Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje u disciplinskom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, poništava presudu Upravnog suda i utvrđuje povredu prava na pravično suđenje. Povreda se sastoji u tome što je podnosilac oglašen odgovornim za radnje koje nisu bile navedene u zaključku o pokretanju disciplinskog postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ljubomira Ivkovića iz sela Gornja Zleginja, opština Aleksandrovac, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa član om 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. novembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ljubomira Ivkovića i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 4653/12 od 10. jula 2014. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 4653/12 od 10. jula 2014. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 116-00-8/2012-01 od 27. februara 2012. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ljubomir Ivković iz sela Gornja Zleginja, opština Aleksandrovac, podneo je Ustavnom sudu, 3. septembra 2014. godine, preko punomoćnika Maje Đinđić, advokata iz Aleksinca, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 4653/12 od 10. jula 2014. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, posebnih prava okrivljenog iz člana 33. st. 1. i 2, prava na naknadu štete iz člana 35. stav 2. Ustava, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, kao i prava na rad iz član 60. stav 4. Ustava.

U ustavnoj žalbi se povreda prava na pravično suđenje obrazlaže time što je Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu, donoseći u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji različite odluke o osnovanosti tužbe, podnosioca ustavne žalbe doveo u bitno različit položaj u odnosu na njegovog kolegu sa posla, čija je istovrsna tužba uvažena i konačno rešenje poništeno. S tim u vezi se navodi da je Upravni sud u osporenoj presudi, takođe, trebalo da utvrdi da činjenični opis povrede dužnosti iz radnog odnosa, koja je zaključkom o pokretanju disciplinskog postupka podnosiocu stavljena na teret, nije bio izmenjen niti dopunjen do okončanja tog postupka, zbog čega su na njegovu štetu primenjene odredbe čl. 107. do 115. Zakona o državnim službenicima. Podnosilac stoga ističe da nije imao priliku da bude obavešten o izmenama činjeničnog opisa povrede dužnosti iz radnog odnosa, za koju je oglašen odgovornim, da se o njima izjasni i pripremi odbranu. Podnosilac povredu istog prava vidi i u tome što je u osporenoj presudi izostala ocena svih dokaza izvedenih u upravnom postupku i davanje obrazloženih razloga zbog kojih je tužba odbijena, kao i proizvoljno primenjeno procesno i materijalno pravo. Ističe i povredu prava na suđenje u razumnom roku zbog dugog trajanja disciplinskog postupka i upravnog spora.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povrede označenih ustavnih prava, poništi osporenu presudu, odredi Upravnom sudu da donese novu odluku o tužbi, utvrdi pravo podnosiocu na naknadu nematerijalne štete i odluku objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije".

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz celokupne priložene dokumentacije utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede je 11. maja 2011. godine donelo zaključak broj 116-04-4/2011-09 o pokretanju disciplinskog postupka protiv podnosioca ustavne žalbe, kao državnog službenika u tom ministarstvu, raspoređenog na radno mesto poljoprivredni inspektor za vino, rakiju, alkoholna i bezalkoholna pića i organsku proizvodnju, na području Rasinskog upravnog okruga sa sedištem u Kruševcu, u zvanju savetnik, u Odeljenju poljoprivredne inspekcije za vino, rakiju, alkoholna i bezalkoholna pića i organsku proizvodnju u Generalnom inspektoratu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, zbog postojanja osnovane sumnje da je izvršio težu povredu radne obaveze i dužnosti iz člana 109. tač. 1, 2. i 3. Zakona o državnim službenicima, tako što je:

- dana 26. avgusta 2010. godine svom neposredno pretpostavljenom, načelniku pomenutog odeljenja, dostavio za šest proizvođača rakije neistinite i netačne podatke o ispunjenosti uslova u pogledu objekata, prostorija, odgovarajuće opreme, uređaja i stručnog kadra, koji su osnov za upis u Registar proizvođača rakije i drugih alkoholnih pića, u skladu sa članom 9. Zakona o rakiji i drugim alkoholnim pićima;

- u aprilu i junu 2010. godine svom neposredno pretpostavljenom, netačno i neistinito prikazao podatke u izveštajima o radu za mart i maj 2010. godine.

Podnosilac ustavne žalbe je pismenim pozivom od 24. juna 2011. godine pozvan da dođe na usmenu raspravu, 13. jula 2011. godine, u svojstvu "okrivljenog", da izloži svoju odbranu u vezi sa postojanjem osnovane sumnje da je izvršio težu povredu radne obaveze i dužnosti iz člana 109. tač. 1, 2. i 3. Zakona o državnim službenicima. Uz poziv mu je dostavljen navedeni zaključak o pokretanju disciplinskog postupka.

Rešenjem Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede - Disciplinska komisija broj 116-04-7/2011-03 od 12. decembra 2011. godine podnosilac ustavne žalbe je oglašen "krivim" zbog toga što je:

- dana 26. avgusta 2010. godine uputio svom pretpostavljenom "Specifikaciju izdatih rešenja za proizvodnju rakije i drugih alkoholnih pića u periodu jun 2009. godine - avgust 2010. godine u Rasinskom okrugu", a da u momentu slanja tog izveštaja za "navedenih osam proizvođača rakije" nisu bila izdata rešenja o ispunjenosti uslova, kao i da rešenja o ispunjenosti uslova nisu bila prosleđena ni do dana kontrole pretpostavljenog koja je obavljena 9. novembra 2010. godine;

- propustio da, saglasno svojim zakonskim ovlašćenjima, u periodu od dana stupanja na snagu Zakona o rakiji i drugim alkoholnim pićima ("Službeni glasnik RS", broj 41/09), odnosno od 10. juna do 23. novembra 2010. godine, zabrani proizvodnju i promet rakije proizvođačima: STPR "Podrum Kaja 1932" - Aleksandrovac, "Zdravica" PR, Zoran Ćatić - Globoder i PURP "Podrum Radosavljević" - Šljivovo, budući da oni u navedenom periodu nisu bili upisani u Registar proizvođača rakije, odnosno nisu posedovali rešenje o ispunjenosti uslova kako je propisano članom 9. Zakona o rakiji i drugim alkoholnim pićima;

- netačno i neistinito prikazao podatke u izveštajima o radu za mart i maj 2010. godine, čime je izvršio težu povredu dužnosti iz radnog odnosa iz člana 109. tač. 1) i 2) Zakona o državnim službenicima, te mu je na osnovu člana 110. stav 2. tačka 5) navedenog zakona izrečena disciplinska kazna prestanak radnog odnosa.

U obrazloženju prvostepenog rešenja najpre je izložena radnja izvršenja zbog koje je načelnik Odeljenja poljoprivredne inspekcije za vino, rakiju, alkoholna i bezalkoholna pića i organsku proizvodnju u Generalnom inspektoratu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede podneo predlog za pokretanje disciplinskog postupka protiv podnosioca ustavne žalbe, koja je sadržana i u dispozitivu navedenog zaključka od 11. maja 2011. godine. Potom su taksativno navedeni dokazi izvedeni na usmenoj raspravi (pročitani pismeni dokazi, iskazi saslušanih svedoka i izjava podnosioca ustavne žalbe) i dokazi koji se nalaze u spisima predmeta pribavljeni nakon ponovne kontrole šest bliže označenih proizvođača rakije. Kao utvrđeno činjenično stanje navedene su činjenice sadržane u dispozitivu tog rešenja. Polazeći od izloženog, Disciplinska komisija je zaključila da su se u navedenim radnjama podnosioca ustavne žalbe stekli bitni elementi teže povrede dužnosti iz radnog odnosa iz člana 109. tač. 1. i 2. Zakona o državnim službenicima, odnosno da je podnosilac nesavesno, neblagovremeno i nemarno izvršavao svoje poslove i naloge pretpostavljenog, da nije radio u skladu sa zakonom i da je propustio radnje za koje je kao državni službenik ovlašćen radi sprečavanja nezakonitosti ili štete. Odluka o disciplinskoj kazni obrazložena je time da se navedenim radnjama bitno narušava ugled Ministarstva, budući da je podnosilac propustio da obavi radnje za koje je zakonom ovlašćen, te je na taj način stvorio ili mogao da stvori nesigurnost kod potrošača. S tim u vezi je ukazano da je članom 9. Zakona o rakiji i drugim alkoholnim pićima uvedena obaveza za sve proizvođače koji se bave proizvodnjom i prometom ovih proizvoda da budu upisani u Registar proizvođača rakije i drugih alkoholnih pića, a u cilju uspostavljanja kontrole u čitavom procesu proizvodnje navedenih pića, suzbijanja njihovog nelegalnog prometa i proizvodnje falsifikata.

Podnosilac je u žalbi, pored ostalog, istakao da dispozitivom prvostepenog rešenja nije u celini rešeno "po zaključku o pokretanju diciplinskog postupka", pozivajući se na povredu odredbe člana 198. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 116-00-8/2012-01 od 27. februara 2012. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Podnosilac je u tužbi ponovio prethodno izneti žalbeni navod o povredi pomenute zakonske odredbe.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 4653/12 od 10. jula 2014. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Po oceni tog suda, drugostepeni organ je pravilno odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca, s obzirom na to da u prvostepenom postupku nisu učinjene povrede pravila postupka, da je činjenično stanje pravilno i potpuno utvrđeno, te da je pravilno primenjeno materijalno pravo. Potom je navedeno da je u postupku pred prvostepenim organom "nesumnjivo utvrđeno" da je podnosilac "izdao" rešenja za proizvodnju rakije i drugih alkoholnih pića u periodu od juna 2009. godine do avgusta 2010. godine za proizvođače "koji su bliže navedeni u dispozitivu tog rešenja", a da u momentu dostavljanja izveštaja pretpostavljenom za "navedene proizvođače rakije" nisu bila izdata rešenja o ispunjenosti uslova predviđenih članom 9. Zakona o rakiji i drugim alkoholnim pićima, niti su ova rešenja bila prosleđena do dana kontrole od strane pretpostavljenog, koja je obavljena 9. novembra 2010. godine. Isti sud je ocenio da je izrečena mera prestanak radnog odnosa adekvatna, budući da podnosilac kao državni službenik raspoređen na radnom mestu poljoprivredni inspektor, s obzirom na ovlašćenja koja su mu zakonom data, ima znatno veću odgovornost u obavljanju svojih dužnosti, a da se utvrđeni propusti u njegovom radu svrstavaju u teže povrede dužnosti iz radnog odnosa.

3.2. Presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 4667/12 od 27. februara 2014. godine, kojom podnosilac ustavne žalbe ukazuje na nejednako postupanje suda, uvažena je tužba Z.P. iz Velike Vrbice, opština Aleksandrovac, poništeno rešenje Žalbene komisije Vlade broj 116-00-9/2012-01 od 27. februara 2012. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Iz obrazloženja navedene presude Upravnog suda proizlazi: da je konačnim rešenjem odbijena kao neosnovana žalba tužioca izjavljena protiv rešenja Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede - Disciplinska komisija broj 116-04-6/2011-03 od 12. decembra 2011. godine; da je navedenim prvostepenim rešenjem tužilac oglašen "krivim" zbog teže povrede dužnosti iz radnog odnosa iz člana 109. tač. 1. i 2. Zakona o državnim službenicima, koje su ostvarene izvršenjem istih radnji za koje je i podnosilac ustavne žalbe oglašen "krivim" (opisane u alinejama 1. i 2. dispozitiva rešenja broj 116-04-7/2011-03 od 12. decembra 2011. godine), kao i time što tužilac 2. avgusta 2010. godine, prilikom kontrole proizvođača "SAD" d.o.o. Tuleš, tokom sprovođenja zajedničke akcije suzbijanja falsifikata, u kojoj su učestvovali inspektori Ministarstva unutrašnjih poslova i Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede, nije obavestio inspektore MUP-a da navedeni proizvođač u momentu kontrole ne poseduje rešenje o ispunjenosti uslova za proizvodnju i promet rakije, odnosno da nije upisan u Registar proizvođača rakije; da je zaključak o pokretanju disciplinskog postupka broj 116-04-5/2011-09 od 11. maja 2011. godine protiv tužioca podnet zbog iste radnje izvršenja zbog koje je podnet i protiv podnosioca ustavne žalbe (opisane u prvom delu dispozitiva zaključka broj 116-04-4/2011-09 od 11. maja 2011. godine). Upravni sud je u obrazloženju presude utvrdio da činjenični opis povrede dužnosti iz radnog odnosa, koja je zaključkom od 11. maja 2011. godine tužiocu stavljena na teret, nije izmenjen niti dopunjen do okončanja disciplinskog postupka, zbog čega je prvostepeni organ pogrešno primenio odredbe čl. 107. do 115. Zakona o državnim službenicima na štetu tužioca, što je drugostepeni organ propustio da sankcioniše i otkloni, na osnovu svojih ovlašćenja iz člana 232. Zakona o opštem upravnom postupku, čime je učinio povredu pravila postupka koja je od uticaja na rešenje stvari, što pobijano rešenje čini nezakonitim. Takođe je ukazao drugostepenom organu da u ponovnom postupku ima u vidu da je odredbom člana 107. stav 1. Zakona o državnim službenicima propisano da se za učinjene povrede dužnosti iz radnog odnosa utvrđuje disciplinska odgovornost državnih službenika, te se oni ne oglašavaju krivim.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedene ustavne odredbe, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08, 104/09 i 99/14) propisano je: da teže povrede dužnosti iz radnog odnosa jesu neizvršavanje ili nesavesno, neblagovremeno ili nemarno izvršavanje poslova ili naloga pretpostavljenog (član 109. tačka 1)); nezakonit rad ili propuštanje radnji za koje je državni službenik ovlašćen radi sprečavanja nezakonitosti ili štete (tačka 2)); zloupotreba prava iz radnog odnosa (tačka 3)); da disciplinski postupak pokreće rukovodilac, na sopstvenu inicijativu ili na predlog lica koje je pretpostavljeno državnom službeniku (član 112. stav 1.); da se disciplinski postupak pokreće pismenim zaključkom, koji se dostavlja državnom službeniku i na koji žalba nije dopuštena (stav 2.); da disciplinski postupak vodi i o disciplinskoj odgovornosti odlučuje rukovodilac (stav 113. stav 1.); da rukovodilac može da osnuje disciplinsku komisiju od tri člana da umesto njega pokreće i vodi disciplinski postupak i odlučuje o disciplinskoj odgovornosti (stav 2.); da se u disciplinskom postupku održava usmena rasprava, na kojoj državni službenik ima pravo da izloži svoju odbranu (član 114. stav 1.); da državni službenik može da se na raspravi brani sam ili preko zastupnika, a može da za raspravu dostavi i pismenu odbranu (stav 2.); da rasprava može da se održi i bez prisustva državnog službenika ako za to postoje važni razlozi, a državni službenik je na raspravu uredno pozvan (stav 3.); da se na ostala pitanja vođenja disciplinskog postupka primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (stav 4.).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 3/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se pre donošenja rešenja stranci mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja (član 9. stav 1.); da stranka ima pravo da učestvuje u ispitnom postupku i, radi ostvarenja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zaštićene interese (član 133. stav 1.); da stranka ima pravo da iznosi činjenice koje mogu biti od uticaja za rešenje upravne stvari, da predlaže dokaze radi utvrđivanja tih činjenica i da pobija tačnost navoda koji se ne slažu s njenim navodima, da ona ima pravo da sve do donošenja rešenja dopunjuje i objašnjava svoje navode, a ako to čini posle održane usmene rasprave, dužna je da opravda zbog čega to nije učinila na raspravi (stav 2.); da je službeno lice koje vodi postupak dužno da pruži mogućnost stranci: da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznete u ispitnom postupku i o predlozima i ponuđenim dokazima, da učestvuje u izvođenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svedocima i veštacima preko službenog lica koje vodi postupak, a s njegovom dozvolom i neposredno, kao i da se upozna s rezultatom izvođenja dokaza i da se o tome izjasni, da organ neće doneti rešenje pre nego što stranci pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rešenje, a o kojima stranci nije bila data mogućnost da se izjasni (stav 3.); da se licima koja se pozivaju na usmenu raspravu mora ostaviti dovoljno vremena da se pripreme za raspravu (…) (član 142. stav 2.); da na usmenoj raspravi treba da se pretrese i utvrdi ono što je predmet posebnog ispitnog postupka (član 148. stav 1.); da na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, organ nadležan za rešavanje donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka (član 192. stav 1.); da se dispozitivom rešava o predmetu postupka u celini i o svim zahtevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno rešeno (član 198. stav 1.); da dispozitiv mora biti kratak i određen, a ako je potrebno, može se podeliti i na više tačaka (stav 2.).

Odredbom člana 24. stav 1. tačka 3) Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je da se upravni akt može pobijati tužbom u upravnom sporu zbog nezakonitosti, ako u postupku donošenja akta nije postupljeno po pravilima postupka.

5. Razmatrajući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od tvrdnje podnosioca da je Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu u osporenoj presudi morao da utvrdi da je prvostepeni organ pogrešno primenio zakon na njegovu štetu, kao što je to učinio u dostavljenoj presudi U. 4667/12 od 27. februara 2014. godine. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da kao instancioni sud preispituje zaključke i ocene nadležnih sudova u pogledu tumačenja i primene odredaba merodavnog prava, iz čega proističe da njegova uloga nije da se bavi nedoslednostima sudske prakse i da interveniše kada jednostavno postoje protivrečne sudske odluke. Sud u načelu nema funkciju da upoređuje različite odluke nadležnih sudova, čak ni one koje su donete u očigledno sličnim postupcima (ESLjP, Engel protiv Holandije, od 8. juna 1976. godine, stav 103.). Nije isključeno da isti sud ispitujući istovrsne predmete, dođe do drugačijih, ali racionalnih i obrazloženih zaključaka o istom pravnom pitanju (ESLjP, Nejdet Sahin i Perihan Sahin protiv Turske, 13279/05, od 20. oktobra 2011. godine, stav 86.). S obzirom na to da podnosilac ustavne žalbe proizvoljnu primenu merodavnog prava u osporenoj presudi obrazlaže razlozima datim u pomenutoj presudi od 27. februara 2014. godine, Ustavni sud je razmatrao da li su navedene presude protivrečne i, ako jesu, da li je osporena presuda zasnovana na proizvoljnoj primeni merodavnog prava.

Polazeći od prethodno navedenih činjenica, Ustavni sud konstatuje da su 11. maja 2011. godine protiv podnosioca ustavne žalbe i Z.P, kao državnih službenika raspoređenih na istom radnom mestu, doneti zaključci o pokretanju disciplinskih postupaka zbog osnovane sumnje da su izvršili teže povrede dužnosti iz radnog odnosa preduzimanjem iste radnje izvršenja, s tim što je podnosiocu stavljena na teret još jedna radnja izvršenja. Nakon sprovedenog disciplinskog postupka, doneta su rešenja od 12. decembra 2011. godine, kojima su oba državna službenika oglašena "krivim" za izvršenje istih težih povreda dužnosti iz radnog odnosa, ali je izmenjen činjenični opis radnji izvršenja kojima su ostvarena bića tih povreda.

Ustavni sud je zaključio da iz navedenog sledi da je u ova dva predmeta postojalo bitno slično činjenično stanje i identično pravno stanje. Pri tome je Upravni sud osporenom presudom odbio tužbu podnosioca ustavne žalbe, ocenjujući, između ostalog, da nisu učinjene povrede pravila upravnog postupka. Isti sud je, međutim, presudom U. 4667/12 od 27. februara 2014. godine uvažio tužbu Z.P. iz razloga što se činjenični opis povrede dužnosti iz radnog odnosa, koja mu je zaključkom o pokretanju disciplinskog postupka stavljena na teret, razlikuje od onog iz prvostepenog rešenja, pri čemu zaključak nije izmenjen niti dopunjen do okončanja disciplinskog postupka. Iako u konkretnom slučaju postoje dve protivrečne sudske odluke, Ustavni sud smatra da to može dovesti do povrede prava na pravično suđenje ukoliko se utvrdi da je osporena presuda zasnovana na proizvoljnoj primeni merodavnog procesnog prava.

U tom smislu, Ustavni sud je konstatovao da Upravni sud u osporenoj presudi nije naveo posebne razloge zbog kojih je našao da je pravilna ocena drugostepenog organa da je prvostepeno rešenje doneto bez povrede pravila postupka. Ispitujući ustavnopravnu utemeljenost takve ocene Upravnog suda, Ustavni sud je sagledao da li iz odredaba merodavnog procesnog prava proizlazi zahtev da činjenični opis radnje izvršenja koja se državnom službeniku stavlja na teret zaključkom o pokretanju disciplinskog postupka, mora da u svojim bitnim obeležjima odgovara onome iz rešenja kojim se utvrđuje njegova disciplinska odgovornost.

Zakon o državnim službenicima sadrži određene odredbe procesne prirode koje se odnose na pokretanje, vođenje i tok disciplinskog postupka, dok u pogledu pitanja koja njime nisu regulisana propisuje primenu odredaba zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak. Odredbom člana 198. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, na čiju povredu se podnosilac pozivao u postupku pre podnošenja ustavne žalbe, propisano je da se dispozitivom rešava o predmetu postupka u celini, što znači da u njemu mora biti sadržana odluka o onome zbog čega je postupak pokrenut i vođen. Stavom 2. tog člana Zakona propisano je da dispozitiv rešenja mora biti određen, što u disciplinskom postupku podrazumeva da se iz njega vidi za koju radnju izvršenja je vođen taj postupak, sa tačnim činjeničnim opisom kada i kako je radnja izvršena. Konkretni disciplinski postupak pokrenut je zaključkom rukovodioca državnog organa kojim su podnosiocu ustavne žalbe stavljene na teret dve radnje izvršenja. Time je određen i omeđen predmet posebnog ispitnog postupka koji je, u smislu odredbe člana 148. stav 1. navedenog zakona, trebalo da se pretrese i utvrdi na usmenoj raspravi. S obzirom na to da su u konkretnom slučaju na usmenoj raspravi utvrđene činjenice koje su menjale opis radnji izvršenja iz zaključka o pokretanju disciplinskog postupka, rukovodilac državnog organa je bio ovlašćen da do donošenja prvostepenog rešenja izmeni navedeni zaključak i prilagodi ga činjeničnom stanju utvrđenom na raspravi. No, u tom slučaju bi bilo neophodno održati novu usmenu raspravu, na kojoj bi podnosilac imao pravo da izloži svoju odbranu pripremljenu u odnosu na drugačiju (izmenjenu i dopunjenu) činjeničnu osnovu iz zaključka, za šta bi mu se, u skladu sa odredbom člana 142. stav 2. Zakona, moralo ostaviti dovoljno vremena. Upravo interesi odbrane državnog službenika, u prvom redu, postavljaju zahtev za činjeničnim identitetom dispozitiva zaključka o pokretanju disciplinskog postupka i rešenja o utvrđivanju disciplinske odgovornosti. Kako bi na usmenoj raspravi mogao da osporava činjenične navode koji su mu stavljeni na teret, državni službenik, pre njenog održavanja, mora da zna opis povrede dužnosti iz radnog odnosa za koju se pokreće i vodi disciplinski postupak, bez čega njegova odbrana ne bi mogla biti delotvorna. Podnosiocu ustavne žalbe je uz pismeni poziv za usmenu raspravu dostavljen zaključak o pokretanju disciplinskog postupka, prema čijem je sadržaju jedino mogao da pripremi svoju odbranu.

Ustavni sud je konstatovao da je u slučaju podnosioca ustavne žalbe objektivni identitet između dispozitiva zaključka i rešenja ostvaren u pogledu jedne radnje izvršenja - "prikazivanje netačnih i neistinitih podataka u izveštajima o radu za mesece mart i maj 2010. godine". Razlika postoji u pogledu dve radnje izvršenja unete u prvostepeno rešenje - "neizdavanje rešenja o ispunjenosti uslova za proizvodnju rakije za "osam navedenih proizvođača", u momentu slanja izveštaja pretpostavljenom, dana 26. avgusta 2010. godine, niti prilikom kontrole od strane pretpostavljenog, dana 9. novembra 2010. godine", i "propuštanje da zabrani proizvodnju i promet rakije određenim proizvođačima, koji nisu bili upisani u odgovarajući registar i nisu posedovali rešenja o ispunjenosti uslova". Pri tome je disciplinska komisija u rešenju izostavila radnju sadržanu u zaključku rukovodioca državnog organa - "dostavljanje neposredno pretpostavljenom, dana 26. avgusta 2010. godine, neistinitih i netačnih podataka o ispunjenosti uslova proizvođača rakije u pogledu objekata, prostorija, opreme, uređaja i stručnog kadra, koji su osnov za njihov upis u odgovarajući registar".

S obzirom na izloženo, Ustavni je ocenio da je Upravni sud u osporenoj presudi propustio da, u skladu sa navedenim zakonskim odredbama, ispita da li je time što je iz činjeničnog opisa težih povreda dužnosti iz radnog odnosa izostavljena jedna, a unete dve nove radnje izvršenja, "prekoračenjem optužbe" narušen identitet između rešenja o utvrđivanju disciplinske odgovornosti i zaključka o pokretanju disciplinskog postupka, na štetu podnosioca ustavne žalbe. Stoga je osporena presuda zasnovana na proizvoljnoj primeni merodavnog procesnog prava, zbog čega je Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i utvrdio da je njome podnosiocu povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je našao da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava mogu otkloniti jedino poništavanjem osporene presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 4653/12 od 10. jula 2014. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 116-00-8/2012-01 od 27. februara 2012. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

6. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome se ističe povreda prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog takođe odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede - Disciplinska komisija u predmetu broj 116-04- 7/2011-03, Ustavni sud je konstatovao da je navedeni postupak trajao od 11. maja 2011. godine, kada je donet zaključak o njegovom pokretanju, do 10. jula 2014. godine, kada je doneta osporena presuda. Dakle, tri godine i dva meseca.

Ustavni sud je ocenio da se trajanje postupka koji se osporava ustavnom žalbom objektivno ne može smatrati nerazumno dugim, bez obzira na to što je razumna dužina trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od okolnosti svakog konkretnog slučaja. Ustavni sud je, takođe, našao da je neosnovano pozivanje podnosioca ustavne žalbe na prekoračenje Zakonom propisanih rokova za donošenje rešenja u upravnom postupku. Ovo iz razloga što podnosilac nije koristio pravna sredstva koja su u takvoj situaciji zakonom namenjena za ubrzanje upravnog postupka. Ustavni sud ukazuje na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi njihov obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije, 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je u ovom delu ustavnu žalbu odbacio kao očigledno neosnovanu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. S obzirom na to da je utvrdio povredu prava na pravično suđenje kao posledicu proizvoljne primene merodavnog procesnog prava i poništio osporenu presudu, Ustavni sud nije razmatrao navode ustavne žalbe o povredi ostalih elemenata tog ustavnog prava, kao i o povredi drugih označenih ustavnih prava.

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Slični dokumenti

• U 17247/2016: Poništaj rešenja o prestanku radnog odnosa nakon odluke Ustavnog suda
• Už 2216/2016: Odluka Ustavnog suda o odbijanju ustavne žalbe policijskog službenika
• Už 3535/2017: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje u disciplinskom postupku
• Už 5182/2014: Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi protiv presude Upravnog suda