Usvajanje ustavne žalbe zbog dužine trajanja postupka legalizacije objekta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljki L. V.-P. povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u postupku ozakonjenja objekta u Beogradu. Dosuđena je naknada od 700 evra, dok su zahtevi za naknadu materijalne štete i zaštitu prava na imovinu odbačeni.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-7057/2018
16.04.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Dobrosav Milovanović, dr Zoran Lončar, dr Ranka Vujović, Maja Popović, dr Bojan Tubić, dr Milan Rapajić i Jelena Deretić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi L. V.-P. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. aprila 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba L. V.-P. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Sekretarijatom za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda u predmetu XXXI-06 broj 351.21-854/2013 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo L. V.-P. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Odbacuje se zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. L. V.-P. iz Beograda podnela je Ustavnom sudu, 14. juna 2018. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za poslove legalizacije bespravnih objekata grada Beograda, po zahtevu za legalizaciju bespravno izgrađenog objekta koji se nalazi na k.p. broj B KO Voždovac. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Kako se označena prava garantovana Evropskom konvencijom jemče i navedenom odredbom člana 32. stav 1. Ustava, to Ustavni sud njihovu eventualnu povredu ceni u odnosu na odredbe Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je podnositeljki utvrđeno pravo korišćenja na k.p. B KO Voždovac; da je postupak po zahtevu za legalizaciju objekta bespravno sagrađenog na toj parceli pravnosnažno okončan presudom Upravnog suda U. 7368/11 od 4. decembra 2012. godine; da za predmetni objekat postoji izvršno rešenje kojim je naloženo rušenje, kao i zaključak o dozvoli izvršenja tog rešenja; da se novi zahtev za legalizaciju spornog objekta, podnet 14. novembra 2013. godine, odnosi na k.p. broj V, a ne na spornu parcelu broj B; da je Upravni sud posle deset godina predmet vratio prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, iako je “imao apsolutno sve elemente da predmet meritorno reši uvidom u dokumente iz spisa“.

Podnositeljka ustavne žalbe je predložila da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava i naloži Upravnom sudu „donošenje meritornog rešenja“ i istakla da opisano postupanje upravnih i sudskih organa „predstavlja nenadoknadivu materijalnu i nematerijalnu štetu (…), usled povrede prava da slobodno i za života raspolaže svojom imovinom“.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu i spise predmeta XXXI-06 broj 351.21-854/2013 Sekretarijata za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Zaključkom Sekretarijata za poslove legalizacije grada Beograda broj 351.21-37833/2010 od 24. februara 2011. godine odbačen je zahtev Mesne zajednice „A.“ gradske opštine Voždovac za legalizaciju izvedenih radova na izgradnji objekta na k.p. B KOB-3, a presudom Upravnog suda U. 7368/11 od 4. decembra 2012. godine odbijena je kao neosnovana tužba podneta protiv konačnog upravnog akta donetog u toj upravnoj stvari.

3.2. Gradska opština Voždovac, koju zastupa pravobranilac gradske opštine Voždovac, podnela je 14. novembra 2013. godine zahtev za legalizaciju spornog objekta, a Sekretarijat za poslove legalizacije objekata gradske uprave grada Beograda je zaključkom XXXI-06 broj 351.21-854/2013 od 31. marta 2014. godine prekinuo postupak do okončanja parničnog postupka koji se vodi pred Višim sudom u Beogradu u predmetu P. 444/13 po tužbi podnosioca zahteva, radi utvrđenja ništavosti ugovora o poklonu kojim je pravo korišćenja spornog zemljišta preneto na podnositeljku ustavne žalbe.

Rešenjem Gradskog veća grada Beograda broj 351-130/14-GB od 20. juna 2014. godine odbijena je žalba podnositeljke ustavne žalbe podneta protiv navedenog zaključka o prekidu postupka. Presudom Upravnog suda U. 9399/14 od 19. oktobra 2016. godine uvažena je njena tužba podneta 11. jula 2014. godine i poništeno pobijano rešenje od 20. juna 2014. godine. Rešenjem Gradskog veća grada Beograda broj 351-130/14-GB od 22. decembra 2016. godine uvažena je žalba podnositeljke ustavne žalbe i poništen zaključak od 31. marta 2014. godine, a predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Podnositeljka ustavne žalbe je tužbom podnetom Upravnom sudu 20. februara 2017. godine osporila zakonitost rešenja drugostepenog organa od 22. decembra 2016. godine zbog toga što je, po njenom mišljenju, tuženi bio dužan da sam otkloni procesne nedostatke na koje je ukazano u presudi Upravnog suda U. 9399/14 od 19. oktobra 2016. godine. Upravni sud je presudom U. 2495/17 od 20. marta 2018. godine odbio njenu tužbu kao neosnovanu.

Rešenjem Sekretarijata za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda XXXI-06 broj 351.21-34/2017 od 26. juna 2018. godine odbijen je kao neosnovan zahtev Gradske opštine Voždovac za izdavanje rešenja o ozakonjenju prizemnog objekta izgrađenog na k.p. broj B KO Voždovac. Rešenjem Gradskog veća grada Beograda broj 351-769/18-GB od 31. avgusta 2018. godine odbijena je žalba Gradske opštine Voždovac izjavljena protiv rešenja prvostepenog organa od 26. juna 2018. godine. Gradska opština Voždovac je 11. oktobra 2018. godine podnela tužbu Upravnom sudu radi poništaja rešenja Gradskog veća grada Beograda broj 351-769/18-GB od 31. avgusta 2018. godine, koja je zavedena pod brojem U. 18615/18.

Presudom Upravnog suda U. 18615/18 od 25. decembra 2020. godine odbijena je kao neosnovana tužba Gradske opštine Voždovac podneta radi poništaja rešenja Sekretarijata za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda XXXI-06 broj 351.21-34/2017 od 26. juna 2018. godine.

3.3. Presudom Višeg suda u Beogradu P. 444/13 od 21. oktobra 2015. godine odbijen je tužbeni zahtev Gradske opštine Voždovac da se utvrdi da ne proizvodi pravno dejstvo kao apsolutno ništav ugovor o poklonu zaključen između podnositeljke ustavne žalbe i njene majke, a odbačena je tužba u delu kojim je traženo da se utvrdi da je pravno nevaljana uknjižba prava korišćenja sporne katastarske parcele. Navedena presuda postala je pravnosnažna donošenjem presude Apelacionog suda u Beogradu Gž-1632/16 od 15. marta 2017. godine, kojom je odbijena žalba Gradske opštine Voždovac.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za ocenu osnovanosti navoda ustavne žalbe od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o legalizaciji objekata („Službeni glasnik RS“, broj 95/13), koji je stupio na snagu 1. novembra 2013. godine, bilo je propisano: da se legalizacija objekta u smislu ovog zakona vrši po zahtevu koji sadrži, pored ostalog, dokaz o pravu korišćenja, svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno dokaz o pravu svojine na objektu (član 12. tačka 3)); da ako u roku, koji ne može biti duži od godinu dana i šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, podnosilac zahteva ne dostavi dokumentaciju potrebnu za utvrđivanje mogućnosti legalizacije, nadležni organ će zaključkom odbaciti zahtev (član 23. stav 1.).

Odredbama člana 31. Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 96/15) bilo je predviđeno: da po utvrđivanju ispunjenosti prethodnih uslova, nadležni organ obaveštava vlasnika nezakonito izgrađenog objekta da u roku od 30 dana od dana dostavljanja obaveštenja dostavi dokaz o odgovarajućem pravu, osim u slučaju da je dokaz o odgovarajućem pravu već dostavljen u postupku legalizacije bespravno izgrađenog objekta (stav 1.); da vlasnik nezakonito izgrađenog objekta može, pre isteka roka iz stava 1. ovog člana, podneti zahtev za produžetak tog roka (stav 2.); da ako nadležni organ utvrdi da postoje opravdani razlozi za produžetak roka iz stava 1. ovog člana (okončanje sudskog spora, pribavljanje dokaza od drugih organa i sl.), zaključkom će prekinuti postupak zbog rešavanja prethodnog pitanja (stav 3.); da će se postupak ozakonjenja nastaviti pošto bude konačno odlučeno o prethodnom pitanju (stav 5.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako organ koji vodi postupak naiđe na pitanje bez čijeg se rešenja ne može rešiti sama upravna stvar, a to pitanje čini samostalnu pravnu celinu za čije je rešenje nadležan sud ili drugi organ (prethodno pitanje), on može, pod uslovima iz ovog zakona, sam raspraviti to pitanje, ili postupak prekinuti dok nadležni organ to pitanje ne reši član 134. (stav 1.).

Saglasno odredbi člana 9. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje), postupak se vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja.

5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da je presudom Upravnog suda U. 7368/11 od 4. decembra 2012. godine pravnosnažno okončan postupak koji je vođen po zahtevu Mesne zajednice „A.utokomanda“ GO Voždovac za odobrenje radova izvedenih na izgradnji spornog objekta, nakon čega je Gradska opština Voždovac 14. novembra 2013. godine podnela novi zahtev za legalizaciju spornog objekta, o kome je odlučivano u predmetu Sekretarijata za poslove legalizacije objekata gradske uprave grada Beograda XXXI-06 broj 351.21-854/2013. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da je period merodavan za ocenu o istaknutoj povredi prava na suđenje u razumnom roku trajao od podnošenja žalbe podnositeljke ustavne žalbe protiv zaključka prvostepenog organa od 31. marta 2014. godine do donošenja presude Upravnog suda U. 18615/18 od 25. decembra 2020. godine.

Trajanje predmetnog upravnog postupka od šest godina i devet meseci, samo po sebi, može ukazivati na to da nije okončan u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i Upravnog suda, kao i značaja predmeta postupka za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa u osporenom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je prvostepeni organ doneo zaključak o prekidu postupka do pravnosnažnog okončanja parničnog postupka o prethodnom pitanju. Navedeni zaključak poništen je u izvršenju presude Upravnog suda, iako je tada već bio u primeni Zakon o ozakonjenju objekata, kojim je bilo predviđeno da se dokaz o odgovarajućem pravu može dostaviti nakon okončanja sudskog spora, u kom slučaju se postupak prekida radi rešavanja prethodnog pitanja. Polazeći od toga da prekid jednog postupka do okončanja nekog drugog postupka, ne dovodi, a priori, do utvrđivanja povrede prava na suđenje u razumnom roku, a imajući u vidu da je osporeni postupak trajao još tri godine i devet meseci nakon pravnosnažnog okončanja parničnog postupka, Ustavni sud je ocenio da u konkretnom slučaju prekid postupka nije prevashodni razlog dugog trajanja osporenog postupka. Sud je, takođe, našao da u postupanju upravnih organa nije bilo dužih perioda neaktivnosti, ali je Upravni sud o podnetim tužbama odlučivao ukupno pet godina i šest meseci, što se ne može smatrati efikasnim postupanjem. Ustavni sud naglašava da je pre pokretanja trećeg upravnog spora pravnosnažno okončan parnični postupak u kome je odbijen zahtev za utvrđenje ništavosti pravnog osnova za upis prava podnositeljke ustavne žalbe na spornoj katastarskoj parceli.

Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nije bilo složenih činjeničnih, niti pravnih pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da je ona imala značajan pravni i materijalni interes da se predmetni postupak okonča u razumnom roku, posebno imajući u vidu da je postupak administrativnog izvršenja uslovljen okončanjem postupka po zahtevu za ozakonjenje objekta.

Ispitujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe u osporenom postupku, Ustavni sud je ocenio da ona svojim radnjama nije doprinela njegovom trajanju.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je podnositeljki ustavne žalbe u osporenom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), ustavnu žalbu u ovom delu usvojio, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog povrede označenog prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Ustavnom žalbom se, takođe, ističe da je u upravnom postupku koji je vođen pred Sekretarijatom za poslove legalizacije objekata gradske uprave grada Beograda XXXI-06 broj 351.21-854/2013, po zahtevu Gradske opštine Voždovac za ozakonjenje spornog objekta, podnositeljki povređeno pravo da „slobodno i za života“ raspolaže svojom imovinom.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava, Sud je konstatovao da je sprovođenje izvršenja rešenja kojim je naloženo rušenje bespravno izgrađenog objekta uslovljeno okončanjem postupka po zahtevu za ozakonjenje tog objekta, te da odugovlačenje postupka ozakonjenja može dovesti do povrede označenog prava u postupku administrativnog izvršenja. Sud je, s tim u vezi, konstatovao da je Odlukom Už-4708/2013 od 3. marta 2016. godine usvojio ustavnu žalbu iste podnositeljke i utvrdio da je u postupku administrativnog izvršenja rešenja kojim je naloženo rušenje spornog objekta povređeno njeno pravo na mirno uživanje imovine, jer su nadležni organi propustili da sprovedu izvršenje tog rešenja u periodu kada je postojala pravna mogućnost za njegovo izvršenje.

S obzirom na to da podnositeljka nije istakla povredu prava na imovinu u postupku administrativnog izvršenja koji je usledio nakon okončanja osporenog postupka, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. U pogledu zahteva podnositeljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, Ustavni sud je konstatovao da uz ustavnu žalbu nisu dostaljeni dokazi o postojanju štete, njenoj visini, kao i jasnoj uzročnoj vezi između štete i radnje državnog organa kojom je ta šteta prouzrokovana, odnosno između neblagovremenog postupanja upravnih organa i suda i eventualne materijalne štete, te je rešio kao u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

9. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Usvajanje ustavne žalbe zbog dužine trajanja postupka legalizacije objekta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti