Povreda prava na socijalnu zaštitu zbog neodgovarajućeg postupka o nezi

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na socijalnu zaštitu. Ocena organa veštačenja, na kojoj se temelji odbijanje zahteva za tuđu negu, nije uzela u obzir sve okolnosti, uključujući lišenje poslovne sposobnosti podnosioca. Dosuđena je naknada.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Gordana Ajnšpiler Popović i dr Vladan Petrov, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi G. S. iz Sutjeske kod Sečnja, čiji je staratelj M. S. iz Sutjeske, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 31. oktobra 2024. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba G. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Zrenjanin u predmetu broj 35-182.40-039186/2018 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na socijalnu zaštitu, iz člana 69. Ustava Republike Srbije.

2. Određuje se pravično zadovoljenje G. S. zbog utvrđene povrede prava isplatom u iznosu od 3.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. S. iz Sutjeske kod Sečnja je 23. juna 2022. godine, u ime G. S. iz Sutjeske kod Sečnja, kao njegov staratelj, a preko punomoćnika F. R, advokata iz Novog Sada, Ustavnom sudu izjavila ustavnu žalbu, a potom 9. juna 2023. godine i dopunu ustavne žalbe, protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 28474/21 od 11. maja 2022. godine, zbog povrede prava na socijalnu zaštitu, iz člana 69. stav 1. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno:

- da je podnosilac ustavne žalbe teško bolesno lice kome je oduzeta poslovna sposobnost i kome je neophodna socijalna zaštita radi zadovoljavanja osnovnih životnih potreba;

- da je pregledom oftalmologa S. „H.“ Zrenjanin od 29. novembra 2021. godine utvrđeno da je podnosilac slepa osoba sa telesnim oštećenjem 100%, da je stanje definitivno, te da mu je neophodna tuđa nega i pomoć;

- da je nalazom i mišljenjem psihologa – neuropsihologa S. „R.“ Melenci od 4. novembra 2021. godine utvrđeno da je podnosilac potpuno ograničen u aktivnostima dnevnog života i samozbrinjavanja, te da je podnosilac potpuno zavisan od tuđe nege i pomoći;

- da je nalazom i mišljenjem psihologa Specijalističke psihijatrijske ordinacije Zrenjanin od 25. oktobra 2021. godine utvrđeno da je kod podnosioca došlo do jasnog pada na nivou kognitivnog funkcionisanja i da nije u stanju da samostalno obavlja osnovne aktivnosti samozbrinjavanja, odnosno da mu je potreban nadzor i pomoć druge osobe;

- da je nalazom i mišljenjem specijaliste neuropsihijatrije od 13. avgusta 2021. godine utvrđeno da je podnosiocu neophodno odobriti dodatak za tuđu negu i pomoć;

- da je uprkos svemu, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija pokrajinskog fonda Novi Sad rešenjem broj 30/02/182.40-39186 od 12. oktobra 2021. godine, odbio njegov zahtev za ostvarivanje prava na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica, pozivajući se na nalaz, mišljenje i ocenu broj DO-39186/7 od 22. septembra 2021. godine, koji je sačinjen bez ličnog pregleda podnosioca;

- da je Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu osporenom presudom U. 28474/21 od 11. maja 2022. godine, zauzeo stav da je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje postupio u skladu sa zakonom.

Podnosilac je u dopuni ustavne žalbe od 9. juna 2023. godine dostavio izveštaje – nalaze i mišljenja lekara psihologa – neuropsihologa, kao i lekara specijalista neuropsihijatrije od oktobra, novembra i decembra 2022. godine, koji, prema njegovom mišljenju, ukazuju da mu je povređeno pravo na socijalnu zaštitu, jer mu nije pružena neophodna pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća.

Podnosilac je tražio da Sud usvoji ustavnu žalbu zbog povrede označenog prava, poništi osporenu presudu i utvrdi da ispunjava uslove za priznavanje prava na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje

Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, spise predmeta Centra za socijalni rad opštine Sečanj, spise predmeta Osnovnog suda u Zrenjaninu, kao i spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Zrenjanin broj dosijea 35-039186, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Zrenjanin broj 35-182-40-039186 od 5. novembra 2018. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosioca za priznavanje prava na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica, sa obrazloženjem da je dat nalaz, mišljenje i ocena organa veštačenja broj DO-39186/7 od 11. oktobra 2018. godine da kod podnosioca ne postoji potreba za pomoći i negom drugog lica.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Pokrajinskog fonda Novi Sad broj 30-02/182.40-39186 od 28. marta 2019. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca, nakon što je prethodno pribavljen

nalaz, mišljenje i ocena organa veštačenja u drugostepenom postupku broj DO-39186/6 od 13. marta 2019. godine, koji se saglasio sa nalazom, mišljenjem i ocenom organa veštačenja broj DO-39186/7 od 11. oktobra 2018. godine, da kod podnosioca ne postoji potreba za negom i pomoći drugog lica.

Podnosilac je 22. maja 2019. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, dopunjenu podnescima od 24. septembra i 5. decembra 2019. godine, 12. juna i 26. oktobra 2020. godine i 15. januara i 21. aprila 2021. godine, koja je uvažena presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 8236/19 od 25. juna 2021. godine, te je poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje. U obrazloženju presude je, pored ostalog, navedeno da je u žalbenom postupku podnosilac priložio nalaze, ocene i mišljenja – izveštaje lekara specijalista neuropsihijatrije, specijaliste fizikalne medicine i rehabilitacije, specijaliste oftalmologa, medicinske psihologije od 11. decembra 2018. godine, 12. decembra 2018. godine, 13. novembra 2018. godine i 16. novembra 2021. godine, u kojima je dato mišljenje da je podnosiocu neophodna tuđa nega i pomoć drugog lica, kao i da je u žalbi naveo da je slepo lice, da nije sposoban za samostalno funkcionisanje i samozbrinjavanje, ali da tuženi organ ove navode nije izložio, niti je dao jasne i argumentovane razloge iz kojih ne prihvata u tim izveštajima data mišljenja o potrebi za tuđom negom i pomoći, niti je naveo iz kojih razloga su žalbeni navodi neosnovani, zbog čega je Upravni sud ocenio da je učinjena povreda pravila postupka iz člana 141. stav 4. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 18/16), na štetu tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe. Ceneći navode tužbe i podnesaka kojima je tužba dopunjena, a kojima je tužilac ukazivao na izveštaje lekara specijaliste sačinjene nakon izrade nalaza, ocene i mišljenja drugostepenog organa veštačenja, Upravni sud je ukazao da nova medicinska dokumentacija može biti predmet razmatranja prilikom podnošenja novog zahteva.

Postupajući u izvršenju presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 8236/19 od 25. juna 2021. godine, drugostepeni organ je zatražio novo mišljenje organa veštačenja u drugostepenom postupku, koji se, nakon uvida u medicinsku dokumentaciju u spisima predmeta, svojim nalazom, mišljenjem i ocenom broj DO-39186/7 od 22. septembra 2021. godine saglasio sa nalazom, mišljenjem i ocenom organa veštačenja u prvostepenom postupku broj DO-39186/7 od 11. oktobra 2018. godine, da kod podnosioca na dan pregleda 17. jula 2018. godine ne postoji potreba za pomoći i negom drugog lica.

Organ veštačenja u drugostepenom postupku je, ceneći celokupnu medicinsku dokumentaciju i nalog Upravnog suda, ocenio da je podnosilac samostalno otežano nepokretan, da nije slepo lice, da je kompezovanog nalaza na vitalnim organima, da u psihičkom stanju nije registrovana demencija težeg stepena, te da je sposoban za samostalno samozbrinjavanje i da prema važećim propisima ne ispunjava uslove za utvrđivanje potrebe za pomoći i negom drugog lica. U nalazu je navedeno da dostavljeni izveštaji oftalmologa ne izveštavaju objektivno o oštrini vida, što je dokazano objektivizacijom vida kod oftalmologa u odeljenju funkcionalne dijagnostike Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje Beograd od 28. avgusta 2018. godine i 16. marta 2019. godine, da u izveštaju neuropsihijatra nije naveden detaljan objektivni neurološki ili psihijatrijski nalaz pa nije jasno kako se bez istog nalaza može zaključiti da je pomoć i nega drugog lica neophodna, zbog čega se mišljenje ne može prihvatiti, da je u izveštaju psihijatra od 12. decembra 2018. godine navedeno da se registruje regresivno ponašanje, usmerenost na telesne tegobe, ali bez produktivne simptomatologije, a što je u suprotnosti sa zaključkom da je imenovani zavisan od pomoći druge osobe, da je nalaz psihologa prenaglašen i ne izveštava objektivno. Direkcija Pokrajinskog fonda Novi Sad je prihvatila nalaz, mišljenje i ocenu organa u drugostepenom postupku, nalazeći da je medicinski dokumentovan i dovoljno obrazložen i ocenio da nisu ispunjeni uslovi propisani članom 41a Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, te je rešenjem broj 30-02/182.40-39186 od 12. oktobra 2021. godine žalbu podnosioca ponovo odbila kao neosnovanu.

Podnosilac je 16. novembra 2021. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je odbijena kao neosnovana osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 28474/21 od 11. maja 2022. godine. U obrazloženju presude je, pored ostalog, navedeno: da je tuženi organ u ponovnom postupku u svemu postupio po nalogu iz presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 8236/19 od 25. juna 2021. godine; da podnosilac ne ispunjava uslove propisane odredbama člana 41.a stav 1. i člana 93. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, kao i odredbama člana 29. i člana 31. stav 1. Pravilnika o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje za priznavanje traženog prava; da je tuženi organ prihvatio nalaz i mišljenje organa veštačenja u drugostepenom postupku broj DO-39186/7 od 22. septembra 2021. godine, nalazeći da je medicinski dokumentovan i dovoljno obrazložen; da je razmotrio celokupnu medicinsku dokumentaciju i da je imao u vidu uputstvo dato u presudi od 25. juna 2021. godine; da je organ veštačenja u drugostepenom postupku naveo da je imao u vidu izveštaje oftalmologa od 13. avgusta i 12. decembra 2018. godine, ali da oni ne izveštavaju objektivno o oštrini vida, što je dokazano objektivizacijom vida od strane oftalmologa u Odeljenju funkcionalne dijagnostike Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje Beograd od 28. avgusta 2018. godine i 16. marta 2019. godine, zbog čega nije prihvatio mišljenje da je podnosiocu neophodna pomoć i nega drugog lica; da se mišljenje neuropsihijatra od 5. decembra 2018. godine ne može prihvatiti, jer su u njemu navedeni nalazi drugih lekara specijalista, ali nije naveden detaljan objektivni neurološki ili psihijatrijski nalaz, pa nije jasno kako je bez tog nalaza zaključeno da je neophodna pomoć i nega drugog lica; da je u izveštaju psihijatra od 12. decembra 2018. godine registrovano regresivno ponašanje, usmerenost na telesne tegobe, ali bez produktivne simptomatologije, što je u suprotnosti sa zaključkom da je podnosilac zavisan od pomoći i nege drugog lica, zbog čega se ni ovo mišljenje ne može prihvatiti; da je nalaz psihologa od 16. novembra 2018. godine prenaglašen, da ne izveštava objektivno, te da se ne može prihvatiti; da je nalaz fizijatra od 11. decembra 2018. godine, u kojem se navodi da je podnosilac pokretan, u suprotnosti sa zaključkom da je podnosilac zavisan od tuđe nege i pomoći, te da se i ovaj izveštaj ne može prihvatiti; da se na osnovu ovog svega, a imajući u vidu da je podnosilac samostalno otežano pokretan, da nije slepo lice, kompenzovanog nalaza sa vitalnim organima, te da nije registrovana demencija težeg stepena, po oceni drugostepenog organa veštačenja, koju je u potpunosti prihvatio tuženi organ, podnosilac je sposoban za osnovno samozbrinjavanje i prema važećim propisima, ne ispunjava uslove za utvrđivanje potrebe za negom i pomoći drugog lica; da je sud imao u vidu da je nalaz, mišljenje i ocena drugostepenog organa veštačenja u drugostepenom postupku sačinjena bez ličnog pregleda podnosioca, ali da je ocenio da su ti navodi neosnovani, pozivajući se na odredbu člana 31. Pravilnika o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje; da podnosilac može, ukoliko smatra da je došlo do pogoršanja njegovog zdravstvenog stanja, podneti novi zahtev prvostepenom organu uprave za priznavanje traženog prava.

Uvidom u spise predmeta Osnovnog suda u Zrenjaninu R2. 37/201 (56/16), Ustavni sud je utvrdio da je na osnovu psihijatrijskog izveštaja i nalaza i mišljenja psihologa Specijalističke psihijatrijske ordinacije iz Zrenjanina od 16. marta 2020. godine i 25. juna 2020. godine, kojim je preporučeno pokretanje postupka potpunog lišenja poslovne sposobnosti, podnet predlog Osnovnom sudu u Zrenjaninu za pokretanje postupka za lišenje poslovne sposobnosti. Uz predlog je, pored ostalog, dostavljena sudskopsihijatrijska ekspertiza poslovne sposobnosti za podnosioca sačinjena od strane neuropsihijatra i psihologa, u kojoj je, između ostalog, navedeno: da je podnosilac višegodišnji psihijatrijski bolesnik; da nije sposoban da se samostalno brine o sebi; da mu je potrebna pomoć druge osobe u samozbrinjavanju; da je prisutan kognitivni deficit u funkcionisanju koji je iznad očekivanog za starosnu dob podnosioca; da su potvrđene promene u sferi ličnosti koje otežavaju funkcionisanje, u smislu pasivizacije i regresije ličnosti, te odsustvo socijalnih kontakata; da nije sposoban da se samostalno brine o sebi, niti da samostalno donosi bilo kakve odluke; da postoji odsustvo inicijative i preduzimljivosti u životnom funkcionisanju, te siromašenje socijalnog funkcionisanja podnosioca; da mu je potrebna briga i nadzor od strane drugog lica.

Rešenjem Osnovnog suda u Zrenjaninu 16 R2 37/2020 od 23. oktobra 2020. godine podnosilac ustavne žalbe je potpuno lišen poslovne sposobnosti. U obrazloženju je, pored ostalog, navedeno da je, nakon izvršenog veštačenja psihijatra i neuropsihijatra, utvrđeno da podnosilac nije sposoban za rasuđivanje i slobodno izražavanje svoje volje, niti je sposoban da brine o svojim pravima i interesima, niti može da funkcioniše samostalno, bez podrške i pomoći, usled čega je njegova poslovna sposobnost isključena.

Rešenjem Centra za socijalni rad opštine Sečanj broj 570-255 od 18. decembra 2020. godine određeno je da se podnosilac ustavne žalbe stavlja pod starateljstvo, kao lice potpuno lišeno poslovne sposobnosti i da se za staratelja postavlja supruga podnosioca. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog, navedeno: da je podnosilac višegodišnji psihijatrijski bolesnik i da je uvidom u izveštaj lekara specijaliste psihijatrije, nakon izvršenog kontrolnog pregleda, utvrđeno da isti nije sposoban da se samostalno brine o sebi, da mu je potrebna pomoć druge osobe u samozbrinjavanju, te koje su dijagnoze utvrđene, a nalazom i mišljenjem diplomiranog psihologa, nakon izvršenog pregleda, utvrđeno je da je izvršeno psihološko testiranje koje ukazuje na, kao i ranije, prisutan kognitivni deficit u funkcionisanju koji je iznad očekivanog za starosnu dob kojoj imenovani pripada, da su psihološkim testiranjem potvrđene promene u sferi ličnosti koje otežavaju funkcionisanje u smislu pasivizacije i regresije ličnosti i odsustvo socijalnih kontakata, te da nije sposoban da samostalno brine o sebi, niti da samostalno donosi bilo kakve odluke, kao i da postoji odsustvo inicijative i preduzimljivosti u životnom funkcionisanju.

4. Pravni okvir

4.1. Odredbe Ustava Republike Srbije od značaja za odlučivanje

Članom 1. Ustava utvrđeno je da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima.

Odredbama člana 69. st. 1, 2. i 4. Ustava je utvrđeno: da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva; da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom; da se invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža posebna zaštita, u skladu sa zakonom.

4.2. Odredbe međunarodnih ugovora od značaja za odlučivanje

Konvencijom o pravima osoba sa invaliditetom propisano je da je cilj ove konvencije da se unapredi, zaštiti i osigura puno i jednako uživanje svih ljudskih prava i osnovnih sloboda svim osobama sa invaliditetom i unapredi poštovanje njihovog urođenog dostojanstva; da osobe sa invaliditetom uključuju i one koji imaju dugoročna fizička, mentalna, intelektualna ili čulna oštećenja koja u interakciji sa raznim preprekama mogu ometati njihovo puno i efikasno učešće u društvu na jednakoj osnovi sa drugima (član 1.); da su načela ove konvencije, pored ostalih, poštovanje urođenog dostojanstva (član 3. tačka a)); da se države ugovornice obavezuju da usvoje neposredne, efikasne i odgovarajuće mere, pored ostalih, da se podigne svest u celom društvu, uključujući na nivou porodice, o osobama sa invaliditetom i da se neguje poštovanje prava i dostojanstva osoba sa invaliditetom, te da mere u tom cilju obuhvataju, pored ostalog, unapređenje pozitivne percepcije i veće društvene svesti u odnosu na osobe sa invaliditetom i unapređenje programa podizanja svesti o osobama sa invaliditetom i pravima osoba sa invaliditetom (član 8.); da države ugovornice priznaju pravo osoba sa invaliditetom na odgovarajući životni standard za njih i njihove porodice, uključujući odgovarajuću ishranu, odeću i smeštaj, kao i na stalno poboljšanje uslova života, i preduzeće odgovarajuće korake radi očuvanja i unapređivanja ovog prava bez diskriminacije na osnovu invaliditeta; da države strane ugovornice priznaju pravo osoba sa invaliditetom na socijalnu zaštitu i na ostvarivanje tog prava bez diskriminacije na osnovu invaliditeta i preduzeće odgovarajuće korake radi očuvanja i unapređivanja ovog prava, uključujući i mere kojima se obezbeđuje da, pored ostalog, osobe sa invaliditetom, posebno žene i devojke sa invaliditetom i starije osobe sa invaliditetom imaju pristup programima socijalne zaštite i programima za smanjenje siromaštva, da osobe sa invaliditetom i njihove porodice koje žive u siromaštvu imaju pristup državnoj pomoći za pokrivanje troškova vezanih za invaliditet, uključujući odgovarajuću obuku, davanje saveta, finansijsku pomoć i privremenu tuđu negu (član 28. stav 1. i stav 2. tač. b) i c)).

4.3. Odredbe zakona i podzakonskih akata od značaja za odlučivanje

Odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04 - Odluka USRS, 84/04 - dr. zakon, 85/05, 101/05 - dr. zakon, 63/06 - Odluka USRS, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 - Odluka US, 86/19 i 62/21) bilo je propisano: da pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica ima osiguranik i korisnik penzije, kome je zbog prirode i težine stanja povrede ili bolesti utvrđena potreba za pomoći i negom za obavljanje radnji radi zadovoljavanja osnovnih životnih potreba (član 41a stav 1.); da potreba za pomoći i negom drugog lica postoji kod lica iz stava 1. ovog člana koje je nepokretno, ili koje zbog težine i prirode trajnih bolesti i bolesnog stanja nije sposobno da se samostalno kreće ni u okviru stana uz upotrebu odgovarajućih pomagala, niti da se samo hrani, svlači, oblači i da održava osnovnu ličnu higijenu, kod slepog lica koje je izgubilo osećaj svetlosti sa tačnom projekcijom i kod lica koje postiže vid sa korekcijom do 0,05 (član 41a stav 2.); da se visina novčane naknade za pomoć i negu drugog lica određuje u visini iznosa usklađene novčane naknade za pomoć i negu zatečenih korisnika ovog prava u osiguranju zaposlenih (član 75a); da kada je za rešavanje o pravu iz penzijskog i invalidskog osiguranja potrebno utvrđivanje postojanja invalidnosti, telesnog oštećenja, potrebe za pomoći i negom drugog lica uzroka invalidnosti i telesnog oštećenja, potpune nesposobnosti za rad i nesposobnosti za samostalan život i rad, fond rešenjem utvrđuje te činjenice na osnovu nalaza, mišljenja i ocene organa veštačenja čije se obrazovanje i način rada uređuje opštim aktom fonda (član 93. stav 1.); da nalaz, mišljenje i ocena iz stava 1. ovog člana kojim je utvrđeno postojanje invalidnosti, telesnog oštećenja, potpune nesposobnosti za rad i nesposobnosti za samostalan život i rad podleže kontroli koju vrši organ fonda utvrđen opštim aktom iz stava 1. ovog člana (član 93. stav 2.); da se postupak za ostvarivanje prava na novčanu naknadu za telesno oštećenje i prava na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica pokreće na zahtev osiguranika odnosno korisnika prava, na osnovu medicinske dokumentacije (član 95.); da se promene u stanju invalidnosti, potrebe za pomoći i negom drugog lica i telesnog oštećenja koje su od uticaja na pravo priznato pravnosnažnim rešenjem, utvrđuju u postupku pokrenutom na zahtev osiguranika, korisnika prava, odnosno po službenoj dužnosti, u skladu sa opštim aktom Fonda (član 96.); da se kao dan nastanka invalidnosti, telesnog oštećenja i potrebe za pomoći i negom drugog lica uzima dan kada je na osnovu pregleda dat nalaz, mišljenje i ocena organa veštačenja, odnosno neki raniji dan za koji postoji odgovarajuća medicinska dokumentacija (član 97.); da rešenje o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja i o penzijskom stažu donosi organ fonda određen opštim aktom fonda (član 98.).

Članom 10. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) propisano je: da je organ dužan da pravilno, istinito i potpuno utvrdi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za zakonito i pravilno postupanje u upravnoj stvari; da ovlašćeno službeno lice odlučuje po svom uverenju koje činjenice uzima kao dokazane, na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka.

Pravilnikom o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje („Službeni glasnik RS“, br. 58/19 i 66/21) propisano je: da organ veštačenja veštači na osnovu detaljnog razmatranja medicinske i druge dokumentacije od značaja za davanje ocene, na osnovu objektivnog nalaza prilikom pregleda, a po potrebi i na osnovu dopunskih ispitivanja u funkcionalnoj dijagnostici Fonda (član 8.); da organ veštačenja u nalazu, mišljenju i oceni svoja zapažanja i nalaze navodi precizno i objektivno; da nalaz, mišljenje i ocena mora biti jasan, potpun, obrazložen i stručno zasnovan (član 9.); da organ veštačenja u drugostepenom postupku ostvarivanja prava veštači na osnovu medicinske dokumentacije korišćene u prvostepenom postupku ostvarivanja prava, kao i medicinske dokumentacije dostavljene u drugostepenom postupku ostvarivanja prava, a za profesionalna vojna lica po pribavljenom mišljenju Glavne vojnolekarske komisije; da organ veštačenja u drugostepenom postupku ostvarivanja prava može izvršiti pregled osiguranika, korisnika prava, odnosno drugog lica, ako na osnovu prethodnog razmatranja medicinske dokumentacije oceni da je to neophodno (član 31.).

5. Razmatrajući navode podnosioca o učinjenoj povredi prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. Ustava, Ustavni sud najpre ukazuje da je članom 69. stav 1. Ustava zajemčeno pravo na socijalnu zaštitu i utvrđeno da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva, da je stavom 2. istog člana utvrđeno da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom, a stavom 4. da se invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža posebna zaštita, u skladu sa zakonom. Iz navedenog proizlazi da je Ustavom zajemčeno pravo na socijalnu zaštitu, utvrđeni nosioci zajemčenog prava i načela na kojima se zasniva njegovo pružanje, ali ne i konkretna sadržina samog prava, iz čega dalje sledi da je, saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, zbog prirode prava, način njegovog ostvarivanja neophodno propisati zakonom.

Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju za osiguranike, kao i korisnike penzije, propisano je jedno posebno pravo, a to je pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica, kao i uslovi za ostvarivanje ovog prava. Tako je odredbama člana 41a st. 1. i 2. navedenog Zakona propisano da pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica ima osiguranik i korisnik penzije kome je zbog prirode i težine stanja povrede ili bolesti utvrđena potreba za pomoći i negom za obavljanje radnji radi zadovoljavanja osnovnih životnih potreba, te da potreba za pomoći i negom drugog lica postoji kod lica koje je nepokretno, ili koje zbog težine i prirode trajnih bolesti i bolesnog stanja nije sposobno da se samostalno kreće ni u okviru stana uz upotrebu odgovarajućih pomagala, niti da se samo hrani, svlači, oblači i da održava osnovnu ličnu higijenu, kod slepog lica koje je izgubilo osećaj svetlosti sa tačnom projekcijom i kod lica koje postiže vid sa korekcijom do 0,05.

Dakle, cilj ustanovljavanja predmetne naknade je da se osiguranicima i korisnicima penzije koji zbog prirode i težine stanja povrede ili bolesti koju imaju ne mogu da zadovolje osnovne životne povrede bez tuđe pomoći, omogući da plate nekom drugom licu da im u tome pomogne.

Polazeći od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud najpre ukazuje da je u predmetnom upravnom postupku utvrđeno da je podnosilac ustavne žalbe korisnik invalidske penzije, višegodišnji psihijatrijski bolesnik, da je zbog svog psihičkog stanja potpuno lišen poslovne sposobnosti i stavljen pod starateljstvo supruge.

Podnosilac ustavne žalbe je 27. marta 2018. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Pokrajinski fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Zrenjanin zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica. Uz zahtev su, pored ostalog, podneti izveštaji nadležnih doktora specijalista da je podnosilac slepo lice, kao i lice za koje je ocenjeno da je potrebno pokretanje postupka za lišenje poslovne sposobnosti i postupka za dodelu tuđe nege i pomoći, jer je višegodišnji psihijatrijski bolesnik i nije sposoban da se samostalno stara o sebi, te da mu je potrebna pomoć druge osobe u samozbrinjavanju.

Nakon obavljenih veštačenja dati su nalazi, ocena i mišljenje da podnosilac ne ispunjava uslove za priznavanje traženog prava. Upravni sud je u ovoj pravnoj stvari poništio konačni upravni akt, sa obrazloženjem da prilikom odlučivanja organi uprave nisu brižljivo razmotrili nalaze doktora specijalista koje je podnosilac dostavio uz zahtev, odnosno nije izložio konkretne i jasne razloge iz kojih ne prihvata mišljenja data u njima.

Nakon obavljenog dopunskog veštačenja 2021. godine ponovo je doneta odluka o odbijanju žalbe podnosioca i potvrđivanju prvostepenog rešenja kojim je odbijen zahtev podnosioca za ostvarivanje traženog prava, sa obrazloženjem da je utvrđeno da podnosilac ne ispunjava kriterijume propisane članom 41a stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, da je podnosilac samostalno otežano pokretan, da nije slepo lice, kompenzovanog nalaza sa vitalnim organima, te da nije registrovana demencija težeg stepena, da je podnosilac sposoban za osnovno samozbrinjavanje i prema važećim propisima, ne ispunjava uslove za utvrđivanje potrebe za negom i pomoći drugog lica. U obrazloženju konačnog upravnog akta je navedeno da je nalaz organa veštačenja u drugostepenom postupku prihvaćen kao odlučujući dokaz u celosti, da je medicinski dokumentovan i dovoljno obrazložen. Razmatrajući tužbu podnosioca podnetu protiv navedenog konačnog upravnog akta, Upravni sud je ocenio da je u ponovnom postupku drugostepeni organ postupio po nalozima iz ranije donete presude i da su otklonjene nepravilnosti.

Ustavni sud ponavlja da je Pravilnikom o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje propisano da organ veštačenja veštači na osnovu detaljnog razmatranja medicinske i druge dokumentacije od značaja za davanje ocene, na osnovu objektivnog nalaza prilikom pregleda, a po potrebi i na osnovu dopunskih ispitivanja u funkcionalnoj dijagnostici Fonda, da organ veštačenja u nalazu, mišljenju i oceni svoja zapažanja i nalaze navodi precizno i objektivno, te da nalaz, mišljenje i ocena mora biti jasan, potpun, obrazložen i stručno zasnovan, kao i da organ veštačenja u drugostepenom postupku ostvarivanja prava veštači na osnovu medicinske dokumentacije korišćene u prvostepenom postupku ostvarivanja prava, kao i medicinske dokumentacije dostavljene u drugostepenom postupku ostvarivanja prava, a može izvršiti pregled lica ako na osnovu prethodnog razmatranja medicinske dokumentacije oceni da je to neophodno.

Takođe, Ustavni sud napominje da je Zakonom o opštem upravnom postupku usvojeno načelo slobodne ocene dokaza, koje, u suštini, znači da organ po svom uverenju odlučuje koje će činjenice uzeti kao dokazane (osim u pogledu javnih isprava), na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza zasebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka. Međutim, ovakav sistem slobodne ocene dokaza nalaže potrebu da se nađe zaštita od eventualne zloupotrebe slobode koja po ovom načelu pripada organu koji vodi postupak. Jemstvo da će organ nepristrasno oceniti dokaze leži i u njegovoj dužnosti da za svoju ocenu iznese razumljive razloge u odluci. Veštačenjem se odlučna činjenica dokazuje kada je za njeno utvrđivanje i ocenu potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službeno lice koje vodi postupak. Ako nalaz ili mišljenje veštaka nisu jasni ili potpuni, ili mišljenje nije dovoljno obrazloženo, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ni ponovnim saslušanjem veštaka, ponoviće se veštačenje, sa istim ili drugim veštacima, a može se zatražiti i veštačenje od naučne ili stručne organizacije.

Ustavni sud primećuje da je u ovoj pravnoj stvari ponovljeno veštačenje i drugostepeni organ uprave je novi nalaz, mišljenje i ocenu prihvatio kao odlučujući dokaz u celosti. Sud ponavlja da je Upravni sud u ovoj pravnoj stvari poništio konačni upravni akt sa obrazloženjem da on ne sadrži jasne i konkretne razloge zašto nisu prihvaćena mišljenja iz izveštaja doktora specijalista koji su dostavljeni od strane podnosioca da isti nije sposoban za samostalno funkcionisanje i samozbrinjavanje.

Po oceni Suda, pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica nesporno potpada pod ustavnu garanciju prava na socijalnu zaštitu, jer je ustanovljeno upravo u cilju da se pruži društvena pomoć licu kome je to neophodno za zadovoljavanje njegovih osnovnih životnih potreba. Zakon o socijalnoj zaštiti uređuje sva pitanja od značaja za socijalnu zaštitu, ali kada su u pitanju osiguranici i korisnici penzije, pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica, kao i uslovi za ostvarivanje ovog prava regulisani su odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Tako su odredbama člana 41a st. 1. i 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisani uslovi za ostvarivanje ovog prava. Međutim, prilikom odlučivanja organi uprave, pored relevantnih zakonskih odredbi, moraju imati u vidu i ciljeve zbog kojih je ovaj vid pomoći ustanovljen, a to svakako jeste da se licu koje nije u stanju da samostalno funkcioniše i brine se o sebi zbog stanja u kome se nalazi, obezbede, u skladu sa načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva, osnovni uslovi za život u vidu obezbeđivanja materijalne podrške.

Supruga podnosioca je u ustavnoj žalbi upravo ukazala da podnosiocu predmetno pravo nije priznato iako je dugogodišnji psihijatrijski bolesnik kojem je oduzeta poslovna sposobnost, i za svoje tvrdnje je dostavila određenu medicinsku dokumentaciju, kao i rešenje Osnovnog suda u Zrenjaninu 16 R2 37/2020 od 23. oktobra 2020. godine, kojim je podnosilac potpuno lišen poslovne sposobnosti iz napred navedenih razloga i rešenje Centra za socijalni rad opštine Sečanj broj 570-255 od 18. decembra 2020. godine kojim je određeno da se podnosilac ustavne žalbe stavlja pod starateljstvo, a u kome je upravo navedeno da nije sposoban za rasuđivanje i slobodno izražavanje svoje volje, niti je sposoban da brine o svojim pravima i interesima, niti može da funkcioniše samostalno, bez podrške i pomoći, usled čega je njegova poslovna sposobnost isključena, da je uvidom u izveštaj lekara specijaliste psihijatrije, nakon izvršenog kontrolnog pregleda, utvrđeno da isti nije sposoban da se samostalno brine o sebi, da mu je potrebna pomoć druge osobe u samozbrinjavanju.

Kao što je već rečeno, cilj socijalne zaštite zajemčen članom 69. Ustava je pružanje pomoći radi stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, te je zajemčena i posebna zaštita invalida. Građani kojima je neophodna društvena pomoć radi stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva. Po oceni Ustavnog suda, u ovom konkretnom slučaju, prilikom utvrđivanja da li podnosilac ispunjava uslove za priznavanje traženog prava, organi koji su o tome odlučivali nisu pošli od ovih principa i osnovnih načela socijalne zaštite. Sud ponavlja da je odluka o odbijanju zahteva zasnovana isključivo na nalazu, mišljenju i oceni datoj nakon poslednjeg obavljenog veštačenja. Organi uprave, a potom i Upravni sud ističu da je nalaz organa veštačenja u drugostepenom postupku prihvaćen kao odlučujući dokaz u celosti, odnosno za isti je ocenjeno da je jedini relevantan dokaz, jer je nalaz, mišljenje i ocenu dao ovlašćeni organ veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, u skladu sa odredbama Pravilnika o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegove nadležnosti da procenjuje da li je nalaz, mišljenje i ocena organa veštačenja jasan, potpun, logičan, obrazložen i naučno i stručno zasnovan. Pored toga, Sud još jednom ukazuje da je podnosiocu oduzeta poslovna sposobnost upravo na osnovu nalaza psihijatra i neuropsihijatra da podnosilac nije sposoban za rasuđivanje i slobodno izražavanje svoje volje, niti je sposoban da brine o svojim pravima i interesima, niti može da funkcioniše samostalno, bez podrške i pomoći. Međutim, bez obzira na to što je podnosiocu iz navedenih razloga oduzeta poslovna sposobnost, odluka u ovoj pravnoj stvari zasnovana je samo na oceni organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje da podnosilac ne ispunjava uslove propisane članom 41a stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Sa druge strane, Sud ističe da je drugostepeni organ veštačenja mogao, posebno jer je to podnosilac više puta zahtevao, saglasno članu 31. navedenog podzakonskog akta, da izvrši i neposredni pregled podnosioca, naročito imajući u vidu sve prethodno navedene činjenice i okolnosti konkretnog slučaja. Ustavni sud ukazuje da primena pozitivnog prava svakako mora počivati na načelima koja se odnose na predmetnu oblast i na ustavnim jemstvima koja se odnose na tu oblast.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je ocenio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na socijalnu zaštitu iz člana 69. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), u tački 1. izreke usvojio ustavnu žalbu.

Na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odredio kao način pravičnog zadovoljenja podnosioca ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. Ustava, isplatu u iznosu od 3.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Po oceni Ustavnog suda, dosuđeni iznos predstavlja adekvatan i delotvoran način otklanjanja štetnih posledica i vid pravičnog zadovoljenja podnosiocu ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. Ustava. Ovo, pre svega, zbog značaja postupka za podnosioca ustavne žalbe, a potom i zbog činjenice da je predmetni postupak trajao četiri godine, a u kom periodu podnosiocu zbog navedenog postupanja organa uprave i Upravnog suda nije bila obezbeđena novčana naknada na ime traženog prava za negu i pomoć drugog lica. Ustavni sud konstatuje da poništavanje osporene presude i nižestepenog akta i vraćanje na ponovno odlučivanje, kao jedan od načina otklanjanja štetnih posledica, u konkretnom slučaju nije adekvatno i delotvorno, jer bi podnosilac i dalje bio onemogućen da određeni vremenski period dobija novčani iznos na ime traženog prava na dodatak za negu i pomoć drugog lica, pre svega zbog dosadašnjeg trajanja predmetnog postupka. Stoga, Ustavni sud smatra da dosuđivanje navedenog novčanog iznosa predstavlja kako način otklanjanja štetnih posledica, tako i pravično zadovoljenje podnosioca zbog utvrđene povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. Ustava.

Ustavni sud napominje da se podnosilac ustavne žalbe može obratiti novim zahtevom nadležnom organu uprave za priznavanje prava na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica.

Ustavni sud je isti stav zauzeo u Odluci Už-6096/2020 od 23. februara 2023. godine.

6. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.