Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu u delu koji se odnosi na povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku. Postupak o prestanku službe trajao je preko sedam godina, zbog čega je podnosiocu dosuđena naknada nematerijalne štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Bratislav Đokić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi I. N. iz Niša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. oktobra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba I. N . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred VP 4666 Niš u predmetu int. broj 31-2818 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

3. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba I . N . izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 23972/10 od 6. decembra 2012. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. I. N. iz Niša podneo je, 28 . januara 2013. godine, preko punomoćnika mr Ž . V , advokata iz Niša, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 23972/10 od 6. decembra 2012. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku , iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava.

U ustavnoj žalbi se opisuje tok osporenog upravnog postupka za koji se tvrdi da je trajao " od 10. maja 2005. godine do 16. decembra 2012. godine", odnosno "punih četiri godine". Ističe se da je reč o veoma prostom i jednostavnom postupku, koji je, prema odredbi člana 435. ranije važećeg Zakona o parničnom postupku, bio hitan. Potom se ističe da je "interesantan" stav Upravnog suda da naknadno pribavljeni dokazi o odlučnim činjenicama ne utiču na zakonitost upravnog akta, iako je svim dokazima trebalo raspolagati u vreme donošenja rešenja o prestanku službe. Podnosilac smatra i da rešenjem iz 2010. godine nije moglo biti retroaktivno odlučeno da mu služba prestaje 2005. godine, jer su poništajem ranijeg prvostepenog rešenja poništene i sve pravne posledice koje je ono proizvelo.

Predlaže se da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu označenih ustavnih prava i naknadi podnosiocu n ematerijalnu štetu u iznosu od 950.000,00 dinara.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , i z celokupne priložen e dokumentacij e utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ov oj ustavnosudsk oj stvari:

Rešenjem Vojne pošte 6592 Niš int. broj 4-29/29 od 29. jula 2005. godine utvrđeno je da I. N , ovde podnosiocu ustavne žalbe, prestaje služba u Vo jsci Srbije i Crne Gore, dana 31. avgusta 2005. godine.

Rešavajući o žalbi podnosioca, VP 1097 Niš je rešenjem UP-2 broj 412-2/05 od 24. avgusta 2005. godine odbila žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Podnosilac je protiv navedenog konačnog rešenja 9. septembra 2005. godine Sudu Srbije i Crne Gore podneo tužbu, o kojoj je nakon što je preuzeo nerešene predmete tog suda, odlučio Vrhovni sud Srbije presudom U-SCG 1376/06 od 19. juna 2008. godine, kojom je tužbu uvažio i poništio drugostepeno rešenje. U obrazloženju navedene presude je ocenjeno da je pri donošenju pobijanog rešenja učinjena povreda odredbi člana 199. stav 2. u vezi člana 125. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, jer tuženi organ nije naveo dokaze na osnovu kojih je utvrdio odlučne činjenice. Isti sud je našao da su učinjene i povrede pravila postupka iz člana 235. stav 2. Zakona, jer tuženi organ nije ocenio sve navode žalbe.

Rešavajući u izvršenju navedene presude Vrhovnog suda Srbije, VP 1097 Niš je rešenjem UP-2 broj 412-3/05 od 19. decembra 2008. godine odbila žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja od 29. jula 2005. godine. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno da su u dopunjenom postupku pribavljene sledeće isprave: potvrda Ministarstva odbrane - Sektor za ljudske resurse - Uprava za kadrove broj 11272-2 od 31. oktobra 2008. godine; potvrda Ministarstva odbrane - Sektor za politiku odbrane - Uprava za organizaciju broj 1717-2 od 4. novembra 2008. godine i akt Nacionalne službe za zapošljavanje - Filijala Niš broj 0310-101-959/2008 od 28. oktobra 2008. godine. Navedeno je da pribavljeni dokazi, o kojima se podnosilac izjasni o, ukazuju da je ukinuto radno mesto na koje je podnosilac bio raspoređen i da mu se nije moglo obezbediti ni jedno od prava propisanih članom 144. stav 1. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije.

Vrhovni sud Srbije je presudom U. 98/09 od 15. oktobra 2009. godine uvažio tužbu podnosioca i poništio navedeno drugostepeno rešenje, zbog toga što se akti na koje se poziva tuženi organ moraju prihvatiti sa rezervom, budući da su pribavljeni naknadno (2008. godine) i da ne predstavljaju dokaz o tome da je prvostepeni organ raspolagao podacima sadržanim u njima u vreme donošenja rešenja od 29. jula 2005. godine.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Vrhovnog suda Srbije rešenjem UP-2 broj 412-5/05 od 21. januara 2010. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje od 29. jula 2005. godine i vratio predmet VP 4666 Niš, kao prvostepenom organu, na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je rešenjem int. broj 31-1770 od 5. marta 2010. godine utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe prestala služba, dana 31. avgusta 2005. godine. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno: da je na osnovu Odluke ministra odbrane za organizacijsko-mobilizacijske promene u MO i VSCG str. pov. broj 904-5 od 8. aprila 2005. godine u formaciji VP 6592 Niš, u logističkom bataljonu, u tehničkoj četi, u 2. vodu za tehničko održavanje, u 1. odeljenju za naoružanje, na radnom mestu mehaničar za naoružanje ARJ PVO ES 62109, VKV, GRP 02/695 bodova, smanjen broj izvršilaca sa dva na jedan, sa rokom realizacije odmah, što proizlazi iz potvrde Ministarstva odbrane - Sektor za politiku odbrane - Uprava za organizaciju od 4. novembra 2008. godine; da su na navedenom radnom mestu bili raspoređeni podnosilac ustavne žalbe i S.M; da je formirana komisija u cilju ispitivanja ispravnosti i zakonitosti prestanka službe podnosioca; da su primenjene odredbe člana 44. Uredbe o službi civilnih lica u VSCG, kao i odredbe člana 133. stav 1. i člana 134. stav 2. Zakona o državnim službenicima; da je komisija nakon sprovedenog postupka utvrdila da je S.M. imao bolje službene ocene 2002, 2003. i 2004. godine, kao i da podnosilac nije imao adekvatnu školu i evidencionu specijalnost za rad na navedenom radnom mestu; da je stoga pravilno odlučeno da služba u Vojsci, usled smanjenja broja izvršilaca, prestane podnosiocu.

Drugostepeni organ je rešenjem UP-2 broj 412-6/05 od 19. aprila 2010. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, iz razloga što pobijano rešenje nije potpisalo lice ovlašćeno za njegovo donošenje.

Prvostepeni organ je 26. aprila 2010. godine doneo rešenje int. broj 31-2818 sa dispozitivom i obrazloženjem iste sadržine kao i u ranije poništenom rešenju.

Drugostepeni organ je rešenjem UP-2 broj 412/05 od 18. juna 2010. godine odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 23972/11 od 6. decembra 2012. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Upravni sud je našao da nisu osnovani navodi podnosioca da akti pribavljeni 2010. godine ne predstavljaju dokaze o tome da je prvostepeni organ njima raspolagao 2005. godine, jer se ti akti odnose na činjenice iz vremena kada je podnosiocu utvrđen prestanak radnog odnosa, a njima se samo obrazlaže pravilnost i zakonitost prvostepenog rešenja.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o Vojsci Jugoslavije ("Službeni list SRJ", br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 i 37/02 i "Službeni list SCG", br. 7/05 i 44/05), koji je bio na snazi u vreme prestanka službe podnosioca ustavne žalbe, bilo je propisano: da civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti, pored ostalog, ako se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu (član 143. tačka 9)); da civilnom licu u Vojsci čije se radno mesto ukida ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu prestaje služba ako mu se prethodno nije moglo obezbediti jedno od sledećih prava – zasnivanje radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi ili sticanje stručne osposobljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci ili zasnivanje radnog odnosa u preduzeću, ustanovi, odnosno državnom organu (član 144. stav 1. tač. 1) i 2)), a da civilno lice kome se nije moglo obezbediti jedno od navedenih prava, ima pravo na jednokratnu otpremninu u visini dvanaestostrukog iznosa bruto plate sa danom prestanka službe, koju je lice ostvarilo za mesec koji prethodi mesecu u kome mu prestaje služba, kao i novčanu naknadu i druga prava po propisima o zapošljavanju države članice na čijoj teritoriji je bilo u službi (stav 2. tač. 1) i 2)).

Odredbom člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/2001 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ) propisano je da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar.

5. Ocenjujući osnovanost navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da je period u kome ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, kako upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu VP 4666 Niš int. broj 31-2818, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Polazeći od navedenog, period bitan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku je trajao od dana kada je podnosilac prvi put izjavio žalbu u upravnom postupku, a to je bilo u periodu između 29. jula i 24. avgusta 2005. godine, do 6. decembra 2012. godine, kada je doneta osporena presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 23972/11. Dakle, sedam godina i četiri meseci.

Pored same dužine trajanja postupka, Ustavni sud je, pri ocenjivanju da li je period odlučivanja upravnih organa i sudova o radnopravnom statusu podnosioca ustavne žalbe bio razuman, uzeo u razmatranje i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosi oca kao stranke u postupku, postupanje nadležnih organa i sudova pred kojima je vođen postupak, kao i to o kom pravu podnosi oca je odlučivano.

Primenjujući navedene kriterijume za utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, jer su nadležni organi bili dužni da utvrde da li je radno mesto na koje je podnosi lac ustavne žalbe bi o raspoređen ukinuto ili je smanjen broj izvršilaca , da u slučaju smanjenja broja izvršilaca odrede lice kome prestaje služba, a potom da utvrde da li je postojala mogućnost da se pre prestanka službe tom licu obezbedi neko od prava koja mu po zakonu pripadaju. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da podnosilac nije doprineo dugom trajanju postupka. U pogledu značaja koji je za podnosioca imao predmet postupka, Ustavni sud nalazi da je odluka o zakonitosti rešenja na osnovu koje mu je prestala služba za njega bila od egzistencijalnog značaja.

Ispitujući postupanje nadležnih organa u ovoj upravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je pogrešno i nedelotvorno postupanje prvostepenog i drugostepenog vojnog organa u značajnoj meri dovelo do dužeg trajanja osporenog postupka. Naime, prvostepeni organ je doneo rešenje o prestanku civilne službe podnosiocu ustavne žalbe, a da pri tom nije raspolagao bilo kakvim dokazima da je to radno mesto ukinuto ili da je na njemu smanjen broj izvršilaca , niti da je podnosiocu prethodno pokušano da se obezbedi neko od prava iz člana 144. stav 1. Zakona. Navedenu protivrečnost između činjeničnog stanja koje je proizlazilo iz obrazloženja prvostepenog rešenja i stanja u spisima predmeta, propustio je da otkloni drugostepeni organ u postupku po žalbi, koji je na to bio ovlašćen, u smislu odredbe člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. To je imalo za posledicu da drugostepeno rešenje bude poništeno u upravnom sporu, jer u spisima predmeta uopšte nije bilo dokaza o navedenim odlučnim činjenicama, koje je u potpunosti utvrdio prvostepeni organ tek 2010. godine.

Kada je u pitanju postupanje nadležnih sudova u upravnom sporu, Ustavni sud je našao da je dužem trajanju postupka doprinelo sporije odlučivanje u prvom upravnom sporu, preko tri godine, i u upravnom sporu u kome je doneta osporena presuda, skoro dve i po godine.

Ustavni sud je uzeo u obzir i stanovište koje je izrazio Evropski sud za ljudska prava, da činje nica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je pogrešno i nedelotvorno postupanje upravnih organa i sporo odlučivanje nadležnih sudova, prevashodno dovelo do toga da posmatrani postupak u kome nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, a koji je bio od egzistencijalnog značaja za podnosioca, neprimereno dugo traje. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je ustavnu žalbu u ovom delu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje, a posebno dužinu trajanja osporenog upravnog postupka, doprinos upravnih organa i nadležnih sudova, te značaj koji je predmet postupka imao za podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog neefikasnog postupanja upravnih organa i nadležnih sudova u upravnom sporu. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je osporenom presudom povređeno pravo na pravično suđenje, jer je prvostepenim rešenjem iz 2010. godine retroaktivno odlučeno da mu služba prestaje 2005. godine, i to na osnovu dokaza koji nisu postojali u vreme kada je utvrđen prestanak službe.

Ustavni sud i ovom prilikom ponavlja da je u više svojih odluka, počev od Odluke Už-5067/2010 od 24. oktobra 2013. godine, ukazao na to da pribavljanje potvrda i izveštaja nakon datuma kada je utvrđen prestanak službe, ima uporište u odredbama merodavnog procesnog prava. Naime, iz citiranih odredaba člana 232. Zakona o opštem upravnom postupku sledi da se činjenice koje su bile od značaja za donošenje prvostepenog rešenja mogu utvrđivati u postupku pred drugostepenim organom, kao i da se one mogu ponovo utvrđivati u postupku donošenja novog prvostepenog rešenja, nakon poništaja ranijeg, u skladu sa primedbama drugostepenog organa, odnosno suda u upravnom sporu. Ustavni sud je u ranijim odlukama, takođe, ukazao da poništavanje prvostepenog rešenja o prestanku službe nije smetnja da prvostepeni organ donese novo rešenje sa istim datumom prestanka službe, kao i u ranijem rešenju, pod uslovom da u ponovnom postupku nije utvrđeno drugačije činjenično stanje u pogledu datuma prestanka službe i mogućnosti obezbeđivanja nekog od prava iz člana 144. stav 1. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije (videti, na primer, Odluku Už-7193/2012 od 28. maja 2015. godine). Stoga se, po shvatanju Ustavnog suda, izloženi stavovi Upravnog suda mogu smatrati ustavnopravno utemeljenim.

Ustavni sud je, takođe, našao da se Upravni sud u osporenoj presudi u dovoljnoj meri izjasnio o navodima tužbe, dajući razloge zbog kojih je ocenio da su neosnovani.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 23972/10 od 6. decembra 2012. godine nije povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u tom delu odbio kao neosnovanu, odlučujući kao u prvom delu tačke 3. izreke.

8. Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe pre obraćanja Ustavnom sudu, iskoristi o pravo na žalbu u upravnom postupku i pravo na tužbu u upravnom sporu, o kojima su odlučivali nadležni državni organi. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da podnosi ocu osporenom presudom očigledno nije povređeno pravo na pravno sredstvo zajemčeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

Stoga je Ustavni sud odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 3. izreke.

9. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti