Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za ostvarivanje prava na porodičnu penziju, koji traje preko 11 godina. Dosuđena je naknada nematerijalne štete od 1.000 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi G. R. iz B. kod Paraćina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. decembra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba G. R. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija u predmetu broj 186375, odnosno pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija u predmetu broj 44998, podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. G. R . iz B . kod Paraćina je , 4. septembra 2012 . godine, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku označenom u tački 1. izreke.

Podnositeljka je u ustavnoj žalbi navela da ni nakon više od osam godina i dalje nije odlučeno po njenom zahtevu za utvrđivanje prava na porodičnu penziju, da prvostepeni organ usled nestručnosti donosi već pet puta zakonu protivno rešenje, te da ona ni na koji način nije doprinela dužini trajanja postupka, već da je u više navrata urgirala da se postupak što pre okonča, prilažući više urgencija upućenih postupajućim organima.

Podnositeljka ustavne žalbe traži da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi da joj je u osporenom postupku povređeno pravo suđenje u razumnom roku, dosudi joj naknadu nematerijalne štete i naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3.1. Ustavni sud je pokušao da pribavi spise osporenog predmeta, te je dopisima upućenim Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija od 6. marta 2015. godine, Upravnom sudu od 19. marta 2015. godine, Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkciji od 18. novembra 2015. godine i Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija od 18. novembra 2015. godine, od navedenih organa tražio spise predmeta. Dopisom Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija od 17. marta 2015. godine, Ustavni sud je obavešten da se traženi spisi predmeta ne nalaze kod njih. Dopisom Upravnog suda od 24. marta 2015. godine Ustavnom sudu su dostavljeni spisi upravnosudskog predmeta U. 6081/11, ali ne i spisi organa koji su vodili upravni postupak, jer su vraćeni Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija. Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija nije odgovorio na dopis Ustavnog suda.

3.2. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Upravnog suda U. 6081/11, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovom ustavnosudskom predmetu:

Podnositeljka ustavne žalbe je 4. novembra 2004. godine podnela zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija za utvrđivanje prava na porodičnu penziju, pa je rešenjem prvostepenog organa broj 181.8-1 00356/0 od 24. maja 2005. godine utvrđeno da podnositeljka ima pravo na porodičnu penziju počev od 1. novembra 2004. godine u najnižem iznosu od 3670,16 novih dinara. Podnositeljka ustavne žalbe je 6. juna 2005. godine izjavila žalbu protiv navedenog rešenja, navodeći da joj pripada pravo na isplatu višeg iznosa penzije. Nakon više urgencija podnositeljke, rešenjem drugostepenog organa broj 186375 od 11. novembra 2008. godine njena žalba je uvažena, te je navedeno prvostepeno rešenje poništeno i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i donošenje novog rešenja.

U ponovnom postupku, 27. januara 2009. godine prvostepeni organ je doneo rešenje broj D-43814 kojim je podnositeljki utvrđeno pravo na porodičnu penziju u mesečnom iznosu od 5.176,51 dinara. Rešenjem istog prvostepenog organa broj 181.8-2 00326/0 od 6. oktobra 2009. godine, donetim po službenoj dužnosti, utvrđen je novi najniži iznos penzije u iznosu od 4.464,95 dinara. Rešenjem istog organa D-44998 od 11. marta 2010. godine određeno je da će se isplata penzije podnositeljki ustavne žalbe vršiti po rešenju tog organa D-43814 od 21. januara 2009. godine. Postupajući po žalbi podnositeljke, drugostepeni organ je 9. jula 2010. godine doneo rešenje broj 186375, kojim je žalba podnositeljke uvažena i poništeno prvostepeno rešenje od 11. marta 2010. godine.

Prvostepeni organ je novo rešenje doneo 20. januara 2011. godine i njime je utvrđeno pravo podnositeljke na porodičnu penziju u iznosu od 3.670,16 novih dinara. Rešenjem drugostepenog organa broj 186375 od 8. aprila 2011. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena 22. februara 2011. godine protiv prvostepenog rešenja. Navedeni konačni upravni akt je poništen presudom Upravnog suda U. 6081/11 od 12. aprila 2012. godine.

U ponovnom postupku, drugostepeni organ je 8. juna 2012. godine doneo rešenje broj 186375, kojim je žalba podnositeljke uvažena i poništeno rešenje prvostepenog organa od 20. januara 2011. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Proverom u Republičkom fond u za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija , obavljenom 17. novembra 2015. godine, utvrđeno je da je postupak u predmetu broj 44998 još uvek u toku.

4. Za ocenu navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, na čiju povredu se podnositeljka ustavne žalbe poziva, relevantna je odredba člana 32. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (član 208.).

5. Pre ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe izjavljene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija u predmetu broj 186375, odnosno pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija u predmetu broj 44998, Ustavni sud je konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu navedenog ustavnog prava započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u navedenom predmetu mora uzeti u obzir i stanje predmeta 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji je pokrenut 4. novembra 2004. godine, podnošenjem zahteva Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija za utvrđivanje prava na porodičnu penziju, a koji još nije okončan.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da postupak nije okončan ni posle više od 11 godina od pokretanja može ukazivati na to da predmetni postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, postupanja organa koji su vodili postupak, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja, te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi da li podnositeljka ima pravo na porodičnu penziju i u kojoj visini.

Ispitujući postupanje upravnih organa i sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje upravnih organa i nadležnog suda koji su postupali u osporenom predmetu prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i dostupnih spisa predmeta utvrdio da su za deset godina u predmetnom postupku doneta četiri prvostepena rešenja, čak pet rešenja drugostepenog organa i da je vođen jedan upravni spor. Sud koji je odlučivao u upravnom sporu poništio je konačan upravni akt i naložio upravnim organima da otklone propuste u postupanju. Pri tome je nadležni sud dao jasne i precizne primedbe po kojima su upravni organi obavezni da postupaju. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmete Pavlyulynets protiv Ukrajine , predstavka broj 70767/01 o d 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04 od 10. juna 2008. godine). Pored toga, u prilog oceni Ustavnog suda da je prevashodno postupanje nadležnih upravnih organa dovelo do dugog trajanja postupka, govori i činjenica da je prvostepeni organ žalbu podnositeljke na prvostepeno rešenje tek nakon skoro tri godine i više urgencija prosledio drugostepenom organu na odlučivanje. Ovakvo ponašanje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Ćuprija svakako se ne može smatrati ažurnim i efikasnim postupanjem propisanim kako zakonom, tako i odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da ona ima materijalni interes da nadležni organi odluče o osnovanosti njenog zahteva u razumnom roku, posebno imajući u vidu da se radi o zahtevu za porodičnu penziju koji za podnositeljku ima i egzistencijalni značaj.

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz navoda ustavne žalbe i priložene dokumentacije utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe nije koristila sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi se moglo smatrati da je pokušala da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njenim pravima. Konkretno, nakon podnošenja zahteva podnositeljke, prvostepeni organ je odlučio o zahtevu nakon skoro pola godine, da bi nakon podnošenja njene žalbe na prvostepeno rešenje, tu žalbu prosledio drugostepenom organu na odlučivanje tek nakon skoro tri godine. Podnositeljka je u oba slučaja imala mogućnost da već nakon dva meseca od podnošenja zahteva, imajući u vidu da u tom roku nije odlučeno o njemu, podnese najpre žalbu, a potom i druga sredstva protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud je, međutim, imajući u vidu sve prethodno navedeno, a posebno činjenicu da je podnositeljka u više navrata i prvostepenom i drugostepenom organu slala urgencije za brže postupanje, ocenio da navedeno ponašanje podnositeljke ustavne žalbe ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak. U prilog ovakvoj oceni Ustavnog suda govori i činjenica da je prvostepeni organ tek nakon više urgencija podnositeljke i proteka skoro tri godine, prosledio njenu žalbu drugostepenom organu na odlučivanje.

Ustavnopravna ocena sprovedenog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u ovom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, te naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere da se predmetni postupak što pre okonča, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), odlučujući kao u tač. 1. i 3. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu , ali i ponašanje same podnositeljke ustavne žalbe. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenoj pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Razmatrajući zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, odnosno „za sastav ustavne žalbe“, Sud ukazuje da nema uslova za određivanje tražene naknade troškova, u smisl u člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.

Naime, navedenom odredbom Zakona je propisano da učesnici u postupku sami snose svoje troškove. S tim u vezi, odredbom člana 83. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu je propisano da svako (poslovno sposobno) lice, uz ispunjenost i drugih uslova, može izjaviti ustavnu žalbu (i preduzimati druge radnje u postupku), što istovremeno znači i da nije obavezno da te radnje preduzima preko punomoćnika, uključujući i punomoćnika advokata. Pored toga, Ustavni sud ukazuje i da je odredbom člana 45. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13) predviđeno da se ne odbacuju podnesci kojima se pokreće postupak pred Ustavnim sudom i kada isti ne sadrže podatke neophodne za vođenje postupka ili imaju druge nedostatke koji onemogućavaju postupanje u predmetu, već se podnosiocu daje mogućnost da te nedostatke naknadno otkloni. Takođe, Ustavni sud licima koja žele da izjave ustavnu žalbu, pruža svojevrsnu pravnu pomoć kroz ustanovljeni obrazac ustavne žalbe i pisano uputstvo za popunjavanje obrasca ustavne žalbe, koji su dostupni preko internet stranice Ustavnog suda ili se na zahtev dostavljaju zainteresovanom licu.

8. Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.