Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku, jer upravni postupak za priznavanje prava na novčanu naknadu za telesno oštećenje traje preko deset godina bez donošenja prvostepene odluke.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i Gordana Ajnšpiler Popović, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. I . iz Užica , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. juna 2020. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. I . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Fi lijala Užice u predmetu D. broj 99362 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima, ukoliko postupak iz tačke 1. nije pravnosnažno okončan, da preduzmu sve mere kako bi se postupak okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. I . iz Užica je, 15. avgusta 2017. godine, preko punomoćnika M. K , advokata iz Užica, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu, a potom 3. maja 2019. godine i dopunu ustavne žalbe, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu D. Broj 99362.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi ukazao da je zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu za telesno oštećenje podneo 17. maja 2010. godine, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , dopisima od 18. decembra 2019. i 6. februara 2020. godine tražio spise predmeta od Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice, ali u ostavljenom roku organ uprave nije postupio po dopisima Suda. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je, 17. maja 2010. godine, podneo Fondu za socijalno osiguranje vojnih osiguranika zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu za telesno oštećenje.

Podnosilac je 16. januara 2015. godine podneo žalbu zbog „ćutanja uprave“.

Podnosilac je dopisom od 16. novembra 2016. godine obavešten da je njegov predmet ustupljen 24. januara 2012. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice . Podnosilac je 23. novembra 2016. godine podneo žalbu zbog „ćutanja uprave“, a potom 24. januara 2017. godine i urgenciju. Podnosilac je 23. februara 2017. godine podneo tužbu zbog „ćutanja uprave“.

Rešenjem Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu obustavljen je postupak po tužbi podnosioca, sa obrazloženjem da je drugostepeni organ uprave rešenjem broj 0102/181.6.3 14303/13 od 6. aprila 2017. godine doneo odluku po žalbi podnosioca podnetoj zbog „ćutanja uprave“. Navedenim rešenjem uvažena je žalba podnosioca i naloženo prvostepenom organu da odluči o zahtevu podnosioca od 17. maja 2010. godine.

Podnosilac je 14. jula 2017. godine podneo žalbu zbog nepostupanja prvostepenog organa u izvršenju navedenog rešenja, te je 12. januara 2018. godine ponovo podneo žalbu iz istih razloga, a potom 20. marta 2018. godine i urgenciju.

Podnosilac je 30. marta 2018. godine podneo tužbu zbog „ćutanja uprave“, koja je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 5486/18 od 25. januara 2019. godine i uvažena, te je naloženo drugostepenom organu uprave da donese rešenje po žalbi podnosioca od 12. januara 2018. godine, u roku od 30 dana od dana prijema presude.

Podnosilac je 25. aprila 2019. godine podneo zahtev sudu za izvršenje navedene presude.

Ustavni sud je dopisima od 18. decembra 2019. i 6. februara 2020. godine tražio spise predmeta od Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice, ali u ostavljenom roku organ uprave nije postupio po dopisima Suda.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama sada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu D. broj 99362 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak pokrenut 17. maja 2010. godine, zahtevom podnosioca, te da iz dostavljene dokumentacije proizlazi da postupak nije pravnosnažno okončan. Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje više od deset godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave k oji vode postupak, odnosno suda, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u periodu od deset godina, koliko je proteklo od dana podnošenja zahteva podnosioca do momenta odlučivanja Ustavnog suda o podnetoj ustavnoj žalbi, u upravnom postupku nije ni utvrđivano činjenično stanje, niti je raspravljano o osnovanosti podnetog zahteva.

Ustavni sud konstatuje da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu odluči u razumnom roku, imajući u vidu da se odlučivalo o zahtevu podnosioca za priznavanje prava na novčanu naknadu za telesno oštećenje.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe uglavnom koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, te se može zaključiti da je svojim ponašanjem pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Međutim, prvu žalbu koju je podnosilac podneo zbog „ćutanja uprave“ u ovoj upravnoj stvari podnosilac je podneo tek 16. januara 2015. godine, iako je žalbu zbog „ćutanja uprave“ mogao podneti još sredinom 2010. godine, s obzirom na to da o njegovom zahtevu nije odlučeno u zakonom propisanom roku.

Ispitujući postupanje organa uprave i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije utvrdio da za deset godina u predmetnom postupku nije ni utvrđivano činjenično stanje, niti raspravljano o osnovanosti podnetog zahteva, tako da u ovoj upravnoj stvari nije doneta ni prvostepena odluka.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima, ukoliko postupak iz tačke 1. nije pravnosnažno okončan, da preduzmu sve mere kako bi se isti okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 , 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Savić i drugi protiv Srbije od 5. aprila 2016. godine (predstavke br. 22080/09, 56465/13, 73656/14, 75791/14, 626/15, 629/15,634/15 i 1906/15), i više kasnije donetih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Imajući u vidu sve izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.