Ustavna žalba zadužbine zbog odbacivanja zahteva za vraćanje imovine

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu zadužbine i utvrđuje povredu prava na pravično suđenje. Zahtev za restituciju je odbačen kao neuredan jer je nedostajao dokaz o podržavljenju. Sud smatra da je Agencija za restituciju morala pozvati podnosioca da dopuni zahtev.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-7007/2015
23.11.2017.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić, i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi zadužbine „V.“ iz Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike S rbije, na sednici održanoj 23. novembra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba zadužbine „V.“ i utvrđuje da je presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 433/15 od 17. jula 2015. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 433/15 od 17. jula 2015. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 15249/14 od 24. aprila 2015. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Zadužbina „V.“ iz Novog Sada , preko punomoćnika M. M. N , advokata iz Beograda, podnela je Ustavnom sudu, 28. oktobra 2015. godine, ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 433/15 od 17. jula 2015. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih članom 32. stav 1 . i članom 58. Ustava Republike Srbije.

Ustavnom žalbom se osporava presuda Vrhovnog kasacionog suda kojom je odbijen zahtev podnosioca za preispitivanje presude Upravnog suda donete u upravnom sporu po tužbi podnosioca podnetoj protiv zaključka Agencije za restituciju o odbacivanju zahteva za vraćanje imovine.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je podnosilac ustavne žalbe podneo Agenciji za restituciju zahtev za vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje oduzete po osnovu nacionalizacije, prethodno vlasništvo pravnog prethodnika podnosioca ustavne žalbe; da je zaključkom Agencije od 17. oktobra 2014. godine navedeni zahtev odbačen kao neuredan, sa obrazloženjem da nije priložen obavezan dokaz - akt o podržavljenju imovine.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je podnosilac tokom predmetnog postupka pribavio svu nedostajuću dokumentaciju, te da je istu dostavio Vrhovnom kasacionom sudu; da je Agencija za restituciju bila obavezna da podnosiocu ustavne žalbe, pre odbacivanja zahteva, ukaže na način pribavljanja potrebne dokumentacije, a sve u cilju zaštite prava i interesa podnosioca ustavne žalbe u predmetnom upravnom postupku, u skladu sa odredbama čl. 7. i 15. Zakona o opštem upravnom postupku, ali i odredbama Pravilnika Agencije za restituciju o pružanju stručne pomoći podnosiocima zahteva i obveznicima vraćanja, kao i Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Po mišljenju podnosioca ustavne žalbe, odbacivanjem zahteva povređena je odredba člana 11. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, prema kojoj se postupak po zahtevu sprovodi po odredbama tog zakona, a na pitanja koja nisu regulisana tim zakonom primenjivaće se odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak.

Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud u tvrdi povredu označenih prava, „preinači“ osporeni akt, utvrdi pravo podnosiocu na naknadu materijalne štete i Odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 433/15 od 17. jula 2015. godine odbijen je zahtev podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje sudske odluke - presude Upravnog suda U. 15249/14 od 24. aprila 2014. godine. U obrazloženju osporene presude je konstatovano: da je pobijanom presudom odbijena kao neosnovana tužba podnosi oca podneta protiv zaključka Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad broj 46-042011/2014 od 17. oktobra 2014. godine, kojim je odbačen kao neuredan zahtev podnosioca za vraćanje oduzete imovine , odnosno obeštećenje; da je u sprovedenom postupku utvrđeno da podnosilac uz podneti zahtev nije dostav io obavezan dokaz - isprav u o podržavljenju imovine, niti su naveden i naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt o podržavljenju, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja, koji svaki zahtev mora da sadrži saglasno odredbi člana 42. stav 7. Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).

Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13 ) propisano je: da se po stupak po zahtevu sprovodi po odredbama ovog zakona, a da će se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 11. stav 1.); da se zahtev za vraćanje imovine podnosi u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije na veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija (član 42. stav 1.); da se uz zahtev prilaže, pored ostalog, isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja i sl (član 42. stav 4. tačka 3)); da se uz zahtev obavezno prilaže dokaz iz stava 4. tačka 3) ovog člana (član 42. stav 7.); da će se zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. ovog zakona i uz koji nisu priloženi dokazi iz tog stava odbaciti kao neuredan, te da lice čiji je zahtev odbačen u smislu stava 1. ovog člana ima pravo da novi zahtev podnese do isteka roka iz člana 42. stav 1. ovog zakona (član 43. st. 1. i 2.) .

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano : da su po ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom (član 1.); da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6.); da će se organ koji vodi postupak starati da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju (član 15.); da ako podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku ili ako je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak učiniće sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu rok u kom je dužan da to učini (član 58. stav 1.); da ako podnosilac ne otkloni nedostatke u određenom roku, pa se usled toga ne može postupati po podnesku, organ će zaključkom odbaciti takav podnesak, a na tu posledicu će se podnosilac naročito upozoriti u pozivu za ispravku podneska (član 58. stav 2.); da ako stranka nije u naknadno određenom roku predložila, odnosno, po mogućnosti, podnela dokaze, organ će zaključkom odbaciti zahtev kao da nije podnesen (član 127. stav 1.).

5. Podnosilac u ustavnoj žalbi, između ostalog, ukazuje da načelo iz člana 15. Zakona o opštem upravnom postupku, u vezi člana 11. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, sprečava organ da odbaci zahtev pre nego što naloži podnosiocu da zahtev uredi i upozori ga na posledice nepostupanja po tom nalogu.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, garantovanog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da ustavna garancija prava na pravično suđenje podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je konstatovao: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima; da se, saglasno načelu materijalne istine, pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja; da će organ pozvati podnosioca zahteva da otkloni formalne nedostatke koji sprečavaju postupanje po zahtevu i odrediti mu rok da to učini; da će se podnosilac u pozivu za ispravku, odnosno dopunu zahteva upozoriti na to da će zahtev biti odbačen, ako blagovremeno ne postupi po nalogu organa; da je organ koji vodi postupak dužan da po službenoj dužnosti pribavi ispravu koja se nalazi kod drugog organa, koju stranka nije uspela da pribavi .

Ustavni sud konstatuje da iz sadržine osporene presude Vrhovnog kasacionog suda proizlazi da Agencija za restituciju nije obavestila podnosioca ustavne žalbe o nedostacima koji sprečavaju postupanje po njegovom zahtevu za vraćanje imovine.

Ocenjujući ustavnopravnu prihvatljivost stanovišta Vrhovnog kasacionog suda izraženog u osporenoj presudi, Ustavni sud najpre ukazuje da se posebnim zakonom mogu uvesti specifičnosti kojima se odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali ta odstupanja moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim Zakonom o opštem upravnom postupku, odnosno takvim rešenjima se ne može ugroziti položaj jedne strane u postupku i time dovesti u pitanje ostvarenje zaštite njenih prava u postupku. Ustavni sud naglašava da je postupanje organa uprave u fazi prethodnog ispitivanja zahteva od izuzetnog značaja za stranku, zbog zaštite njenog pravnog interesa, jer omogućava stranci da, na poziv organa, dostavi tražene dokaze potrebne za odlučivanje o zahtevu, odnosno da obavesti organ o razlozima koji je sprečavaju da to učini. Ustavni sud, takođe, konstatuje da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne sadrži odredbu kojom se isključuje primena odredaba člana 58. st. 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku u postupanju Agencije po zahtevima za vraćanje imovine, niti je odredbom člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da će se zahtev uz koji nisu priloženi propisani dokazi odbaciti kao neuredan „odmah“ ili „bez upozorenja“.

Ispitujući da li i u kojoj meri odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju predstavlja odstupanje od pravila postupanja organa u upravnom postupku sa nepotpunim podneskom, Ustavni sud je imao u vidu da se posebnim zakonom može predvideti obaveza prilaganja određenih dokaza uz podnesak, u kom slučaju izostanak takvih dokaza predstavlja formalni nedostatak zbog kojeg se po takvom podnesku ne može postupati. Kako je ratio legis odredaba člana 42. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju što preciznije navođenje podataka i priloga koje obavezno mora da sadrži zahtev za vraćanje imovine – s obzirom na specifičnost tog postupka i njegovu hitnost, opravdano je da izostanak nekog podatka ili dokaza ima za posledicu odbacivanje zahteva kao neurednog. Međutim, po shvatanju Ustavnog suda, navedena zakonska posledica ne može da nastupi ukoliko podnosilac zahteva prethodno nije pozvan da zahtev dopuni na određeni način i u određenom roku, i upozoren da će, u protivnom, njegov zahtev biti odbačen. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud nalazi da je odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u osporenom postupku morala biti sagledana u kontekstu opštih pravila o postupanju organa sa neurednim podneskom iz sistemskog zakona, čija primena u tom delu nije isključena. Navedeno stanovište Ustavni sud je već izrazio u odlukama Už-8195/2014 od 3. novembra 2016. godine i Už-8975/2014 od 24. novembra 2016. godine i, mutatis mutandis, u Odluci Už-63 8/2011 od 11. jula 2014. godine.

Razmatrajući da li odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju sprečava primenu odredbe člana 158. Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je imao u vidu da stranka može već prilikom podnošenja zahteva obavestiti nadležni organ da nije u mogućnosti da pribavi potrebnu dokumentaciju, ali da to može učiniti i po prijemu poziva organa da uredi zahtev. Ustavni sud konstatuje da je Agencija donela osporeni zaključak, a da prethodno nije pozvala podnosioca ustavne žalbe da uredi zahtev, niti ga je upozorila da će isti, u protivnom, biti odbačen. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je predmetnim zaključkom Agencije od 17. oktobra 2014. godine podnosiocu ustavne žalbe uskraćeno pravo da zahtev za vraćanje imovine bude suštinski razmotren, a da je Upravni sud propustio da sprovede delotvornu kontrolu zakonitosti osporenog akta. S obzirom na to da je Vrhovni kasacioni sud osporenom presudom prihvatio u svemu ocenu Upravnog suda, Ustavni sud nalazi da je ustavnopravno neprihvatljivo i stanovište Vrhovnog kasacionog suda izraženo u presudi Uzp. 433/15 od 17. jula 2015. godine.

Stoga je Ustavni sud utvrdio povredu prava podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, ne prejudicirajući pri tome konačan ishod predmetnog postupka .

6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio osporenu presudu Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 433/15 od 17. jula 2015. godine i odredio da se u ponovnom postupku donese nova odluka o zahtevu podnosioca ustavne žalbe podnetom protiv presude Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 15249/14 od 24. aprila 2015. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

7. Zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu prava na imovinu iz člana 58. Ustava za sada je preuranjen, imajući u vidu da će o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje pravnosnažne presude biti ponovo odlučivano. Stoga je Ustavni sud ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42a stav 1. tačka 5), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu , kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

IZDVOJENO MIŠLjENjE

Sudije dr Tijane Šurlan

U odnosu na Odluku Ustavnog suda u predmetu Už-7007/2015 od 23. novembra 2017. godine

Ustavni sud je, naslovljenom Odlukom, utvrdio da je presudom Vrhovnog kasacionog suda povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i poništio presudu Vrhovnog kasacionog suda.

Smatram da je ovakva Odluka pogrešna i suprotna načelu vladavine prava kao ustavnopravnom načelu, te njegovim pojavnim oblicima načelu zakonitosti i načelu jednakosti, kao i samoj pravdi i pravičnosti. Presuda Vrhovnog kasacionog suda, sagledavana u svetlu garancija ustavnog prava na pravično suđenje, zadovoljava test ustavnosti u svim aspektima ovog konkretnog prava. Ovakav stav temeljim na dosadašnjim stavovima i praksi Ustavnog suda. U dosadašnjem radu Sud je najdetaljnije razvio test ustavnosti upravo u odnosu na Ustavom zajemčeno pravo na pravično suđenje, ex facto da se povreda ovog prava ističe u najvećem broju ustavnih žalbi koje se podnose Ustavnom sudu.

Ustavna garancija navedenog prava obezbeđuje da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavno prihvatljiv način. U suprotnom, moglo bi se smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda i kao takva kandidat za ustanovljavanje povrede Ustavom zajemčenog prava na pravično suđenje. Kriterijumi kojima se ceni proizvoljnost su: 1) primena materijalnog prava; 2) neobrazloženo odstupanje suda od dotadašnje prakse primenjivanja neke norme; 3) zakon protumačen protivno Ustavu odnosno pravo učesnika u postupku ograničeno protivno ograničenjima koja predviđa Ustav; 4) očigledna povreda pravila postupka pred sudom, a koja je bila od uticaja na odlučivanje o pravu ili obavezi podnosioca, odnosno koja je onemogućila podnosioca da ostvari pravo koje mu po zakonu pripada; 5) procena da li je postupak u celini bio pravičan, imajući u vidu njegov tok i njegov ishod.

Sagledavanjem konkretne poništene presude Vrhovnog kasacionog suda u kontekstu prikazanih kriterijuma može se zaključiti: 1) sud je primenio pravo; 2) sud nije odstupio od dotadašnje prakse, odnosno sva tri državna organa u nizu kontinuirano ujednačeno donose odluke; 3) zakon je protumačen u skladu sa stavom Ustavnog suda iskazanom u postupku normativne kontrole; 4) nema povrede pravila postupka pred sudom; 5) postupak je u celini bio pravičan i njegov ishod je isti kao i u ostalim istorodnim slučajevima.

Smatram da je specifično bitno od svih prethodno navedenih elemenata posebno istaći element postojanosti sudske prakse, a kojim se obezbeđuje jednakost. Vrhovni kasacioni sud je primenio i tumačio pravo u ovom konkretnom predmetu na način na koji je to činio u velikom broju istorodnih predmeta, baš kao i upravni sudovi i Agencija za restituciju. Ujednačenost i postojanost sudske prakse Vrhovnog kasacionog suda, kao poslednjeg u nizu, zasniva se i na usklađenosti odluka ovog suda sa odlukama i stavovima Ustavnog suda, iskazanim kako u postupcima normativne kontrole tako i u postupcima po ustavnim žalbama.

Ustavnom sudu je, tokom vremena, podnet veći broj inicijativa za ocenu ustavnosti različitih odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, pri čemu Ustavni sud ni za jednu od odredaba ovog Zakona nije ustanovio neustavnost (videti IUz-3/2013 od 12. decembra 2013. godine, IUz-25/2013 od 24. decembra 2013. godine, IUz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine; isto i u odnosu na Zakon o vraćanju imovine crkvama i verskim zajednicama IUz- 119/2008 od 20. aprila 2011. godine).

Konkretno u Rešenju IUz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine, u postupku normativne kontrole upravo ovde spornih članova 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Ustavni sud je ocenio da je „ovlašćenje zakonodavca za uređivanje jedne oblasti društvenih odnosa, u ovom slučaju prava na vraćanje imovine, podrazumeva i ovlašćenje da se zakonom, kojim se konstituiše to pravo, urede i uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine, kao i da se propišu činjenice koje se u tom postupku moraju utvrditi i dokazna sredstva koja se moraju podneti za njihovo dokazivanje. (...) Osim navedenog, Ustavni sud ukazuje i da je Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju lex specialis u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku i da je osporeni Zakon, u Glavi četvrtoj, uredio postupak za vraćanje imovine i obeštećenje, što znači da sva pitanja postupka za donošenje rešenja o vraćanju imovine i obeštećenju isključuju primenu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, po principu lex specialis derogat legi generali. Iz istih razloga, po nalaženju Suda, osporeni Zakon je mogao da u osporenoj odredbi člana 43. stav 1. uredi, kao posledicu, odbacivanje neurednog zahteva koji ne sadrži podatke i uz koje nisu priloženi dokazi propisani odredbama člana 42. Zakona.“

Upravo ovako iskazanim stavom Ustavni sud je dao svojevrsno tumačenje ovde spornih članova Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, kao i odnosa tih odredaba sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku. Važno je podvući da su navedeni stavovi istaknuti u odluci Ustavnog suda u postupku normativne kontrole sa dejstvom erga omnes. Imajući navedeno u vidu, zaključuje se da je Vrhovni kasacioni sud gradio konzistentnu praksu dosledno stavu Ustavnog suda.

U postupcima po ustavnim žalbama, Ustavni sud je do sada odbacivao ustavne žalbe u situacijama u kojima podnosilac zahteva nije dostavio dokument koji je po zakonu morao da dostavi – npr. odluke u predmetima Už-5150/2015, Už-7240/2015, 732/2016. U nekim slučajevima je odbijao ustavne žalbe – npr. Už–9133/2014, Už–3915/2015. U ovim ustavnosudskim predmetima izrekom su odbacivane i odbijane ustavne žalbe protiv presuda Vrhovnog kasacionog suda i konstatovano da nema povrede člana 32. stav 1. Ustava, a da se pri tom radi o argumentaciji i Vrhovnog kasacionog suda i Upravnog suda i Agencije za restituciju koja je konzistentna i koja se suštinski na isti način navodi i u presudi Vrhovnog kasacionog suda koja je u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu poništena.

Izuzetno u odnosu na ovu praksu, Ustavni sud je krajem 2016. godine usvojio dve ustavne žalbe, na koje se poziva u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu, te potom i jednu grupu ustavnih žalbi na sednici 26. oktobra 2017. godine. Usvajanje ustavnih žalbi na sednici od 26. oktobra 2017. godine zasniva se na shvatanju da je u situaciji kada podnosilac zahteva nije podneo akt o podržavljenju, Agencija za restituciju morala podnosioca upozoravati na nedostatak, opredeljivati mu dodatni rok za uređenje i konačno i sama pristupati prikupljanju dokumentacije umesto podnosioca zahteva.

Potpuni zaokret u svom stavu u odnosu na stav iskazan u postupku normativne kontrole i nemalom broju odluka po ustavnim žalbama, umnogome je zasnovan na činjenici da su konkretni podnosioci zahteva to činili pred samo isticanje zakonskog dvogodišnjeg roka i da su bili onemogućeni na novo podnošenje zahteva, te im je na ovaj način faktički produžen rok, kreiranjem proceduralne nejednakosti u odnosu na sve ostale učesnike postupka restitucije koji su blagovremeno sami prikupljali dokumentaciju. Svoje neslaganje sa ovakvim rezonom, sa preuzimanjem zakonodavne nadležnosti od strane Ustavnog suda, sa de facto kasiranjem odredaba 11, 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i njihovom zamenom odredbama članova 58. i 158. Zakona o opštem upravnom postupku detaljno sam obrazložila u izdvojenim mišljenjima uz odluke Ustavnog suda u predmetima Už-6037/2015 i Už-5930/2015, obe od 26. oktobra 2017. godine (objavljene u Službenom glasniku Republike Srbije, br. 110 od 6. decembra 2017. godine).

Rezon koji je poslužio za usvajanje ustavne žalbe u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu delom je zasnovan na spomenutoj argumentaciji, a delom na novoj argumentaciji. Iz razloga celishodnosti u ovom izdvojenom mišljenju argumentovaću svoje neslaganje samo u odnosu na onaj stav Ustavnog suda koji nije istican u prethodnim odlukama, a povodom kojih sam već dala detaljno obrazloženje u navedena dva prethodno podneta izdvojena mišljenja.

Obrazloženje u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu počiva na stavu o neusklađenosti članova 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju sa načelima opšteg upravnog postupka. Ustavni sud je istakao „da se posebnim zakonom mogu uvesti specifičnosti kojima se odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali ta odstupanja moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim Zakonom o opštem upravnom postupku, odnosno takvim rešenjima se ne može ugroziti položaj jedne strane u postupku i time dovesti u pitanje ostvarenje zaštite njenih prava u postupku. Ustavni sud naglašava da je postupanje organa uprave u fazi prethodnog ispitivanja zahteva od izuzetnog značaja, zbog zaštite njenog pravnog interesa jer omogućava stranci da, na poziv organa, dostavi tražene dokaze potrebne za odlučivanje o zahtevu, odnosno da obavesti organ o razlozima koji je sprečavaju da to učini“. Ocenu ove vrste Ustavni sud može i treba da istakne u postupku normativne kontrole. Ustavni sud upravo i jeste obavio normativnu kontrolu spornih odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i konstatovao upravo suprotno ovde iznetom „da sva pitanja postupka za donošenje rešenja o vraćanju imovine i obeštećenju isključuju primenu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, po principu lex specialis derogat legi generali. Iz istih razloga, po nalaženju Suda, osporeni Zakon je mogao da u osporenoj odredbi člana 43. stav 1. uredi, kao posledicu, odbacivanje neurednog zahteva koji ne sadrži podatke i uz koje nisu priloženi dokazi propisani odredbama člana 42. Zakona.“ (Rešenje IUz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine).

U ovoj konkretenoj Odluci po ustavnoj žalbi Ustavni sud upućuje na primenu načela u fazi prethodne kontrole, ali bez preciziranja koja konkretno načela je Vrhovni kasacioni sud trebalo da primeni i do koje granice. U nastavku obrazloženja Ustavni sud pojašnjava svoj stav i to da je Agencija za restituciju morala da primeni odredbe članova 58. i 158. Zakona o opštem upravnom postupku i njima nadomesti ili zameni odredbe člana 42. stav 7. i člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, i pored postojanja izričitog člana 11. ovog Zakona. Iz ovoga se može zaključiti da Ustavni sud smatra da je Vrhovni kasacioni sud tumačio odredbe Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne uzimajući u obzir načelo pružanja pomoći stranci po članu 15. Zakona o opštem upravnom postupku. Konkretno, stav Ustavnog suda preciziran je shvatanjem da je podnosilac zahteva morao biti „pozvan da zahtev dopuni na određeni način i u određenom roku i upozoren da će u protivnom njegov zahtev biti odbačen“. Kao konkluziju ovako postavljenog silogizma Ustavni sud ističe da je podnosiocu zahteva „uskraćeno pravo da zahtev za vraćanje imovine bude suštinski razmotren“.

Ne mogu se složiti sa ovakvim čitanjem i razumevanjem prava.

Načelno posmatrano, načela mogu biti koncipirana kao temelj tj. izvorište normama ili pak proisticati iz njih, kao njihova rezultanta. Deduktivno ili induktivno postavljena načela umnogome su predisponirana vrstom pravnog sistema. U kontinentalom pravnom sistemu, kome pripada pravni poredak Republike Srbije, načela su po pravilu postavljena deduktivno i upravo je Zakon o opštem upravnom postupku primer toga. Načela su po definiciji opšta i apstraktna pravna pravila kojima se postavljaju okviri pravnih normi. Njihova konkretizacija i primena ostvaruje se kroz pojedinačne pravno perfektne norme. Pozivanjem na načela prilikom primene konkretnih normi moraju se imati u vidu sva načela, a ne samo jednom od njih dati prednost. U ovom konkretnom slučaju, načelo pružanja pomoći stranci direktno se sudarilo sa načelom zakonitosti. Insistiranjem na primeni članova 58. i 158. Zakona o opštem upravnom postupku pozivom na načelo pružanja pomoći stranci anulira se načelo zakonitosti. Pored načela zakonitosti kao temeljnog načela celokupnog kontinentalno pravnog sistema, morala bi se uzeti u obzir sa podjednakim tretmanom i ostala načela, ponajviše načelo efikasnosti, istine, saslušnja stranke, ekonomičnosti postupka itd.

Odredbe Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u delu u kome se određuju aspekti podnošenja i postupanja sa zahtevom kreirani su kao izuzetak u odnosu na opšti upravni postupak, sledeći pretpostavku da će ad hoc zahvat kakav je restitucija biti izrazito glomazan i opterećen velikim brojem neostvarivih i neutemeljenih zahteva. Kreiranje postupka vođeno je načelom efikasnosti i ekonomičnosti, tako da se strankama koje prilikom podnošenja zahteva ne prilože esencijalne dokumente zahtev odbaci – član 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, ali da one mogu ponovo podneti zahtev kada konkretna dokumenta pribave – stav 2. istog člana. Ovakvim rešenjem omogućeno je da se dođe do faze stvarnog raspravljanja o pravu podnosioca. Sam čin podnošenja i odbacivanja zahteva nije finalan, jer se zahtevi mogu podnositi više puta. Stoga, nije održiv zaključak da je odbacivanjem zahteva „uskraćeno pravo da zahtev za vraćanje imovine bude suštinski razmotren“.

Čin odbacivanja zahteva ne sme se posmatrati u kontekstu načela pružanja pomoći stranci. Stranka intra legem ima pravo na pomoć, dodatno preciziranu Pravilnikom o pružanju stručne pomoći podnosiocima zahteva i obveznicama vraćanja Agencije za restituciju. Pomoć ostvaruje svoju funkciju u fazi prikupljanja dokumenata, te treba da dovede do toga da se zahtev kompletira u skladu sa Zakonom i da ne bude odbačen. Tumačenje članova 42. i 43. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u smislu da kada stranka ne podnese uredan zahtev, tada je treba podučavati, u suprotnosti je sa izričitim zakonskim rešenjem o odbacivanju neurednog podneska. Dodatno ekstenzivno tumačenje da se na Agenciju za restituciju sa stranke prenosi obaveza prikupljanja dokumenata ne samo da je extra legem već je contra legem. Ovakvo shvatanje delovanja načela pružanja pomoći stranci u direktnoj je suprotnosti sa načelom zakonitosti, a u ovoj fazi sveukupnog procesa restitucije i u suprotnosti sa načelom pravičnosti per se. Tokom dvogodišnjeg procesa podnošenja zahteva učesnici restitucije sami su prikupljali dokumentaciju. Protivzakonitim privilegovanjem stranaka koje su zahteve podnosile na isticanju roka, tako da umesto njih dokumenta prikuplja Agencija za restituciju, kreira se procesna nejednakost i in ultima linea nova nepravda.

Posmatrajući Odluku Ustavnog suda in toto mišljenja sam da pristup koji je Ustavni sud zauzeo u ovom konkretnom ustavnosudskom predmetu nije u saglasnosti sa praksom Ustavnog suda, a time i načelom jednakosti. Smatram da je Ustavni sud razmatrajući da li je Vrhovni kasacioni sud povredio Ustavom zajemčeno pravo na pravično suđenje sam narušio pravičnost svojim radom.

Ovakvu ocenu zasnivam, pored prethodno rečenog, i na sledećim specifičnim aspektima ovog ustavnosudskog predmeta.

Kada razmatra istaknutu povredu prava na pravično suđenje Ustavni sud, po pravilu, ne treba da se bavi činjenicama konkretnog predmeta. S druge strane, garancije prava na pravično suđenje zahtevaju od Ustavnog suda da predmet sagledava u njegovoj sveukupnosti, posmatrajući celokupan tok postupka i sve njegove aspekte.

Naime, podnosilac ustavne žalbe, Zadužbina „Vukanov“ iz Novog Sada, ujedno i podnosilac zahteva za vraćanje oduzete imovine, nije imao aktivnu legitimaciju za podnošenje zahteva Agenciji za restituciju. Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u članu 5 propisuje ko ima pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje: „1) domaće fizičko lice koje je bivši vlasnik oduzete imovine, a u slučaju njegove smrti ili proglašenja umrlim – njegovi zakonski naslednici, utvrđeni u skladu sa propisima koji uređuju nasleđivanje u Republici Srbiji i sa odredbama ovog zakona; 2) zadužbina kojoj je oduzeta imovina, odnosno njen pravni sledbenik; (...)“. Podnosilac zahteva opredeljen je članom 41: „Zahtev za vraćanje imovine, u skladu sa ovim zakonom, podnose svi bivši vlasnici oduzete imovine, odnosno njihovi zakonski naslednici i pravni sledbenici.(...)“.

Zadužbina „Vukanov“ podnosilac ustavne žalbe, nije zakonski naslednik bivših vlasnika nepokretnosti, niti je zadužbina kojoj je oduzeta imovina, te s obzirom na to ne zadovoljava ni član 5. niti član 41. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Testamentalni naslednik bivših vlasnika je Srpska pravoslavna crkva, Eparhija Bačka, dok je Zadužbina „Vukanov“ pravno lice koje je trebalo da bude osnovano kao testamentalni nalog Srpskoj pravoslavnoj crkvi. Podaci koji nisu podneti Ustavnom sudu su sam tekst testamenta, kao ni podatak da li je ostavinski postupak sproveden, te doneto rešenje o nasleđivanju u korist Srpske pravoslavne crkve. U ustavnoj žalbi se navodi da je testament sačinjen 11. februara 1942. godine. Zadužbina „Vukanov“ osnovana je 3. februara 2014. godine, mesec dana pre isticanja dvogodišnjeg zakonskog roka za podnošenje zahteva Agenciji za restituciju, a zahtev Agenciji za restituciju Zadužbina „Vukanov“ podnela je 3. marta 2014. godine, dan pre isticanja dvogodišnjeg zakonskog roka za podnošenje zahteva. U Aktu o osnivanju Zadužbine „Vukanov“ u članu 1. navodi se da je „crkvena zadužbina namenjena za verske, crkveno-prosvetne, dobrotvorne odnosno druge potrebe Srpske pravoslavne crkve, odnosno Eparhije bačke, odnosno Crkvene opštine Eparhije bačke i poverena je na upravu i rukovanje crkvenim vlastima“. U članu 2. stoji da je osnivač Zadužbine Pravoslavna Eparhija bačka, Srpska pravoslavna crkvena opština novosadska (...). Imovina Zadužbine prema članu 9. je „imovinsko zakonsko pravo na restituciju nepokretnosti (...)“. Iz raspoloživih podataka jasno se zaključuje da je Srpska pravoslavna crkva bila aktivno legitimisana da u ovom predmetu podnese zahtev Agenciji za restituciju i uđe u postupak restitucije kao testamentalni naslednik, te po svršenom postupku pristupi osnivanju zadužbine. Zadužbina koja je formirana de facto postoji samo na papiru, figurira sa imovinom koja je „pravo na restituciju“, te se kao takva nalazi u pravnom vakuumu.

Činjenica je da ni u osporenoj presudi Vrhovnog kasacionog suda, kao ni u odlukama Upravnog suda i Agencije za restituciju nije razmatran pravni status Zadužbine „Vukanov“ u odnosu na postupak restitucije. Opravdano bi se moglo postaviti pitanje da li je upravo nerazmatranje aktivne legitimacije podnosioca zahteva dokaz da je povređeno pravo na pravično suđenje i uopšte od kakvog je značaja ovaj podatak za odlučivanje Ustavnog suda.

Moje mišljenje je da neuzimanje u razmatranje pravnog statusa podnosioca zahteva od strane Vrhovnog kasacionog suda, Upravnog suda i Agencije za restituciju jeste u skladu sa Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, te da ni Agencija za restituciju niti sudovi pravnog leka nije trebalo da ga razmatraju u tom trenutku, odnosno u prethodnoj fazi postupka. Naime, Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisuje koji se podaci obavezno moraju dostaviti da bi postupak uopšte započeo. Prema članu 42. stav 7. jedan od dokaza koji se „obavezno“ prilaže je akt o podržavljenju. Prema članu 43. stav 1. zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. „odbaciće se kao neuredan“. Akt o podržavljenju je jedan od podataka koji se moraju podneti da bi se započela procedura i on je conditio sine qua non za bilo kakvo dalje razmatranje zahteva. Shodno tome, pitanje aktivne legitimacije ne dolazi na red u tom trenutku nego kasnije tokom postupka, te stoga i jeste ispravno rezonovanje da se u pravni status podnosioca zahteva, odnosno procenu da li potpada pod član 5. i član 41. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, ne upušta u trenutku procene da li ima mesta otvaranju postupka. Zahtev podnosioca je odbačen kao neuredan i to na način na koji je to dosledno i konzistentno vršeno sa svim zahtevima koji nisu sadržali akt o podržavljenju. S obzirom na to, ovde osporena presuda Vrhovnog kasacionog suda ima obeležja repetitivne odluke, jer se sud izjašnjavao iznova o pravnom pitanju o kome je već zauzeo stav i utvrdio ga doslednom sudskom praksom u većem broju istorodnih slučajeva.

Nerazmatranje pravnog statusa Zadužbine „Vukanov“ od strane Ustavnog suda a contrario nije prihvatljivo. Ustavni sud je prilikom razmatranja prava na pravično suđenje u obavezi da sagleda celokupan tok postupka i sve njegove aspekte. Odluka koju donosi Ustavni sud načelno može biti deklaratorna ili konstitutivna. Kada se donosi odluka kojom se poništava presuda redovnog suda, onda ona ima za cilj da promeni protivzakonito stanje do koga se došlo manljivom odlukom redovnog suda. Odlukom koju je Ustavni sud doneo u ovom ustavnosudskom predmetu, poništavanje presude Vrhovnog kasacionog suda, ništa se ne može ni popraviti niti promeniti, jer ne može doći do drugačijeg finalnog ishoda. Sve i da se naknadno došlo do potrebnih podataka za otvaranje postupka restitucije, te i da se pokrene postupak, doći će se ponovo do negativnog ishoda za podnosioca ustavne žalbe, jer on nema pravo na povraćaj ili obeštećenje. Stav Ustavnog suda da je podnosiocu ustavne žalbe uskraćeno pravo da zahtev za vraćanje imovine bude suštinski razmotren predstavlja „jalovu glosu“.

Odluka Ustavnog suda dodatno je sama po sebi suprotna sveukupnoj pravičnosti – bespotrebno se opterećuje pravni sistem Republike Srbije, umnožavaju se jalovi postupci, proizvode se bespotrebni troškovi postupka, narušava se konzistentnost uspostavljene sudske prakse, stvara se proceduralna nejednakost među podnosiocima zahteva, učesnici postupka restitucije se stavljaju u nejednak položaj i obavezuje se Agencija za restituciju da postupa contra legem.

Jedini stvarni efekat koji se postiže ovakvom odlukom Ustavnog suda je prekidanje uspostavljene sudske prakse odbacivanja zahteva u kojima nema akta o podržavljenju i faktičko produženje roka, ali samo za neke od podnosioca ustavnih žalbi, odnosno one koji su zahtev podnosili na kraju dvogodišnjeg zakonskog roka. Ovakvim postupanjem otvara se prostor da se u tako delikatnoj pravnoj temi kao što je restitucija oduzete imovine naprave nove nepricijelne podele i nanesu nove nepravde.

Sudija Ustavnog suda,

dr Tijana Šurlan

Ustavna žalba zadužbine zbog odbacivanja zahteva za vraćanje imovine

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti