Odbijanje ustavne žalbe u sporu za naknadu štete zbog manje isplaćenih plata

Kratak pregled

Ustavni sud odbija kao neosnovanu ustavnu žalbu profesionalnih vojnika. Navodi o pristrasnosti sudija nisu dokazani, a sudovi su pravilno zaključili da se zakonitost visine plate, utvrđene upravnim aktom, mora osporavati u upravnom postupku i sporu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković , predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić , dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Lidija Đukić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. G . iz Prizrena , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 20. maja 202 1. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. G . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 563 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 9 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. G . iz Prizrena je, 18. juna 2018. godine, preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 19. februara, 22. i 30. aprila, 19. juna i 23. septembra 2019. godine, 15. juna, 24. avgusta i 7. decembra 2020. godine, kao i 1. februara 2021. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na imovinu iz člana 58. Ustava i prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 563 . Podnosilac se istovremeno pozvao na povredu prava zajemčenih odredbama člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njihove povrede ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi ukazao da je zahtev za uspostavljanje isplate penzije podneo 24. septembra 2010. godine, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i njene dopune, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 24. septembra 2010. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za uspostavljanje isplate starosne penzije priznate rešenjem broj 05-405/95 od 18 . septembra 1995. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 181.1.6-319/2013 od 5. novembra 2013. godine navedeni zahtev je odbijen, dok je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 01-02/181.6.3 2101/14 od 5. februara 2014. godine odbijena žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 4404/14 od 11. decembra 2014. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 2101/15 od 27. aprila 2015. godine kojim je usvojena žalba podnosioca, poništeno navedeno prvostepeno rešenje od 5. novembra 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 181.6.2.455/2015 od 21. marta 2016. godine odbio zahtev podnosioca, dok je žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja odbijena rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 9379/16 od 29. septembra 2016. godine.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 15716/16 od 20. decembra 2018. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Drugostepeni organ je, u izvršenju navedene presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu, doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 9379/16 od 8. marta 2019. godine, kojim je usvojena žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 21. marta 2016. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.

Prvostepenim rešenjem broj 181.6.2.1319/2019 od 15. aprila 2019. godine odbijen je zahtev podnosioca, a drugostepenim rešenjem broj 01-02/181.6.3 4984/ 19 od 16. avgusta 2019. godine odbijena je žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja .

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 15349/19 od 28. maja 2020. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Podnosilac je 24. avgusta 2020. godine podneo tužbu zbog nedonošenja drugostepenog rešenja u izvršenju presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu.

Rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 4984/19 od 28. jula 2020. godine usvojena je žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 15. aprila 2019. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje. Navedeno drugostepeno rešenje je 25. novembra 2020. godine dostavljeno podnosiocu ustavne žalbe, koji je 1. februara 2021. godine podneo žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u ponovnom postupku.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.) ; da će se postupci koji do početka primene ovog zakona nisu okončani, okončati prema odredbama zakona koji se primenjivao do početka primene ovog zakona (član 213. stav 1.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (stav 2.) .

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 563 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca od 24. septembra 2010. godine, da nije pravnosnažno okončan i da se nalazi u fazi prvostepenog rešavanja o zahtevu. Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje deset godina i sedam meseci.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da je on izašao iz okvira koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode upravni postupak, odnosno suda koji vodi upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje donekle složeno, ali da se ne postavljaju složena pravna pitanja, posebno imajući u vidu da je, nakon donošenja presude Grudić protiv Srbije od 17. aprila 2012. godine (predstavka broj 31925/08), Evropski sud za ljudska prava doneo odluku u predmetu Skenderi i drugi protiv Srbije od 27. jula 2017. godine (predstavke br. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 i 47575/12), a koji se, takođe, odnosio na pitanje obustave isplate penzija osiguranicima sa prebivalištem na teritoriji AP Kosovo i Metohija i njihovo ponovno uspostavljanje.

Ustavni sud konstatuje da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu za uspostavljanje isplate penzije odluči u razumnom roku.

Ustavni sud je utvrdio da podnosilac nije koristio procesnopravna sredstva zbog nedonošenja rešenja prvostepenog organa od 5. novembra 2013. godine, iako je ono doneto nepune tri godine po proteku zakonskog roka za rešavanje o zahtevu od 24. septembra 2010. godine, kao i zbog nedonošenja rešenja prvostepenog organa od 21. marta 2016. godine, iako je ono doneto devet meseci po proteku zakonskog roka za rešavanje o navedenom zahtevu u ponovnom postupku. Ipak, navedena propuštanja podnosioca, imajući u vidu ukupno trajanje osporenog postupka, nisu odlučujuće uticala na njegovo duže trajanje.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je utvrdio da su u predmetnom postupku doneta tri rešenja prvostepenog i šest rešenja drugostepenog organa, kao i da su vođena tri upravna spora o zakonitosti konačnog rešenja. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) , činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (presude ESLjP, Pavlyulynets protiv Ukrajine , broj predstavke 70763/01, od 6. septembra 2005. godine, stav 51, i Cvetković protiv Srbije, broj predstavke 17271/04, od 10. juna 2008. godine, stav 51.).

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slučaju, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i utvrđene periode u kojima podnosilac nije koristio pravna sredstva protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Imajući u vidu da postupak nije pravnosnažno okončan, to je Ustavni sud zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, kao i zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi odbacio kao preuranjen, rešavajući kao u tački 4. izreke, odnosno kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. U vezi sa zahtevom za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

9. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.