Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za pretvaranje zajedničkih prostorija u stan, koji je trajao 24 godine. Deo žalbe koji se odnosi na meritum odbijen je.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Miroslava Jovanovića iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. novembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

Usvaja se ustavna žalba Miroslava Jovanovića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd u predmetu broj I-465-38/10 (ranije predmet Odeljenja za građevinske i komunalno-stambene poslove skupštine opštine Novi Beograd broj III-351-81/03) povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. Miroslav Jovanović iz Beograda podneo je Ustavnom sudu , 30. avgusta 2014. godine , ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 8643/11 od 25. juna 2014. godine, zbog povrede načela o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije, povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i povrede prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 36. Ustava. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava garantovanih odredbama čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U ustavnoj žalb i se detaljno iznosi tok osporenog upravnog postupka, koji je započeo 23. maja 1990. godine, podnošenjem zahteva podnosioca Sekretarijatu za komunalno-stambene poslove za pretvaranje zajedničkih prostorija u stan i koji je „isključivom krivicom opštinskih organa uprave“ trajao 25 godina. Podnosilac ukazuje da ga nadležni organ za sve vreme trajanja postupka nije upozorio na koji način može da ostvari pravo po predmetnom zahtevu, već je kao razlog za odbijanje zahteva navodio da nisu ispunjeni uslovi za izdavanje građevinske dozvole, iako to nije bio predmet zahteva.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi da je osporena presuda doneta pogrešnom primenom materijalnog prava, jer član 2. Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove ne onemogućava primenu navedenog zakona koji je prestao da važi. Po mišljenju podnosioca, taj zakon se morao primeniti po osnovu člana 47. stav 5. Zakona o stanovanju, jer se postupkom pretvaranja zajedničke prostorije u stan rešava njegovo stambeno pitanje, a postupak je započeo u vreme važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove.

Podnosilac ustavne žalbe nije tražio naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je 23. maja 1990. godine Sekretarijatu za komunalno-stambene poslove skupštine opštine Novi Beograd podneo „zahtev s molbom za pretvaranje zajedničkih prostorija u prostorije za stanovanje“ u ulici Luja Adamiča 11 u Novom Beogradu.

Odeljenje za građevinske i komunalno-stambene poslove skupštine opštine Novi Beograd je 9. septembra 1992. godine od javnog preduzeća za stambene usluge, tražilo da dostavi spisak nosilaca prava raspolaganja na stanovima u navedenoj zgradi.

Podnosilac ustavne žalbe se 13. novembra 2002. godine obratio prvostepenom organu tražeći donošenje rešenja, a dopisom od 28. februara 2003. godine je obavešten o tome da se pravo na pretvaranje zajedničkih prostorija u stan po odredbama Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove sticalo preko javnog konkursa koji je raspisivala skupština opštine, da je navedeni zakon prestao da važi 12. jula 1994. godine i da se, prema Zakonu o održavanju stambenih zgrada, to pravo stiče sklapanjem ugovora sa skupštinom zgrade i pribavljanjem urbanističke i građevinske dozvole.

U zapisniku o saslušanju stranke, sačinjenom 29. avgusta 2003. godine, konstatovano je da je podnosilac ustavne žalbe izjavio da vlasnici stanova u predmetnoj zgradi i predsednik skupštine zgrade „iz nepoznatih razloga ne žele da sačine odluku, odnosno da zaključe ugovor“, da je spornu vešernicu „na divlje, bez dozvole“ pretvorio u stambeni prostor i stanovao tu do 15. oktobra 2001. godine, kada je iseljen na osnovu odluke suda; da otada stanuje privatno u Surčinu, Baštovanska 21; da je predmet arhiviran 8. januara 1995. godine, iako nije dobio nikakvo obaveštenje u vezi sa predmetom.

Prvostepeni organ je zaključkom broj III-351-81/03 od 17. novembra 2003. godine odbacio predmetni zahtev, sa obrazloženjem da je podnosilac upućen na odredbe čl. 18, 21. i 22. Zakona o održavanju stambenih zgrada, ali da nije dostavio potrebnu dokumentaciju. Navedeni zaključak je poništen, a u ponovnom postupku doneto je rešenje 31. januara 2005. godine, kojim je odbijen zahtev podnosioca, jer nije pružio valjane dokaze o imovinsko-pravnom osnovu za izvođenje predmetnih radova. Žalba protiv navedenog rešenja je, takođe, odbijena kao neosnovana, sa obrazloženjem da su novim zakonom propisani bitno drugačiji uslovi koje investitor treba da ispuni za pretvaranje zajedničke prostorije u stan. Okružni sud u Beogradu je presudom od 28. februara 2006. godine uvažio tužbu podnosioca i poništio pobijano rešenje, nalazeći da u upravnom postupku nije bilo utvrđeno o kakvom se zahtevu radi.

Okružni sud u Beogradu je presudom od 20. oktobra 2008. godine poništio i drugostepeno rešenje doneto u postupku odlučivanja o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa donetog u ponovnom postupku. Po oceni tog suda, u upravnom postupku nije utvrđeno da li je doneto rešenje o utvrđivanju prava na pretvaranje zajedničke prostorije u stan, a, ukoliko takvo rešenje nije doneto, tuženi organ će imati u vidu odredbu člana 1. Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove.

Prvostepenim rešenjem od 23. marta 2009. godine, donetim u ponovnom postupku, u skladu sa primedbama suda, ponovo je odbijen zahtev podnosioca, sa obrazloženjem da nije ispunio uslove iz člana 28. Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, budući da mu nije doneto rešenje o utvrđivanju prava na pretvaranje predmetne zajedničke prostorije u stan. Drugostepeni organ je poništio navedeno rešenje, nalazeći da je potrebno utvrditi o kakvom se zahtevu stranke radi, imajući u vidu da je podnosilac 13. juna 2007. godine precizirao da traži donošenje rešenja kojim mu se priznaje pravo na pretvaranje zajedničke prostorije u stan.

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd broj I-465-38/10 od 15. septembra 2010. godine odbijen je zahtev podnosioca za pretvaranje zajedničke prostorije u stan, a u obrazloženju je navedeno da rešenje o utvrđivanju prava na pretvaranje nikada nije doneto, te nema uslova da se na zahtev primene odredbe Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, već stranka može podneti zahtev Odeljenju za građevinske i komunalne poslove, prema uslovima predviđenim važećim Zakonom o planiranju i izgradnji. Rešenjem Ministarstva finansija 07 broj 360-02-00048/2011 od 5. juna 2012. godine odbijena je žalba podnosioca, a osporenom presudom Upravnog suda U. 8643/11 od 25. juna 2014. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom je podnosilac ustavne žalbe pobijao zakonitost navedenog konačnog rešenja. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude ponovio razloge koje su za svoju odluku dali upravni organi, prihvatajući ih u potpunosti.

Ustavni sud je konstatovao da je podnosilac ustavne žalbe u toku osporenog postupka podneo četiri žalbe i tri tužbe zbog „ćutanja administracije“.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da s vako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da s vako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (č lan 36.);

Ustavni sud konstatuje da se odredbe člana 6. stav 1. i člana 1 3. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda sadržinski ne razlikuju od odred aba člana 32. stav 1 . i člana 36. stav 2. Ustava, kojima se garantuje pravo na pravično suđenje i pravo na pravno sredstvo. Stoga Ustavni sud postojanje povrede označenih prava ceni u odnosu na odredbe Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda o ustavnoj žalbi izjavljenoj zbog povrede označenih prava, od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.) .

5. Ocenjujući navode ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je najpre konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd broj I-465-38/10 mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji je pokrenut 23. maja 1990. godine zahtevom za pretvaranje zajedničkih prostorija u prostorije za stanovanje i koji j e okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 8643/11 od 25. juna 2014. godine.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i suda koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. U konkretnom slučaju, međutim, Ustavni sud navedene kriterijume nije posebno ispitivao, jer je utvrdio da odlučivanje upravnih organa o predmetnom zahtevu trajalo 24 godine, što samo po sebi ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Ustavni sud je ocenio da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka neaktivnost prvostepenog organa u prvoj fazi postupka, za vreme važenja zakona o nadziđivanju, kao i propuštanje upravnog organa da u roku propisanom zakonom odluči o žalbi podnosioca, odnosno da nakon poništavanja upravnog akta donese odluku u ponovnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud napominje da je Evropski sud za ljudska prava na stanovištu da ponavljanje takvih naloga u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (videti mutatis mutandis, predmet Wierciszewska protiv Poljske , broj 41431/98, stav broj 46, od 25. novembra 2003. godine). Ustavni sud, takođe, ističe da je nadležni sud u upravnom sporu imao mogućnost da reši upravnu stvar u sporu pune jurisdikcije, nakon utvrđenja činjenice da podnosiocu ustavne žalbe nije bilo izdato rešenje o utvrđivanju prava na pretvaranje zajedničke prostorije u stan.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, Ustavni sud je utvrdio da je on, blagovremeno podnoseći žalbe, a potom i tužbe „zbog ćutanja administracije“, pokušao da doprinese skraćenju predmetnog upravnog postupka.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd u predmetu broj I-465-38/10 (ranije predmet Odeljenja za građevinske i komunalno-stambene poslove skupštine opštine Novi Beograd broj III-351-81/03) povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u prvom delu izreke.

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije istak ao zahtev za naknadu štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosi oca zbog utvrđene povrede prava.

6. Podnosilac ustavne žalbe, takođe, smatra da mu je osporenom presud om Upravnog suda U. 8643/11 od 25. juna 2014. godine povređeno pravo na pravično suđenje, jer je, po njegovom mišljenju, o predmetom zahtevu trebalo odlučivati primenom odredaba Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove , imajući u vidu odredbu člana 47. stav 5. Zakona o stanovanju.

Ustavni sud ukazuje da iz navedene odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je Ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog ustavnog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju.

Ustavni sud je konstatovao da je 12. jula 1994. godine stupio na snagu Zakon o prestanku važenja Z akona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju z ajedničkih prostorija u stanove („ Službeni glasnik RS“, broj 46/94 ), kojim je bilo predviđeno da Zakon o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove ("Službeni glasnik SRS", br. 44/84 i 12/88) prestaje da važi (član 1.), a da će se p ostupci pretvaranja zajedničkih prostorija u stanove, u kojima je do dana stupanja na snagu ovog zakona doneto prvostepeno rešenje o utvrđivanju prava na nadziđivanje, pretvaranje ili pripajanje, okončati po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 2.).

Ustavni sud dalje ukazuje da je odredbama člana 27. Zakona o izgradnji objekata („ Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 24/96, 16/97 i 43/ 01) bilo propisano da uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole investitor podnosi, pored ostalog, dokaz o pravu svojine, odnosno pravu korišćenja objekta radi rekonstrukcije objekta (stav 1. tačka 2), a da u slučaju izdavanja građevinske dozvole za pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove, kao dokaz u smislu stava 1. tačka 2) ovog člana služi ugovor zaključen po posebnim propisima (stav 4.) . Odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada („ Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01, 101/05, 27/01 i 88/11 ) bilo je propisano da investitor radova i stambena zgrada svoje međusobne odnose uređuju ugovorom, koji se zaključuje u pismenoj formi i overava u sudu (član 18. stav 3.), na osnovu odluke skupštine zgrade da se zajedničke prostorije pretvore u stan ili poslovni prostor (č lan 21. stav 1.).

Polazeći od navedenih odredaba zakona, a imajući u vidu da je u postupku koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda utvrđeno da podnosiocu ustavne žalbe nije izdato rešenje o utvrđivanju prava na pretvaranje zajedničke prostorije u stan, Ustavni sud je ocenio da se ne zasnivaju na ustavnopravnim razlozima navodi ustavne žalbe da je podnosiocu povređeno pravo na pravično suđenje time što o predmetnom zahtevu nije odlučivano primenom odredaba Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju z ajedničkih prostorija u stanove. Takođe je očigledno neosnovana tvrdnja podnosioca da se navedeni zakon mora primeniti na osnovu člana 47. stav 5. Zakona o stanovanju, kojim je predviđeno da će se postupak započet kod suda, odnosno organa uprave do dana stupanja na snagu ovog zakona, po kome nije doneta pravosnažna odluka, okončati po odredbama zakona koji je bio na snazi u vreme pokretanja postupka. Naime, navedena odredba Zakona o stanovanju odnosi se na postupak koji je pre stupanja na snagu tog zakona započeo radi rešavanja stambene potrebe dodelom stana na korišćenje, a ne pretvaranjem zajedničke prostorije u stan.

Po oceni Ustavnog suda, podnosilac ustavne žalbe je po stupanju na snagu Zakona o izgradnji objekata iz 1995. godine imao zakonsku mogućnost da zaključi ugovor sa skupštinom zgrade, koji bi mu u postupku izdavanja građevinske dozvole služio kao dokaz o pravu korišćenja sporne zajedničke prostorije. Ovaj sud konstatuje da je podnosilac blagovremeno bio poučen o tome od strane nadležnog organa uprave, te se navodi ustavne žalbe da podnosilac „nije bio upozoren na koji način može da ostvari pravo po predmetnom zahtevu“, ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima kojima se argumentuje tvrdnja o povredi prava na jednaku zaštitu i prava na pravno sredstvo, zajemčenih članom 36. Ustava.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je odbacio ustavnu žalbu u preostalom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer ne postoje Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić