Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku podnosiocima u upravnom postupku pred Ministarstvom unutrašnjih poslova. Postupak za isplatu dodataka na platu trajao je preko sedam godina, uz višestruko vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Lj. T . iz sela P, opština Bajina Bašta i S . S, N . L, R . P, B . R, Z . N, Z . G, M . J, D . T, A . V, S . S, G . T . i A . A, svih iz Bajine Bašte, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. januara 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Lj. T, S . S, N . L, R . P, Z . N, Z . G, M . J, D . T, A . V, S . S, G . T . i A . A . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor za materijalno-finansijske poslove u predmetu broj 1398/16 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe navedenih u tački 1. na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se ustavna žalba B. R . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , zajemčeno g odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor materijalno-finansijske poslove u predmetu broj 1398/16.

O b r a z l o ž e nj e

1. Lj. T . iz sela P, opština Bajina Bašta, i ostali podnosioci navedeni u uvodu i tač. 1. i 4 . izreke podneli su Ustavnom sudu, 5. novembra 2015. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-340/10-4 .

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji je vođen povodom zahteva podnosilaca od 16. jula 2010. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova - Sektor za materijalno-finansijske poslove broj 1398 /16 i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe iz tačke 1. izreke i M. R . su 16. jula 2010. godine podneli zahtev Ministarstvu unutrašnjih poslova - Uprava granične policije za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, koji nisu isplaćeni u poslednje tri godine.

Ministarstvo unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je 29. jula 2010. godine donelo rešenje 06/2 broj 120-1-340/10 kojim je odbilo kao neosnovan zahtev podnosilaca. Žalbena komisija Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) je rešenjem broj 120-01-639/2010-01 od 29. septembra 2010. godine odbila kao neosnovanu žalbu podnosilaca. Presudom Upravnog suda U. 28818/10 od 17. novembra 2011. godine uvažena je tužba podnosilaca i poništeno navedeno konačno rešenje, iz razloga što u obrazloženjima rešenja upravnih organa nije naveden osnovni koeficijent za obračun plate podnosilaca, kao ni procenat uvećanja plate po osnovu posebnih uslova rada, zbog čega se nije mogao izvesti zaključak o osnovanosti podnetog zahteva.

U daljem toku postupka, drugostepeni organ je pet puta odlučivao o žalbama podnosilaca, pri čemu je rešenjima od 1. marta, 14. juna, 2. oktobra i 11. decembra 2012. godine usvajao žalbe , poništavao prvostepena rešenja i vraćao predmet na ponovni pos tupak, dok je rešenjem broj 120-01-393/2013-01 od 30. jula 2013. godine odbio kao neosnovanu žalbu izjavljenu protiv prvostepenog rešenja broj 120-1-340/10-4 od 7. juna 2013. godine, sa čijim donošenjem se kasnilo četiri meseca. Tim povodom su podnosioci 21. maja 2013. godine podneli žalbu zbog „ćutanja administracije“.

Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu je presudom U. 13314/13 od 21. januara 2016. godine uvažio tužbu podnosilaca, poništio drugostepeno rešenje od 30. jula 2013. godine i vratio predmet na ponovno odlučivanje, iz razloga što se tuženi organ u obrazloženju pozvao na odredbe Zakona o unutrašnjim poslovima, koji je prestao da važi 30. novembra 2005. godine, i na pravilnike o platama radnika MUP, koji se ne objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a ne nalaze se u spisima predmeta.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-33/2016-01 od 18. februara 2016. godine usvojio žalbu podnosilaca i poništio prvostepeno rešenje od 7. juna 2013. godine. U nastavku postupka, prvostepeni organ je ponovo odbio zahtev podnosilaca rešenje m broj 1398/16 od 26. aprila 2016. godine, koje je drugostepeni organ poništio rešenjem broj 120-01-774/2016-01 od 2. septembra 2016. godine.

3.2. Rešenjem Osnovnog suda u Užicu - Sudska jedinica Bajina Bašta O. 1933/14 od 22. decembra 2014. godine za zakonskog naslednika na zaostavštini iza pok. M . R , bivšeg iz Bajine Bašte , oglašena je, pored ostalih, supruga ostavioca B. R , ovde podnositeljka ustavne žalbe.

Iz spisa predmeta proizlazi da su upravni organi i Upravni sud formalno odlučivali o pravu na isplatu dodataka na platu M. R , iako je preminuo 20. septembra 2012. godine. Njegovi pravni sledbenici, među kojima i podnositeljka ustavne žalbe B. R , nisu stupili kao stranke u konkretni postupak.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09 ) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da je u ostavljenom roku tuženi dužan da dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet upravnog spora i izjasni se o navodima tužbe , da ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta u roku od osam dana, ili ako izjavi da ih ne može dostaviti, sud može rešiti spor i bez spisa, pri čemu će sam utvrditi činjenično stanje na raspravi (član 30. stav 3.) .

5. Razmatrajući dopuštenost ustavne žalbe u odnosu na podnositeljku B. R , Ustavni sud je utvrdio da ona nije bila stranka u osporenom postupku, budući da nije stupila u postupak kao pravni sledbenik pok. M . R, koji je bio jedan od podnosilaca zahteva o kome je rešavano.

Iz odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da je izjavljuje lice o čijim pravima i obavezama je odlučivano u postupku čije se trajanje osporava ustavnom žalbom.

Imajući u vidu da navedena podnositeljka nije aktivno legitimisan za podnošenje ustavne žalbe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbacio njenu ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, o čemu je rešeno kao u tački 4. izreke.

6. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je period merodavan za ocenu o povredi označenog ustavnog prava počeo da teče 16. jula 2010. godine, kada je podnet zahtev, te da još nije okončan. Dakle, postupak traje sedam godina i pet meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode upravni postupak i upravnosudski spor , kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka

Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo jer se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da je ovaj predmet bio činjenično složen, imajući u vidu veći broj policijskih službenika koji su imali svojstvo stranke u postupku. Sa druge strane, pravna pitanja koja su se postavila u toku postupka nisu bila naročito složena.

Ispitujući postupanje nadležnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da je u predmetnom postupku doneto šest prvostepenih i osam drugostepenih rešenja, kao i dve uvažavajuće presude nadležnog sud a u upravnom sporu. Iz i zloženog se jasno može uočiti da je dosadašnji tok postupka obeležilo vraćanje predmeta drugostepenom, ali još češće prvostepenom organu na ponovno rešavanje. Ustavni sud je utvrdio da je drugostepeni organ protivrečno odlučivao jer je protiv identičnih rešenja prvostepenog organa žalbu pet puta usvajao, a jednom odbio. Pri tome je drugostepeni organ, u izvršenju presuda Upravnog suda , a potom i po žalbama protiv prvostepenih rešenja, propustio da otkloni nedostatke prvostepenog postupka i da sam reši upravnu stvar, iako je na to bio ovlašćen, u smislu odredbe člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. Trajanje postupka je prouzrokovano i nedelotvornim odlučivanjem nadležnog suda u upravnom sporu. Naime, Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu je presudom od 21. januara 2016. godine poništio konačno rešenje samo iz razloga što se drugostepeni organ pozvao i na odredbe ranije važećeg Zakona o unutrašnjim poslovima i što se u spisima predmeta nisu nalazili pravilnici koji su se primenjivali na obračun i isplatu plata zaposlenih u MUP. Ustavni sud ukazuje da je Upravni sud u takvoj situaciji bio ovlašćen da, u skladu sa odredbom člana 30. stav 3. Zakona o upravnim sporovima , od drugostepenog organa traži dopunu spisa predmeta , kao i da je zakonitost konačnog rešenja mogao da ispita na osnovu odredaba Zakona o policiji na koje se drugostepeni organ pozvao.

U vezi sa iznetim, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponavno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da je specifičnost upravnog postupka u tome da može umnogome da zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. U tom smislu je konstatovao da su podnosioci koristili pravna sredstva za njegovo ubrzanje kada su za to postojali uslovi. Ipak, Sud je primetio da su podnosioci tri meseca kasnili sa podnošenjem žalbe zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u iz vršenju drugostepenog rešenja od 11. decembra 2012. godine.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe navedenih u tački 1. izreke na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe navedenih u tački 1. izreke zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“ , broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđeno kašnjenje p odnosilaca sa korišćenjem pravnog sredstava za ubrzanje postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog a suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

8. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

9. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti