Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku legalizacije objekta koji traje preko 12 godina. Utvrđuje se povreda prava, dosuđuje naknada nematerijalne štete od 600 evra i nalaže hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Radojke Bajić iz Šapca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. septembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Radojke Bajić i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za urbanizam gradske uprave grada Šapca u predmet u broj 351-3/2014-11 (ranije broj 351-493-2340/2003-11) podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljki ustavne na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Radojka Bajić iz Šapca je 10. septembra 2014. godine, preko punomoćnika Dejana Božića, advokata iz Šapca, Ustavnom sudu podnela ustavnu žalbu, a potom i dopune ustavne žalbe od 30. oktobra 2015. i 7. maja 2016. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za urbanizam gradske uprave grada Šapca u predmet u broj 351-3/2014-11 (ranije broj 351-493-2340/2003-11).

Podnositeljka ustavne žalbe je postavila zahtev za naknadu štete, kao i zahtev za naknadu troškova pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i spise predmeta Odeljenja za urbanizam gradske uprave grada Šapca broj 351-3/2014-11 (ranije broj 351-493-2340/2003-11), na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 13. novembra 2003. godine podnela nadležnom organu prijavu „dela bespravno izgrađenog objekta“, tražeći da se „njen dopis shvati kao inicijativa za legalizaciju potkrovlja“ u ulici Sremskoj 33 u Šapcu. Predmet je zaveden pod brojem 351-493-2340.

Dragan Pavlović, sukorisnik k.p. broj 71, KO Šabac, ulica Sremska 33 je u izjavi datoj 27. oktobra 2005. godine osporio predmetni zahtev za legalizaciju, navodeći da je u toku sudski spor oko k.p. 71, KO Šabac.

Rešenjem Opštinske uprave Šabac – Odeljenje za urbanizam broj 351-1391/05-11 od 24. novembra 2005. godine Draganu Pavloviću je priznato svojstvo stranke (tačka 1. dispozitiva), a zahtev podnositeljke ustavne žalbe za izdavanje odobrenja za izgradnju u cilju legalizacije stambenog objekta na k.p. 71, KO Šabac, je odbijen (tačka 2. dispozitiva), jer se sukorisnik Dragan Pavlović protivio legalizaciji. Rešenjem Ministarstva za kapitalne investicije – Kolubarski upravni okrug u Valjevu od 31. jula 2006. godine poništeno je prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, kako bi se utvrdilo ima li uslova za legalizaciju, ako bi postojala saglasnost sukorisnika parcele.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku rešenjem broj 351-15/07-11 od 26. februara 2007. godine ponovo odbio zahtev, sa obrazloženjem da nije u mogućnosti da na pouzdan način utvrdi da su podrum i prizemlje predmetnog objekta izgrađeni u skladu sa građevinskom dozvolom, da bi se moglo legalizovati potkrovlje. Rešenjem Ministarstva za infrastrukturu od 19. oktobra 2007. godine odbijena je žalba podnositeljke kao neosnovana, a presudom Vrhovnog suda Srbije U. 9787/07 od 29. oktobra 2009. godine njena tužba je uvažena i poništeno je pobijano drugostepeno rešenje. Po oceni tog suda, bilo je neophodno utvrditi kada je podnositeljka dogradila sporno potkrovlje i kada je sukorisnik Dragan Pavlović za to saznao, jer protivljenje legalizaciji od strane sukorisnika koji je znao za izvođenje radova predstavlja zloupotrebu prava.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje 22. decembra 2009. godine, kojim je poništio prvostepeno rešenje od 26. februara 2007. godine i predmet vratio istom organu na ponovno odlučivanje. Protiv navedenog drugostepenog rešenja podnositeljka ustavne žalbe i sukorisnik parcele Dragan Pavlović su podneli tužbe, koje su odbijene kao neosnovane presudom Upravnog suda U. 17637/10 od 29. marta 2012. godine.

Podnositeljka ustavne žalbe je 11. marta 2010. godine podnela novi zahtev za legalizaciju spornog dela objekta, a 2. novembra 2013. godine je tražila „da se nastavi“ predmetni postupak, podnoseći treću prijavu za legalizaciju potkrovlja, dok je 9. decembra 2013. godine podnela žalbu zbog nedonošenja rešenja prvostepenog organa u ponovnom postupku.

Prvostepeni organ je dopisom od 3. februara 2014. godine naložio podnositeljki ustavne žalbe da dostavi overene saglasnosti svih sukorisnika predmetne parcele i upozorio je da će, u protivnom, njen zahtev biti odbačen. U podnesku od 3. februara 2014. godine podnositeljka je navela: da neće ni tražiti saglasnost sukorisnika Dragana Pavlovića, jer je ne može dobiti; da je sukorisnica Mirka Janković umrla 1. decembra 2013. godine, pa ne može dostaviti izjave njenih naslednika dok se ne donese ostavinsko rešenje, a da se sukorisnik Ivan Bajić nalazi duže vreme u inostranstvu. Predložila je da se postupak prekine „u odnosu na izjave Mirke Janković i Ivana Bajića, a da se nastavi u odnosu na sukorisnika Dragana Pavlovića“.

Zaključkom broj 351-3/2014-11 od 6. juna 2014. godine odbačen je zahtev podnositeljke za naknadno izdavanje građevinske dozvole za stambeni objekat -potkrovlje i za izdavanje upotrebne dozvole za objekat u celini na k.p. 71, KO Šabac. U obrazloženju zaključka je navedeno da mišljenje nadležnog ministarstva, ni Vrhovnog suda Srbije nisu obavezujući za taj organ, kao i da nije od značaja da li će se pribaviti saglasnosti ostalih sukorisnika parcele, budući da ne postoji saglasnost jednog sukorisnika.

Zaključkom broj 351-2-2250/2014-11 od 22. jula 2014. godine odbačen je zahtev podnositeljke za izdavanje naknadne građevinske i upotrebne dozvole za stambeni objekat - potkrovlje na k.p. 71, KO Šabac, kao nepotpun, s pozivom na odredbu člana 12. zakona o legalizaciji objekata.

Rešenjem Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture – Nišavski upravni okrug od 4. februara 2015. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenih zaključaka prvostepenog organa od 6. juna i 22. jula 2014. godine, jer je ocenjeno da je sporni objekat izgrađen suprotno od projektne dokumentacije i izdate građevinske dozvole, a da podnositeljka nije dostavila izveštaj komisije u smislu člana 8. Zakona o legalizaciji objekata da objekat ispunjava uslove za korišćenje. Podnositeljka ustavne žalbe je 15. aprila 2015. godine podnela tužbu protiv navedenog drugostepenog rešenja, o kojoj se i dalje odlučuje pred Upravnim sudom u predmetu U. 6047/15.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se upostupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1. ); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2. ).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa u postupku odlučivanja o njenom zahtevu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovištaoznačenog prava garantovanog Ustavom , ovaj sud je najpre konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Odeljenja za urbanizam gradske uprave grada Šapca broj 351-3/2014-11 (ranije broj 351-493-2340/2003-11), mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnositeljke na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji je započeo 13. novembra 2003. godine, kada je podnosi teljka ustavne žalbe podnela prijavu bespravno izgrađenog objekta

Polazeći od navedenog, a s obzirom na to da predmetni postupak još nije pravnosnažno okončan, Sud je utvrdio da ovaj postupak traje duže od 12 godina, što, samo po sebi, ukazuje na to da nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, i majući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja. Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnositeljka imala legitiman interes da se o njenom zahtevu efikasno odluči.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihova neaktivnost i nedolotvornost prevashodno dovela do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud konstatuje da su u dosadašnjem toku postupka doneta dva prvostepena rešenja i dva zaključka, tri drugostepena rešenja i dve presude nadležnih sudova u upravnom sporu. Najpre je rešenje prvostepenog organa od 24. novembra 200 5. godine poništeno zbog propusta tog organa da utvrdi da li su ispunjeni uslovi za legalizaciju, a potom je drugostepen o rešenje od 19. oktobra 2007. godine poništio sud u upravnom sporu, jer u upravnom postupku nije utvrđeno kada je sporno potkrovlje dograđeno i kada je sukorisnik parcele koji se protivi legalizaciji za to saznao. Prvostepeni organ je, nakon poništavanja drugog rešenja od 26. februara 2009. godine, bio neaktivan sve do 6. juna 2014. godine, kada je doneo zaključke kojima je odbacio zahtev podnositeljke za naknadno izdavanje građevinske dozvole za potkrovlje i upotrebne dozvole za ceo objekat. Drugostepeni organ je nakon osam meseci odlučio o žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv tog zaključka, a upravni spor pred Upravnim sudom po tužbi podnositeljke kojom je osporila to rešenje, traje godinu dana i tri meseca do odlučivanja Ustavnog suda o ustavnoj žalbi.

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe nije blagovremeno koristila procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi doprinela skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njenom zahtevu. Ustavni sud konstatuje da je prvo po redu prvostepeno rešenje u ovoj pravnoj stvari doneto nakon dve godine od dana podnošenja zahteva , a da je podnositeljka ustavne žalbe imala pravo da već nakon dva meseca od dana podnošenja zahteva podnese najpre žalbu, a potom, eventualno, tužbu nadležnom sudu zbog „ćutanja administracije“. Ustavni sud dalje konstatuje da je, nakon poništavanja rešenja prvostepenog organa od 26. februara 2007. godine, prvostepeni organ odlučio u ponovnom postupku posle više od četiri godine, a da je podnositeljka ustavne žalbe tek krajem 2013. godine podnela žalbu zbog nedonošenja rešenja u ponovnom postupku.

Međutim, ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, posebno imajući u vidu da predmetni postupak ni nakon više od 12 godina nije pravnosnažno okončan.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu. Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje same podnositeljke. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje. S obzirom na to da je Zakonom o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15) propisan rok od četiri meseca za izvršenje odluke Ustavnog suda kojim je utvrđeno pravo na naknadu materijalne/nematerijalne štete, to je Sud u drugom delu tačke 2. izreke odredio da se dosuđena visina naknade nematerijalne štete podnositeljkama ustavne žalbe isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

7. U pogledu zahteva podnositeljke ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred ovim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema uslova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato, pored drugih, u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti internet stranicu Ustavnog suda na : www.ustavni.sud.rs).

8. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti