe člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku. Taj sud je istakao da se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku primenjuju samo na pitanja koja nisu uređena Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, a da je pitanje postupanja sa neurednim zahtevom uređeno odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Upravni sud je našao da je tuženi organ pravilno odbacio zahtev kao neuredan, imajući u vidu da „isprava o podržavljenju predstavlja pravni osnov za uknjižbu državne, odnosno društvene svojine na oduzetim nepokretnostima i da bez tog akta tuženi organ nije u mogućnosti da nesumnjivo utvrdi da je predmet zahteva za vraćanje bio i oduzet bivšem vlasniku “. Upravni sud je naveo da je cenio i ostale navode tužbe, ali je našao da su oni bez uticaja na drugačiju odluku o zakonitosti pobijanog zaključka.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 91/16 od 9. juna 2016. godine odbijen je zahtev podnosi oca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 12213/15 od 14. januara 2016. godine. Vrhovni kasacioni sud je ocenio da je pobijana presuda doneta bez povrede pravila postupka, uz pravilnu primenu Zakona o upravnim sporovima, budući da iz spisa predmeta proizlazi da podnosilac u z zahtev ni je podneo ispravu o podržavljenju imovine čiji povraćaj traž i, niti je naveo naziv, broj i godinu službenog glasila u kome je objavljen akt o podržavljenju, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja. Vrhovni kasacioni sud je našao da su neosnovani navod i zahteva , prema kojima je Upravni sud propustio da oceni navode tužbe koji se odnose na nemogućnost stranaka da pravovremeno dođu do potrebnih isprava koje se čuvaju u arhivima. Po oceni tog a suda, takođe su neosnovani navodi zahteva da je pre donošenja odluke o odbacivanju zahteva za vraćanje imovine trebalo podnosiocu ostaviti rok za dostavljanje potrebnih isprava, jer je Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju , koji je lex specialis u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku , propisano da će se odbaciti kao neuredan zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. i uz koji nisu priloženi dokazi iz tog stava navedenog člana zakona .

Rešenjem Višeg suda u Kragujevcu Reh. 22/10 od 11. maja 2010. godine usvojen je zahtev M. K . za rehabilitaciju sa da pok. Š. K, koj i je bez sudske i administrativne odluke lišen života, tako što je 19. juna 1043. godine u selu O, kod Kalinovika, streljan, pa se utvrđuje da je bio žrtva progona i nasilja iz ideoloških i političkih raz loga i da mu je povređeno pravo na život.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da ko je bez osnova ili nezakonito lišen slobode, pritvoren ili osuđen za kažnjivo delo ima pravo na rehabilitaciju, naknadu štete od Republike Srbije i druga prava utvrđena zakonom (član 35. stav 1.); da s vako ima pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ autonomne pokrajine ili organ jedinice lokalne samouprave (član 35. stav 2); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (č lan 36. ); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, te da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).

Ustavni sud konstatuje da se odredbe člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda , člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju i člana 3. Protokola 7 uz Evropsku konvenciju sadržinski ne razlikuju od odredaba člana 32. stav 1, člana 35. stav 1. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje povrede označen ih prava garantovanih Evropskom konvencijom ceni u odnosu na označene odredbe Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13) propisano je: da se pravo na vraćanje imovine po odredbama ovog zakona može ostvariti za imovinu oduzetu primenom Zakon a o likvidaciji agrarne reforme vršene do 6. aprila 1941. godine na velikim posedima u Autonomnoj Pokrajini Vojvodini , „Službeni list FNRJ“, broj 9/47 (član 2. tačka 28)); da se postupak po zahtevu sprovodi po odredbama ovog zakona, a da će se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 11. stav 1.); da su svi organi Republike Srbije, organi autonomne pokrajine, organi jedinice lokalne samouprave i drugi organi i organizacije, dužni da u okviru svojih nadležnosti i bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva za izdavanje, izdaju svu potrebnu dokumentaciju i podatke iz člana 42. st. 3. do 6. ovog zakona kojima raspolažu (član 13.); da se zahtev za vraćanje imovine podnosi u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije na veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija (član 42. stav 1.); da se uz zahtev prilaže, pored ostalog, isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja i sl. (član 42. stav 4. tačka 3)); da se uz zahtev obavezno prilaže dokaz iz stava 4. tačka 3) ovog člana (član 42. stav 7.); da će se zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. ovog zakona i uz koji nisu priloženi dokazi iz tog stava odbaciti kao neuredan (član 43. stav 1.); da lice čiji je zahtev odbačen u smislu stava 1. ovog člana ima pravo da novi zahtev podnese do isteka roka iz člana 42. stav 1. ovog zakona (član 43. stav 2.).

Odredbama Zakona o likvidaciji agrarne reforme vršene do 6. aprila 1941 . godine na velikim posedima u Autonomnoj pokrajini Vojvodini – dalje u tekstu: Zakona o likvidaciji agrarne reforme („ Službeni glasnik NRS“, br. 9/47, 58/54 i „ Službeni glasnik RS“, broj 82/92) propisano je : da će se po odredbama ovog zakona izvršiti likvidacija agrarne reforme na velikim posedima u Autonomnoj pokrajini Vojvodini koja do 6. aprila 1941. godine nije završena (član 1.); da se lica koja su u svojstvu utvrđenih agrarnih subjekata dobila zemlju i uvedena u posed do 6. aprila 1941. godine smatraju vlasnicima dobijenih zemljišta, bez obzira na to da li je to zemljište upisano u zemljišnim knjigama na njihova imena, ako to zemljište sami obrađuju (član 2.); da će se lica koja su do 6. aprila 1941. godine sama obrađivala dobijeno zemljište, pa su usled rata bila prinuđena da to zemljište napuste, smatrati vlasnicima dobijenog zemljišta ako se u roku od šest meseci po obnarodovanju ovog zakona nasele na dobijenom zemljištu (član 3.); da se zemljište, koje je u zemljišnim knjigama upisano na ime Kolonizacionog fonda, smatra vlasništvom onih agrarnih subjekata kojima je bilo dodeljeno ako su na tome zemljištu naseljeni i sami ga obrađuju (član 4.); da će se upis prava vlasništva u zemljišne knjige na lica koja ispunjavaju uslove iz čl. 2, 3. i 4. ovog zakona, odnosno na članove njegove uže porodice, izvršiti po propisima koji važe u postupku za izvršenje agrarne reforme po Zakonu o agrarnoj reformi i unutrašnjoj kolonizaciji od 14. novembra 1945. godine (član 5.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da su po ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom (član 1.); da su po ovom zakonu dužni da postupaju i preduzeća i druge organizacije kad u vršenju javnih ovlašćenja koja su im poverena zakonom rešavaju, odnosno kad obavljaju druge poslove iz člana 1. ovog zakona (član 2.); da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6.); da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 8.); da će se organ koji vodi postupak starati da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju (član 15.); da ako podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku ili ako je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak učiniće sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu rok u kom je dužan da to učini (član 58. stav 1.); da ako podnosilac ne otkloni nedostatke u određenom roku, pa se usled toga ne može postupati po podnesku, organ će zaključkom odbaciti takav podnesak, a na tu posledicu će se podnosilac naročito upozoriti u pozivu za ispravku podneska (član 58. stav 2.); da se pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja i strankama omogućiti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese (član 125. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je usled nezakonitog postupanja Agencije faktički onemogućen da ostvari pravo na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje, jer mu nije ostavljen rok da otkloni eventualne nedostatke zahteva, niti mu je omogućeno da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje bi bile od značaja za donošenje rešenja. Podnosilac, s tim u vezi, ukazuje da je „po raspoloživim podacima nesporno“ da su njegovom ocu dodeljene nekretnine i da su iste od njega oduzete, budući da se vlasništvo na ranije dodeljenom zemljištu gubilo ukoliko se raniji vlasnici na dobijenom zemljištu ponovo ne nasele u roku od šest meseci od dana objavljivanja Zakona o likvidaciji agrarne reforme, „koji je oglašen neustavnim“ Odlukom Ustavnog suda Republike Srbije IU-238/89 od 24. septembra 1992. godine.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da ustavna garancija označenog prava podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda. Sud, s tim u vezi, naglašava da procesna pravila sadržana u Zakonu o opštem upravnom postupku predstavljaju neodvojivi deo procesnih jemstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio, pored ostalih, u odlukama Už-7059/2012 od 9. jula 2015. godine, Už-3676/2015 od 17. novembra 201 6. godine i Už- 2883/2016 od 22. februara 2018. godine.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je konstatovao: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima; da se, saglasno načelu materijalne istine, pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja; da će organ pozvati podnosioca zahteva da otkloni formalne nedostatke koji sprečavaju postupanje po zahtevu i odrediti mu rok da to učini; da će se podnosilac u pozivu za ispravku, odnosno dopunu zahteva upozoriti na to da će zahtev biti odbačen, ako blagovremeno ne postupi po nalogu organa.

Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud u obrazloženju presude kojom je ispitivao zakonitost osporenog zaključka Agencije ocenio neosnovanim navode podnosioca da je Agencija trebalo da mu ostavi rok za dostavljanje dokumentacije, nalazeći da je pitanje postupanja sa neurednim zahtevom uređeno odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, te nema mesta supsidijarnoj primeni odredaba člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku. Upravni sud je istakao da bez isprave o podržavljenju tuženi organ nije u mogućnosti da nesumnjivo utvrdi da je predmet zahteva za vraćanje bio oduzet bivšem vlasniku. Vrhovni kasacioni sud je u obrazloženju osporene presude Uzp. 91/16 od 9. juna 2016. godine, takođe, ocenio da nema mesta primeni odred aba člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku, s obzirom na to da su Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju izričito propisana pravila postupka.

Ocenjujući ustavnopravnu prihvatljivost stanovišta Vrhovnog kasacionog suda izraženog u osporenoj presudi, Ustavni sud najpre ukazuje da se posebnim zakonom mogu uvesti specifičnosti kojima se odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali ta odstupanja moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim Zakonom o opštem upravnom postupku, odnosno, takvim rešenjima se ne može ugroziti položaj jedne strane u postupku i time dovesti u pitanje ostvarenje zaštite njenih prava u postupku. Ustavni sud naglašava da je postupanje organa uprave u fazi prethodnog ispitivanja zahteva od izuzetnog značaja za stranku, zbog zaštite njenog pravnog interesa, jer omogućava stranci da, na poziv organa, dostavi tražene dokaze potrebne za odlučivanje o zahtevu, odnosno da obavesti organ o razlozima koji je sprečavaju da to učini. Ustavni sud, takođe, konstatuje da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne sadrži odredbu kojom se isključuje primena odredaba člana 58. st. 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku u postupanju Agencije po zahtevima za vraćanje imovine, niti je odredbom člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da će se zahtev uz koji nisu priloženi propisani dokazi odbaciti kao neuredan „odmah“ ili „bez upozorenja“.

Ispitujući da li i u kojoj meri odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju predstavlja odstupanje od pravila postupanja organa u upravnom postupku sa nepotpunim podneskom, Ustavni sud je imao u vidu da se posebnim zakonom može predvideti obaveza prilaganja određenih dokaza uz podnesak, u kom slučaju izostanak takvih dokaza predstavlja formalni nedostatak zbog kojeg se po takvom podnesku ne može postupati. Kako je ratio legis člana 42. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju što preciznije navođenje podataka i priloga koje obavezno mora da sadrži zahtev za vraćanje imovine – s obzirom na specifičnost tog postupka i njegovu hitnost, opravdano je da izostanak nekog podatka ili dokaza ima za posledicu odbacivanje zahteva kao neurednog. Međutim, po shvatanju Ustavnog suda, navedena zakonska posledica ne može da nastupi ukoliko podnosilac zahteva prethodno nije pozvan da zahtev dopuni na određeni način i u određenom roku, i upozoren da će, u protivnom, njegov zahtev biti odbačen. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud nalazi da je odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u osporenom postupku morala biti sagledana u kontekstu opštih pravila o postupanju organa sa neurednim podneskom iz sistemskog zakona, čija primena u tom delu nije isključena. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio, pored ostalih, u svojim odlukama Už-8195/2014 od 3. novembra 2016. godine, Už-8975/2014 od 24. novembra 2016. godine, Už-8241/2015 od 26. oktobra 2017. godine i Už- 5984/2015 od 26. oktobra 2017. godine (videti na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

Ustavni sud konstatuje da je Agencija donela predmetni zaključak o odbacivanju zahteva , a da prethodno nije pozvala podnosioca ustavne žalbe da uredi zahtev, niti ga je upozorila da će isti, u protivnom, biti odbačen. Ustavni sud je konstatovao da se iz predmetnog zaključka ne može utvrditi da li je, u konkretnom slučaju, protekao maksimalni rok propisan Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, od obraćanja nadležnim organima za dostavljanje dokumentacije do podnošenja zahteva Agenciji za vraćanje oduzete imovine, ali je našao da to ne može uticati na odluku o ustavnoj žalbi, imajući u vidu stanovište Suda da se zahtev za vraćanje oduzete imovine ne može odbaciti kao neuredan, pre nego što se podnosilac pozove da uredi zahtev i upozori na posledice propuštanja (videti, pored drugih, odluke Už-6117/2015 od 31. maja 2018. godine i Už-1993/2016 od 8. februara 2018. godine).

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da je zaključkom Agencije od 31. oktobra 2014. godine podnosiocu ustavne žalbe uskraćeno pravo da njegov zahtev bude suštinski razmotren, da učinjena povreda pravila postupka nije otklonjena u predmetnom upravnom sporu i da stanovište Vrhovnog kasacionog sud a, koje se odnosi na primenu odred aba člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku , nije ustavnopravno prihvatljivo.

Ocenjujući navode ustavne žalbe kojima se ukazuje da se vlasništvo na ranije dodeljenom zemljištu gubilo ukoliko se raniji vlasnik na dobijenom zemljištu ponovo ne naseli u roku od šest meseci od dana objavljivanja Zakona o likvidaciji agrarne reforme, Ustavni sud konstatuje da iz navedenih odredaba tog zakona proizlazi da su agrarni subjekti kojima je dodeljeno zemljište smatrani vlasnicima tog zemljišta, bez obzira na to da li je zemljište bilo upisano u zemljišnim knjigama na njihovo ime – pod uslovom da su sami obrađivali zemlju, odnosno da su se u određenom roku na zemlju nasel ili, u kojim slučajevima im je bilo omogućeno da to pravo upišu u zemljišne knjige. A contrario , iako navedeni zakon izričito nije uredio prestanak prava svojine na nepokretnostima, ovakvo normiranje je to omogućavalo – ukoliko se navedeni uslovi ne ispune, i to bez ikakve naknade . Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje da je Odlukom Ustavnog sud a Republike Srbije IU br. 238/89, koja je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 82/92, od 13. novembra 1992. godine, utvrđeno da odredbe čl. 2, 3. i 4. navedenog zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom , budući da svojina na poljoprivrednom zemljištu nije uslovljena time da građanin zemlju sam obrađuje, odnosno da na zemlji bude naseljen. Ustavni sud je, takođe, imao u vidu da se, saglasno odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, prava po osnovu tog zakona mogu ostvariti i za imovinu oduzetu primenom Zakon a o likvidaciji agrarne reforme vršene do 6. aprila 1941. godine na velikim posedima u Autonomnoj Pokrajini Vojvodini („Službeni list FNRJ“, broj 9/47) ( član 2. tačka 28)), te da se uz zahtev prilaže akt o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja i sl. (člana 42. stav 4. tačka 3)).

Ustavni sud naglašava da obaveza prilaganja određenih dokaza uz zahtev za vraćanje imovine ne može biti shvaćena kao oslobađanje nadležnog organa dužnosti da primenjuje načela upravnog postupka, pa i načelo istine, koje zahteva da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja .

Ustavni sud je, polazeći od okolnosti konkretnog predmeta, našao da nije zasnovana na ustavnopravno prihvatljivim razlozima ocena Vrhovnog kasacionog suda da je predmetni zahtev trebalo odbaciti kao neuredan, zbog toga što uz njega nisu priloženi dokazi iz člana 42. stav 7. Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju. Ustavni sud je stoga utvrdio da je osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava i u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 91/16 od 9. juna 2016. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 12213/15 od 14. januara 2016. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta ostalih prava istaknutih u ustavnoj žalbi, jer je utvrdio povredu prava na pravično suđenje i poništio osporenu presudu Vrhovnog kasacionog suda.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42 b stav 1. tačka 1 ) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.