Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu troškova prevoza, koji traje preko sedam godina. Podnosiocima je utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete zbog neefikasnog postupanja organa uprave.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. C, Z. L, S. B, I. S, I. Ž, S. V, E. T. i D. T., svih iz Kruševca, P. V. i Ž. T, obojice iz Čitluka, I. M, D. M, S. L, Lj. V, Đ. Ć, Z. A, A. S. i Z. Ć, svih iz Vrnjačke Banje, Z. S. iz Kraljeva, M. A, M. L, D. K, M. S, S. K, D. Ž, I. M, I. M, G. M, Z. T, J. A, N. V, S. I, Z. M, M. L, S. J, D. V, I. P, V. D, S. J, G. M i V. K, svih iz Trstenika i S. J. iz Kapidžije, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. aprila 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. C, Z. L, S. B, I. S, I. Ž, S. V, E. T, D. T, P. V, Ž. T, I. M, D. M, S. L, Lj. V, Đ. Ć, Z. A, A. S, Z. Ć, Z. S, M. A, M. L, D. K, M. S, S. K, D. Ž, I. M, I. M, G. M, Z. T, J. A, N. V, S. I, Z. M, M. L, S. J, D. V, I. P, V. D, S. J, G. M, V. K. i S. J. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije, Policijska uprava u Kruševcu u predmetu broj 117-329/13, podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocima ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, dok se podnositeljki S. J. utvrđuje pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. C. iz Kruševca je 11. septembra 2012. godine, a Z. L, S. B, I. S, I. Ž, S. V, E. T. i D. T, svi iz Kruševca, P. V. i Ž. T, obojica iz Čitluka, I. M, D. M, S. L, Lj. V, Đ. Ć, Z. A, A. S. i Z. Ć, svi iz Vrnjačke Banje, Z. S. iz Kraljeva, M. A, M. L, D. K, M. S, S. K, D. Ž, I. M, I. M, G. M, Z. T, J. A, N. V, S. I, Z. M, M. L, S. J, D. V, I. P, V. D, S. J, G. M. i V. K, svi iz Trstenika i S. J. iz Kapidžije, su 30. oktobra 2013. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, podneli Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na "pravično i suđenje u razumnom roku" iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije, Policijska uprava u Kruševcu u predmetu broj 117-329/13.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije, Policijska uprava u Kruševcu broj 117-329/13 i spise predmeta Upravnog suda U. 19648/13, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 10. marta 2008. godine podneli Policijskoj upravi u Kruševcu zahtev za isplatu troškova prevoza za poslednje tri godine. Imajući u vidu da prvostepeni organ nije odlučio o podnetom zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 15. maja 2008. godine podneli žalbu zbog „ćutanja uprave“. Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 114-02-10/2008-01 od 12. juna 2008. godine njihova žalba je usvojena, pa je naloženo prvostepenom organu da u roku od 30 dana sprovede postupak i donese odgovarajuće rešenje.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije, Policijska uprava u Kruševcu broj 117-35/08 od 24. juna 2008. godine zahtev podnosilaca je odbijen. Protiv ovog rešenja podnosioci su 2. jula 2008. godine izjavili žalbu, a potom 1. oktobra 2008. godine i urgenciju za odlučivanje o podnetoj žalbi. Potom je prvostepeni organ doneo još jedno rešenje broj 117-35/08 od 21. jula 2008. godine kojim je odbijen predmetni zahtev podnosilaca. Rešenjem drugostepenog organa broj 114-02-17/2008-01 od 26. septembra 2008. godine oglašeno je ništavim rešenje prvostepenog organa broj 117-35/08 od 21. jula 2008. godine, usvojena žalba podnosilaca i poništeno rešenje prvostepenog organa broj 117-35/08 od 24. juna 2008. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 117-35/08 od 16. oktobra 2008. godine kojim je odbijen zahtev podnosilaca. Rešavajući o žalbi, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 114-05-25/2008-01 od 28. novembra 2008. godine kojim je žalba podnosilaca odbijena kao neosnovana. Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosioci su 29. decembra 2008. godine podneli tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 6481/10 (2008) od 14. oktobra 2010. godine, pa je poništeno navedeno drugostepeno rešenje. Podnosioci su 9. decembra 2010. godine zatražili od drugostepenog organa donošenje rešenja o izvršenju navedene presude. Drugostepeni organ je 30. novembra 2010. godine doneo rešenje broj 114-05-26/2010-01 kojim je poništeno prvostepeno rešenje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 117-888/10 od 21. decembra 2010. godine kojim je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan. Protiv ovog rešenja podnosioci su 5. januara 2011. godine izjavili žalbu, a potom 21. marta 2011. godine i urgenciju za odlučivanje o podnetoj žalbi. Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-284/2011-01 od 29. aprila 2011. godine žalba je usvojena i poništeno je prvostepeno rešenje.

Rešenjem prvostepenog organa broj 117-607/11 od 8. juna 2011. godine ponovo je odbijen predmetni zahtev podnosilaca. Protiv ovog rešenja podnosioci su 21. juna 2011. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-693/2011-01 od 29. jula 2011. godine.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 117-872/11 od 5. septembra 2011. godine kojim je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan. Protiv ovog rešenja podnosioci su 12. septembra 2011. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-1355/2011-01 od 26. oktobra 2011. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 117-1154/11 od 5. decembra 2011. godine ponovo je odbijen predmetni zahtev podnosilaca. Protiv ovog rešenja podnosioci su 19. decembra 2011. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-1602/2011-01 od 23. januara 2012. godine.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 117-184/12 od 12. marta 2012. godine kojim je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan. Protiv ovog rešenja podnosioci su 21. marta 2012. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 114-02-6/2012-01 od 4. maja 2012. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 112-184/12 od 20. juna 2012. godine ponovo je odbijen predmetni zahtev podnosilaca. Protiv ovog rešenja podnosioci su 29. juna 2012. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 114-02-16/2012-01 od 21. avgusta 2012. godine.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 112-184/12 od 4. oktobra 2012. godine kojim je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan. Protiv ovog rešenja podnosioci su 11. oktobra 2012. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 114-02-29/2012-01 od 7. novembra 2012. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 117-876/12 od 31. decembra 2012. godine ponovo je odbijen predmetni zahtev podnosilaca. Protiv ovog rešenja podnosioci su 8. januara 2013. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-5/2013-01 od 7. februara 2013. godine.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 117-329/13 od 30. aprila 2013. godine kojim je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan. Protiv ovog rešenja podnosioci su izjavili žalbu 29. maja 2013. godine, a potom i urgenciju 14. avgusta 2013. godine. Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-313/2013-01 od 18. septembra 2013. godine žalba podnosilaca je odbijena kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosioci ustavne žalbe su 13. decembra 2013. godine podneli tužbu Upravnom sudu, koja je uvažena presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 19648/13 od 12. marta 2015. godine, pa je predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosioci ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, a da, ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava; da će sud rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor, da je organ nadležan za izvršenje dužan bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje (član 71.).

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnog suda u postupku odlučivanja o njihovom zahtevu za isplatu troškova prevoza povređeno "pravo na pravično i suđenje u razumnom roku" iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 10. marta 2008, zahtevom podnosilaca, te da nije pravnosnažno okončan, iz čega proizlazi da postupak traje više od sedam godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan interes podnosilaca da se o osnovanosti njegovog zahteva odluči u razumnom roku, bez obzira na pravnu utemeljenost istog. Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da su podnosioci ustavne žalbe tokom celokupnog trajanja osporenog postupka koristili sva procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, te se može zaključiti da su svojim ponašanjem pokušali da doprinesu skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njihovim pravima.

Ispitujući postupanje upravnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da je za sedam godina u predmetnom postupku doneto 12 prvostepenih rešenja, 13 rešenja drugostepenog organa i da su vođena dva upravna spora, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je Žalbena komisija Vlade, kao nadležni drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, deset puta vratila predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets v. Ukraina, predstavka br. 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka br. 17271/04 od 10. juna 2008. godine). Upravni sud je o tužbi podnosilaca podnetoj 13. decembra 2013. godine odlučio 12. marta 2015. godine, dakle nakon godinu dana i tri meseca, presudom kojom je tužba uvažena, te je predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde. Podnositeljki ustavne žalbe S. J. se utvrđuje pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, imajući u vidu da je 2011. godine stupila u predmetni postupak, nakon smrti M. J, preminulog 23. decembra 2010. godine, kao njegov zakonski naslednik.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju su pretrpeli podnosioci ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, ponašanje samih podnosilaca i značaj prava o kome ce u postupku odlučuje za podnosioc e ustavne žalbe . Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. U vezi navoda podnosilaca ustavne žalbe da im je u predmetnom postupku povređeno i pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je u ovom delu ustavnu žalbu odbacio kao preuranjenu, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, imajući u vidu da osporeni postupak još uvek nije pravnosnažno okončan, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.