Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje. Postupak, pokrenut 2006. godine, još uvek nije pravnosnažno okončan, što je dovelo do dosuđivanja nematerijalne štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Tatjana Đurkić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. M . iz Užica , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 15. oktobra 2020. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu D. broj 56961 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. M . iz Užica podneo je Ustavnom sudu, 4 . avgusta 2017. godine, preko punomoćnika V. K , advokata iz Užica, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice predmetu D. broj 56961 .

Podnosilac je u ustavnoj žalbi ukazao da predmetni postupak traje od 16. januara 2006. godine, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 16. januara 2006. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice zahtev za utvrđivanje prava na uplatu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje za pojedine kategorije osiguranika – zaposlenih, za period od 1. aprila 1998. godine do 31. decembra 2003. godine.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice broj 56961 od 8. januara 2007. godine predmetni zahtev je odbijen.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 5. februara 2007. godine izjavio žalbu. Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 61131 od 28. decembra 2007. godine uvažena je žalba koju je podnosilac izjavio protiv prvostepenog rešenja, te je isto poništeno i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije sproveo postupak u kome bi se utvrdilo sa kojim datumom je podnosiocu prestalo osiguranje, s obzirom na to da se iz spisa službe matične evidencije vidi da postoji prijava na osiguranje, kao i da isti datum početka osiguranja postoji i u radnoj knjižici.

Podnosilac je 26. maja 2010. godine podneo i zahtev za utvrđivanje svojstva osiguranika.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice broj 56961 od 26. septembra 2011. godine podnosiocu je utvrđen prestanak svojstva osiguranika, na način bliže utvrđen u ovom rešenju.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 31. januara 2012. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija M. broj 3921 od 5. marta 2012. godin e.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac ustavne žalbe je podneo tužbu sudu, koja je uvažena presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 5923/12 od 13. marta 2014. godine, pa je poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom oranu na ponovno odlučivanje.

U izvršenju navedene presude drugostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 3921 od 12. maja 2014. godine kojim je žalba podnosioca uvažena i poništeno prvostepeno rešenje od 26. septembra 2011. godine, te predmet vraćen prvostepenom organu uprave na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice broj 56961 od 10. jula 2014. godine podnosiocu je utvrđen prestanak svojstva osiguranika, na način bliže utvrđen u ovom rešenju.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 4. avgusta 2014. godine izjavio žalbu, koja je rešenjem drugostepenog organa uprave broj 02-02/181.5.8 12866/14 od 8. septembra 2014. godine delimično uvažena, pa je poništeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu uprave na ponovni postupak i odlučivanje.

Podnosilac je protiv drugostepenog rešenja 15. novembra 2014. godine podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14534/14 od 31. maja 2017. godine, pa je poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom oranu na ponovno odlučivanje.

U izvršenju navedene presude suda drugostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 02-2/181.5.8 12866/14 od 19. oktobra 2017. godine kojim je žalba podnosioca uvažena i poništeno prvostepeno rešenje od 10. jula 2014. godine, te predmet vraćen prvostepenom organu uprave na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj D. 56961 od 8. januara 2019. godine kojim je podnosiocu utvrđen prestanak svojstva osiguranika po osnovu zaposlenja kod poslodavca sa 1. aprilom 1998. godine, sa danom početka osiguranja (stav 1. dispozitiva), odbijen zahtev podnosioca za utvrđivanje prava na uplatu doprinosa za vreme od 1. aprila 1998. godine do 1. decembra 2003. godine, jer nisu ispunjeni zakonski uslovi (stav 2. dispozitiva) i određeno da će odjavu osiguranja registrovati služba matične evidencije Filijale Užice po pravnosnažnosti rešenja (stav 3. dispozitiva).

U spisima predmeta nema dokaza da je navedeno rešenje uručeno podnosiocu, te da li je protiv navedenog rešenja podnosilac koristio pravna sredstva, odnosno da li je postupak pravnosnažno okončan.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Odredbama sada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka.; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje; da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana; da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana; da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (član 173.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", br. 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, a polazeći od utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud konstatuje da je predmetni postupak pokrenut zahtevom podnosioca od 16. januara 2006. godine i da nema dokaza da je postupak pravnosnažno okončan. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene o tome da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje više od 14 godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Ustavni sud ukazuje da je razumna dužina trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca kao što su: složenost činjeničnih i pravnih pitanja u konkretnom predmetu, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje organa uprave, odnosno sudova koji vode postupak, odnosno upravni spor, broj donetih odluka u tim postupcima i priroda zahteva, odnosno značaj prava o kojima se u postupku odlučuje za podnosioca.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo donekle složeno, ali da se nisu postavila složena pravna pitanja.

Ustavni sud konstatuje da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu odluči u razumnom roku. Ocenjujući ponašanje samog podnosioca, Ustavni sud konstatuje da podnosilac nije koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“ u cilju bržeg okončanja predmetnog postupka. Ustavni sud ukazuje na sledeće situacije kada je podnosilac imao pravo da koristi sredstva protiv „ćutanja uprave“ kako bi doprineo bržem okončanju postupka, ali to svoje pravo nije iskoristio: o zahtevu podnosioca od 16. januara 2006. godine odlučeno je tek nakon godinu dana (podnosilac je već nakon dva meseca imao pravo na podnošenje žalbe zbog „ćutanja uprave“); o žalbi podnosioca izjavljenoj 5. februara 2007. godine odlučeno je nakon deset meseci (podnosilac je već nakon dva meseca mogao podneti najpre urgenciju/naknadni zahtev za odlučivanje o žalbi); o zahtevu podnosioca od 26. maja 2010. godine odlučeno je tek nakon godinu dana i četiri meseca (podnosilac je već nakon dva meseca imao pravo na podnošenje žalbe zbog „ćutanja uprave“); prvostepeni organ je u ponovnom postupku, nakon što je rešenjem drugostepenog organa poništen prethodno doneti akt, novo rešenje doneo tek nakon više od godinu dana (podnosilac je nakon 30 dana imao pravo da podnese žalbu zbog neaktivnosti prvostepenog organa).

Međutim, ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz spisa predmeta utvrdio da su za 14 godina u predmetnom postupku donete četiri odluke prvostepenog organa uprave , pet rešenja drugostepenog organa i da su vođena dva upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistem u države (videti npr. predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 , o d 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka br oj 17271/04 , od 10. juna 2008. godine). Pored toga, Ustavni sud ukazuje da je sud o tužbi podnetoj 15. novembra 2014. godine odlučio tek 31. maja 2017. godine, ali i na činjenicu da u spisima predmeta nema dokaza da je osporeni upravni postupak pravnosnažno okončan ni nakon 14 godina.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, saglasno odredbama člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni upravni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja postupka i doprinos podnosioca. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Savić i drugi protiv Srbije, od 5. aprila 2016. godine (predstavke br. 22080/09, 56465/13, 73656/14, 75791/14, 626/15, 629/15,634/15 i 1906/15) i više kasnije donetih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave i suda .

7. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti