Ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za povraćaj zemljišta koji traje preko 20 godina. Sud je utvrdio odgovornost upravnih organa za neefikasnost i naložio hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Ljiljane Toholj iz Malog Zvornika, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. jula 2011. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ljiljane Toholj i utvrđuje da je u postupku koji se vodi pred Komisijom opštine Loznice za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u predmetu 461-272/91 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosteljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete, koje može ostvariti na način predviđen odredbama člana 90. Zakona o Ustavnom sudu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ljiljana Toholj iz Malog Zvornika, podnela je 13. maja 2009. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u postupku koji se vodi pred Komisijom opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u predmetu 461-272/91.

U ustavnoj žalbi je navedeno: da je zahtev za povraćaj zemljišta podnet 1991. godine; da se rasprave zakazuju u dugim vremenskim razmacima; da je postupak u odnosu na deo jedne od parcela prekinut bez pravnog osnova; da se postupak neopravdano odugovlači i da je neizvesno kada će biti okončan. Od Ustavnog suda je traženo da usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu navedenog Ustavom zajemčenog prava, kao i da utvrdi pravo na naknadu štete koju podnoiteljka može ostvariti na način predviđen odredbama člana 90. Zakona o Ustavnom sudu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje se zakonom.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti iako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Žika Mićić, otac podnositeljke ustavne žalbe, podneo je 8. aprila 1991. godine zahtev za vraćanje zemljišta iz Poljoprivredno zemljišnog fonda (u daljem tekstu: PZF), koje obuhvata na katastarske parcele br. 1036, 1038, 1039, 1068, 1070, 1186 i 1204 KO Banja Koviljača, a koje je rešenjem broj 252 od 5. septembra 1953. godine oduzeto njegovom ocu, Anđelku Mićiću. Povodom ovog zahteva formiran je predmet broj 461-43/91. Zahteve za vraćanje istog zemljišta podneli su i unuci pok. Anđelka Mićića, Miroslav Mihajlović i Miodrag Mihajlović, povodom čijih zahteva su formirani predmeti 461-272/91 i 461-283/91. Po svim navedenim zahtevima vođen je jedinstveni postupak.

Prva rasprava povodom navedenih zahteva održana je 19. septembra 1991. godine. Na raspravi održanoj 19. avgusta 1992. godine zahtev za vraćanje predmetnog zemljišta podnele su i Jelena Mićić i Desanka Đukanović, supruga, odnosno ćerka pok. Anđelka Mićića kome je zemljište oduzeto. Nakon rasprave održane 19. septembra 1994. godine, Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta donela je delimično rešenje broj 461-43, 272 i 283/91 od 26. oktobra 1994. godine. Stavom 1. navedenog rešenja utvrđeno je pravo zajedničke svojine Žike Mićića, Miodraga Mihajlovića i Miroslava Mihajlovića na delu katastarske parcele broj 1070 KO Banja Koviljača površine 0.92.87 ha, kao naknada za oduzeto zemljište po rešenju Sreske komisije za PZF u Loznici broj 252 od 5. septembra 1953. godine i obavezano je JP „Vodovod i kanalizacija“ Loznica da imenovanim licima preda navedenu parcelu u državinu i dozvoli uknjižbu prava svojine u katastarskim knjigama. Stavom 2. ovog rešenja utvrđena je novčana naknada Žiki Mićiću, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću za deo katastarske parcele broj 1070 površine 0.12.20 ha, kao i za katastarske parcele br. 1036/1, 1036/3 i 1036/4, sve u KO Banja Koviljača, a na teret JP „Vodovod i kanalizacija“ Loznica. Protiv ovog rešenja učesnici u postupku su izjavili žalbe.

Ministarstvo finansija Republike Srbije, rešavajući o žalbama izjavljenim protiv prvostepenog rešenja, donelo je rešenje 13 broj 461-02-173/95 od 18. februara 1996. godine kojim je poništeno rešenje Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta broj 461-43, 272 i 283/91 od 26. oktobra 1994. godine.

U ponovnom postupku zakazano je 15 rasprava (20. decembra 1996. godine, 15. i 28. januara, 7. i 21. februara, 14. i 21. marta, 4. i 18. aprila, 9. i 30. maja, 27. juna i 12, 21. i 26. septembra 1997. godine), od kojih je devet održano. Nakon zaključenja rasprave, Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta donela je delimično rešenje br. 461-43, 272 i 283/91 od 27. novembra 1997. godine kojim je utvrdila pravo zajedničke svojine Žiki Mićiću, Jeleni Mićić, Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću na zemljištu koje se nalazi u KO Banja Koviljača, na katastarskoj parceli broj 1070 u površini 0.92.88 ha i na katastarskoj parceli broj 1086/5 u površini 0.02.70 ha, kao naknadu za oduzeto zemljište po rešenju Sreske komisije za PZF u Loznici broj 252 od 5. marta 1953. godine, i obavezala JP „Vodovod i kanalizacija“ Loznica da navedeno zemljište preda podnosiocima zahteva u državinu i dozvoli im uknjižbu prava svojine u katastarskim knjigama. Rešenje je postalo pravnosnažno danom donošenja, jer su se stranke odrekle prava na žalbu protiv ovog rešenja.

U daljem toku postupka, Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta donela je još jedno delimično rešenje br. 461-43, 272 i 283/91 od 7. aprila 1998. godine kojim je utvrdila pravo zajedničke svojine Žiki Mićiću, Jeleni Mićić, Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću na zemljištu koje se nalazi na katastarskoj parceli broj 1038 u KO Banja Koviljača, površine 0.17.09 ha, i obavezala JVP „Srbijavode“ – VPC „Sava“ Beograd da navedenu parcelu preda podnosiocima zahteva u državinu i dozvoli im uknjižbu prava svojine u katastarskim knjigama.

Mitar Radić podneo je 25. septembra 1998. godine predlog za ponavljanje postupka okončanog delimičnim rešenjem Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta br. 461-43, 272 i 283/91 od 27. novembra 1997. godine, koji je zaključkom Komisije br. 461-43, 272 i 283/91 od 17. novembra 2000. godine odbačen, jer je izjavljen od stane neovlašćenog lica. Protiv ovog zaključka podnosilac predloga izjavio je žalbu. Ministarstvo finansija, rešavajući o žalbi, donelo je rešenje 461-02-163/2000-13 od 18. aprila 2001. godine, kojim je u stavu 1. poništilo prvostepeno rešenje, stavom 2. dozvolilo da se ponovi postupak okončan delimičnim rešenjem Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta od 27. novembra 1997. godine, dok je stavom 3. poništilo delimično rešenje Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta 461-43, 272 i 283/91 od 27. novembra 1997. godine. U obrazloženju ovog rešenja navedeno je, između ostalog, da je prvostepeni organ imao određenih saznanja o postojanju nekih prava žalioca, kao i da iz spisa predmeta proizlazi da je korisnik katastarske parcele broj 1070 KO Banja Koviljača preduzeće „Naš Dom“, a da se rešenjem obavezuje JP „Vodovod i kanalizacija“ Loznica.

U ponovljenom postupku zakazano je 12 rasprava (1. i 29. juna 2001. godine, 29. novembra 2002. godine, 17. januara, 14. februara, 14. marta, 16. maja, 4. jula, 5. septembra, 24. oktobra, 7. novembra i 5. decembra 2003. godine) od kojih su četiri održane (1. juna 2001. godine, 29. novembra 2002. godine, 14. februara i 5. decembra 2003. godine), dok osam nije održano. Na rasprave zakazane za 17. januar i 16. maj 2003. godine niko od predlagača nije došao, iako su bili uredno pozvani. Predlagači nisu došli ni na raspravu zakazanu za 4. jul 2003. godine jer nisu bili uredno pozvani. U ovom delu postupka, otac podnositeljke ustavne žalbe, podnosilac zahteva za vraćanje zemljišta Žika Mićić, preminuo je 20. decembra 2001. godine. Podnositeljka ustavne žalbe se kao pravni sledbenik podnosioca zahteva uključila u postupak na prvoj narednoj raspravi `zakazanoj za 29. novembar 2002. godine.

Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta donela je rešenje broj 461-272/91 od 26. decembra 2003. godine, kojim je utvrdila Jeleni Mićić, Ljiljani Toholj (podnositeljki ustavne žalbe), Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću pravo na novčanu naknadu za oduzeto zemljište koje se nalazi na katastarskim parcelama KO Banja Koviljača, broj 1036/2 površine 0.20.69 ha, broj 1068/1 površine 0.60.50 ha i broj 1068/2 površine 0.08.30 ha, a na teret Republičke direkcije za puteve. U obrazloženju ovog rešenja navedeno je da će Komisija o preostalom zahtevu odlučiti naknadnim rešenjem. Protiv ovog rešenja nijedan učesnik u postupku nije izjavio žalbu.

U nastavku postupka zakazano je devet rasprava (19. marta, 7. i 15. aprila, 16. jula, 3. i 24. septembra, 8. i 26. oktobra 2004. godine i 11. februara 2005. godine) od kojih su četiri održane. Na rasprave zakazane za 24. septembar i 8. oktobar 2004. godine nije došao ni jedan od predlagača, te ona nije održana. Nakon sprovedene rasprave u ovom delu postupka, Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta donela je rešenje broj 461-272/91 od 24. februara 2005. godine, kojim je utvrdila Jeleni Mićić, Ljiljani Toholj (podnositeljki ustavne žalbe), Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću pravo na novčanu naknadu za oduzeto zemljište koje se nalazi na katastarskim parcelama KO Banja Koviljača, broj 1036/1 površine 0.39.41 ha, broj 1036/3 površine 0.67.56 ha i broj 1036/4 površine 0.69.01 ha, a na teret JP „Vodovod i kanalizacija“ Loznica. Protiv ovog rešenja žalbe su izjavili korisnik navedenih parcela JP „Vodovod i kanalizacija“ Loznica, Miodrag Mihajlović i Miroslav Mihajlović.

Nakon podnetih žalbi, Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta je održala još jednu raspravu 25. marta 2005. godine, a potom je donela rešenje br. 461-272/91 od 31. marta 2005. godine. Ovim rešenjem, prvim stavom izreke, dozvoljena je obnova postupka okončanog rešenjem Komisije br. 461-272/91 od 7. aprila 1998. godine, koju su tražili podnosioci zahteva za vraćanje zemljišta. Drugim stavom izreke ovog rešenja utvrđeno je pravo svojine Jeleni Mićić, Ljiljani Toholj (podnositeljki ustavne žalbe), Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću na zemljištu koje se nalazi na katastarskim parcelama KO Banja Koviljača, broj 1038/4 površine 0.02,12 ha, broj 1040/3 površine 0.02,91 ha i broj 1055/3 površine 0.14,66 ha, te je obavezano JVP „Srbijavode“ Beograd da navedenim licima preda u državinu označeno zemljište i da im dozvoli uknjižbu prava svojine na tom zemljištu u katastarskim knjigama. Trećim stavom izreke ove odluke utvrđeno je pravo svojine Jeleni Mićić, Ljiljani Toholj, Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću na zemljištu koje se nalazi na katastarskoj parceli 1039/1 površine 0.16,32 ha KO Banja Koviljača, na teret opštine Loznica. Četvrtim stavom izreke ove odluke utvrđeno je pravo svojine Jeleni Mićić, Ljiljani Toholj, Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću na zemljištu koje se nalazi na katastarskoj parceli 1036/5 površine 0.05,00 ha KO Banja Koviljača, na teret JP „Direkcija za upravljanje i razvoj Banje Koviljače“. Protiv ovog rešenja žalbu je izjavilo JVP „Srbijavode“

Ministarstvo finansija Republike Srbije, odlučujući o žalbi JP „Vodovod i kanalizacije“ Loznica, Miodraga Mihajlovića i Miroslava Mihajlovića izjavljenih protiv rešenja Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta broj 461-272/91 od 24. februara 2005. godine, donelo je rešenje broj 461-02-163/2000-13 od 2. juna 2005. godine kojim je izjavljene žalbe odbio. Protiv ovog rešenja tužbu Vrhovnom sudu Srbije su podneli JP „Vodovod i kanalizacije“ Loznica i Miroslav Mihajlović.

Vrhovni sud Srbije, odlučujući o tužbi u upravnom sporu, doneo je presudu U. 5201/05 od 6. septembra 2006. godine, kojom je poništio rešenje Ministarstva finansija Republike Srbije broj 461-02-163/2000-13 od 2. juna 2005. godine.

U izvršavanju presude Vrhovnog suda Srbije U. 5201/05 od 6. septembra 2006. godine, Ministarstvo finansija Republike Srbije donelo je rešenje broj 461-02-163/2000-13 od 22. februara 2007. godine kojim je poništio delimično rešenje Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta broj 461-272/91 od 24. februara 2005. godine i predmet vratilo prvostepenom organu na ponovni postupka i odluku. U obrazloženju ovog rešenja navedeno je da u postupku nije utvrđen status zemljišta, kao i da se ne vidi na osnovu čega je prvostepeni organ zaključio da je JP „Vodovod i kanalizacija“ Loznica obveznik plaćanja naknade.

S druge strane, odlučujući o žalbi JVP „Srbijavode“ izjavljenoj protiv rešenja Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta broj 461-272/91 od 31. marta 2005. godine, Ministarstvo finansija Republike Srbije donelo je rešenje 461-02-163/2000-13 od 3. juna 2005. godine kojim je poništilo navedeno prvostepeno rešenje u drugom stavu izreke i predmet u tom delu vratilo prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje. U obrazloženju ovog rešenja navedeno je da žaliocu nije omogućeno da učestvuje u postupku pre donošenja rešenja protiv koga je izjavljena žalba.

Nakon poništaja prvostepenog rešenja od 31. marta 2005. godine, u ponovnom postupku održane su dve rasprave (9. septembra i 7. oktobra 2005. godine). Nakon održanih rasprava, Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta donela je rešenje broj 461-272/91-V od 13. oktobra 2005. godine kojim je utvrđeno pravo svojine Jeleni Mićić, Ljiljani Toholj, Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću na zemljištu koje se nalazi na katastarskim parcelama KO Banja Koviljača, broj 1038/4 površine 0.02,12 ha, broj 1040/3 površine 0.02,91 ha i broj 1055/3 površine 0.14,66 ha, te je obavezano JVP „Srbijavode“ Beograd da navedenim licima preda u državinu označeno zemljište i da im dozvoli uknjižbu prava svojine na tom zemljištu u katastarskim knjigama. Protiv ovog rešenja žalbu je izjavio korisnik zemljišta JVP „Srbijavode“ Beograd.

Ministarstvo finansija Republike Srbije, odlučujući o žalbi, donelo je rešenje 461-02-163/2000-13 od 14. februara 2006. godine kojim je poništilo rešenje Komisije opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta broj 461-272/91-V od 13. oktobra 2005. godine i predmet vratilo prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje. U obrazloženju ovog rešenja navedeno je da je predmetno zemljište u državnoj svojini, te takvo zemljište ne može biti predmet vraćanja ranijem sopstveniku, osim uz saglasnost Republike Srbije.

Nakon rešenja Ministarstva finansija Republike Srbije od 14. februara 2006. i 22. februara 2007. godine, u ponovnom postupku pred prvostepenim organom su održane četiri rasprave (23. marta, 20. aprila, 25. maja i 8. juna 2007. godine), dok jedna rasprava (zakazana za 9. mart 2007. godine) nije održana. Komisija opštine Loznica za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta donela je rešenje broj 461-272/91 od 29. juna 2007. godine kojim je utvrđeno pravo svojine podnosilaca zahteva Jeleni Mićić, Ljiljani Toholj, Desanki Đukanović, Miodragu Mihajloviću i Miroslavu Mihajloviću na zemljištu koje se nalazi na katastarskim parcelama KO Banja Koviljača, broj 1038/4 površine 0.02.12 ha, broj 1040/3 površine 2.02.91 ha i 1055/3 površine 0.14.66 ha, te je obavezano JVP „Srbijavode“ Beograd da navedenim licima preda u državinu označeno zemljište i da im dozvoli uknjižbu prava svojine na tom zemljištu u katastarskim knjigama. Protiv ovog rešenja nije izjavljena žalba.

U daljem toku ponovnog postupka zakazano je još šest rasprava (22. februara, 14. marta, 18. aprila i 16. maja 2008. godine, 9. oktobra i 20. novembra 2009. godine), od kojih je održana jedna – 14. marta 2008. godine. Nakon novembra 2009. godine nije održana nijedna rasprava.

4. Članom 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ("Službeni glasnik RS", br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisano je: da postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta (u daljem tekstu: zahtev) vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine (u daljem tekstu: komisija). (član 2.); da se strankama, u smislu ovog zakona, smatraju raniji sopstvenik s jedne strane, i opština i poljoprivredna, odnosno druga organizacija kod koje se oduzeto zemljište nalazi, odnosno koja je otuđila to zemljište iz društvene svojine (u daljem tekstu: organizacija), s druge strane (član 5.)

Uredbom za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ("Službeni glasnik RS", br. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 i 103/03) propisano je da se ranijim sopstvenikom, u smislu Zakona, smatra lice koje je bilo sopstvenik zemljišta u momentu kad je to zemljište postalo društvena svojina po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama (u daljem tekstu: Zakon o poljoprivrednom zemljišnom fondu) ili po osnovu konfiskacije zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda po propisima o obaveznom otkupu (u daljem tekstu: konfiskovano zemljište), kao i da se pravnim sledbenikom smatraju zakonski naslednici ranijeg sopstvenika i lica koja svoje pravo na oduzeto zemljište, kao univerzalni sukcesori, izvode iz prava ranijeg sopstvenika u momentu raspravljanja po odredbama Zakona (član 2.); da Komisija može u toku celog postupka upotpunjavati činjenično stanje i o onim činjenicama koje nisu bile iznete ili još nisu utvrđene, kako bi se utvrdile sve činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje po zahtevu (član 7. stav 1.); da će komisija ako raniji sopstvenik uz zahtev ne podnese dokaze o činjenicama na osnovu kojih se može odlučiti o zahtevu, preduzeti sve što je potrebno za utvrđivanje činjeničnog stanja i što odgovara konkretnom slučaju (isprave, izjave stranaka, svedoci, veštaci, uviđaj, i dr.), kao i da će u slučaju da komisija treba da pribavi ispravu koja se nalazi kod državnog organa ili drugog pravnog lica, a stranka koja se pozvala na tu ispravu ne može da je pribavi, komisija pribaviti tu ispravu po po službenoj dužnosti (član 11.); da ukoliko pitanja postupka nisu zakonom, odnosno ovom uredbom drugačije uređena, primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku (član 23.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (član 208.); da će se na predmete čije je rešavanje započeto pre stupanja na snagu ovog zakona primenjivati odredbe ovog zakona, ako postupak nije konačno završen (član 290.). Odredbama člana 291. Zakona utvrđeno je da stupanjem na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ", broj 52/56, „Službeni list SFRJ", br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ", broj 24/94).

Odredbom člana 13. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ", broj 52/56, „Službeni list SFRJ", br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ", broj 24/94), koji je važio u vreme pokretanja postupka, bilo je propisano da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja.

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.).

Takođe, i odredbama novog Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) su propisane mogućnosti koje strankama stoje na raspolaganju u slučajevima "ćutanja uprave".

5. Ispitujući razloge i navode ustavne žalbe u pogledu povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je, najpre, utvrdio da je postupak za vraćanje zemljišta povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 8. aprila 1991. godine, zahtevom oca podnositeljke ustavne žalbe, koji je preminuo 20. decembra 2001. godine, te se podnositeljka uključila u postupak na prvom sledećem ročištu koje je bilo zakazano za 29. novembar 2002. godine, da je predmetni postupak do podnošenja ustavne žalbe trajao 18 godina, kao i da taj postupak još nije okončan.

Ustavni sud je imao u vidu i da je podnositeljka ustavne žalbe kao naslednik pokojnog podnosioca zahteva Žike Mićića, oca podnoiteljke, preuzela postupak kada je on trajao više od 11 i po godina, ali je stao na stanovište da se u ovom slučaju razumna dužina trajanja postupka ceni od momenta podnošenja zahteva Komisiji 8. aprila 1991. godine, nezavisno i od toga što je ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počela da teče 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije. Ustavni sud je ovakav stav već zauzeo u Odluci Už-378/2008 od 15. jula 2010. godine, a saglasno praksi Evropskog suda za ljudska prava (videti Odluku u predmetu Fütterer protiv Hrvatske od 20. decembra 2001. godine, pas. 24.).

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da postupak nije okončan sada već ni posle više od 20 godina od pokretanja ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanje organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju reč o složenoj pravnoj stvari, pre svega jer je u toku postupka odlučivano o vraćanju više parcela koje koriste, odnosno koje su koristili različiti subjekti. Komisija je bila dužna da utvrdi da li su ispunjeni uslovi za vraćanje zemljišta, u smislu člana 1. stav 3. Zakona, pa ukoliko utvrdi da nisu, Komisija je dužna da ustanovi da li postoji mogućnost davanja ili obezbeđivanja drugog, po površini i kvalitetu odgovarajućeg zemljišta. Tek ako ni takvog zemljišta nema, odnosno ako se ne može obezbediti, Komisija može rešenjem utvrditi da podnosiocu zahteva pripada pravo na novčanu naknadu.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da podnositeljka ustavne žalbe ima značajan pravni i materijalni interes da joj se vrati imovina koja je oduzeta njenoj porodici. Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da je podnositeljka u manjoj meri i sama doprinela produžavanju trajanja predmetnog postupka. Naime, četiri usmene rasprave nisu bile održane zato što ni podnositeljka, niti ostali predlagači nisu došli na usmenu raspravu, a bili su uredno pozvani.

Međutim Ustavni sud je ocenio da u postupku u kome je posle 20 godina pravnosnažno odlučeno samo o polovini zahteva, određena složenost činjeničnih i pravnih pitanja u osporenom postupku, kao i određeni doprinos podnositeljke ustavne žalbe ne mogu predstavljati prihvatljivo opravdanje za pogrešno i nedelotvorno postupanje organa koji vodi postupak. Ovo, pre svega jer je prvostepeni organ pojedine rasprave zakazivao i u razmaku od godinu, godinu i po, pa čak i dve godine, a od 20. novembra 2009. godine nije zakazana rasprava. Ustavni sud konstatuje da je dužini trajanja predmetnog postupka doprinelo i postupanje drugostepenog organa koji je o žalbi na prvo prvostepeno rešenje od 26. oktobra 1994. godine odlučio tek nakon godinu i po dana – 18. februara 1996. godine. Takođe, drugostepeni organ je svojim rešenjem od 3. juna 2005. godine poništio prvostepeno rešenje od 31. marta 2005. godine u odnosu na JVP „Srbijavode“ Beograd, jer ovom učesniku nije bilo omogućeno da se izjasni u postupku. Nakon što je prvostepeni organ otklonio ovaj nedostatak u ponovnom postupku i 13. oktobra 2005. godine doneo identično rešenje kao i prvi put, drugostepeni organ je u postupku po žalbi rešenjem od 14. februara 2006. godine poništio i ovo rešenje, navodeći da je u konkretnom slučaju reč o zemljištu koje se nalazi u državnoj svojini, te da je za vraćanje tog zemljišta potrebna saglasnost Republike Srbije koja nije tražena.

Ustavni sud je imao u vidu da podnositeljka ustavne žalbe nije iskoristila pravna sredstva propisana odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima u cilju ubrzanja postupka. Naime, podnositeljka ustavne žalbe je imala pravo da, s obzirom da prvostepeni organ nije odlučio o njenom zahtevu u celini, podnese žalbu drugostepenom organu zbog "ćutanja uprave", a potom i urgenciju, ukoliko ni drugostepeni organ ne postupi po žalbi, te i pravo na pokretanje upravnog spora podnošenjem tužbe nadležnom sudu, nakon iscrpljivanja prethodno navedenih pravnih sredstava i to u rokovima propisanim citiranim odredbama zakona. Međutim, Ustavni sud je ocenio da i pored toga što podnositeljka nije iskoristila zakonom propisana pravna sredstva u cilju ubrzanja postupka, obaveza je organa koji sprovodi postupak da isti sprovede shodno načelu efikasnosti, odnosno da obezbedi uspešno i kvalitetno ostvarivanje prava i pravnih interesa stranaka, a neodlučivanje nadležnog organa o zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta u periodu dužem od 20 godina, ne može se smatrati efikasnim i ažurnim postupanjem. Ovo utoliko pre što je članom 208. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku propisan rok od dva meseca za donošenje rešenja u prvostepenom postupku

6. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, saglasno članu 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu usvojio, odlučujući kao u tački 1. izreke.

Na osnovu člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, u konkretnom slučaju, ostvari utvrđivanjem prava na naknadu nematerijalne štete, na način predviđen odredbama člana 90. Zakona, a u tački 3. izreke naložio nadležnim organima, da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

7. Ustavni sud, na osnovu izloženog i odredbe 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo je Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti