Odbijanje ustavne žalbe zbog nekorišćenja pravnog sredstva protiv ćutanja administracije

Kratak pregled

Ustavni sud odbija ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Iako je upravni postupak trajao preko šest godina, prvenstveno zbog neaktivnosti drugostepenog organa, podnositeljka nije iskoristila raspoloživo pravno sredstvo – tužbu zbog „ćutanja administracije“, čime je doprinela dužini postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća , u postupku po ustavnoj žalbi Hadžire Salković iz Tutina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. septembra 2016. godi ne, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Hadžire Salković izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Tutin u predmetu broj 952-01-118/08c, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. Hadžira Salković iz Tutina, preko punomoćnika Hasima Klimente, advokata iz Tutina, podnela je Ustavnom sudu, 1. oktobra 2014. godine, us tavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Tutin u predmetu broj 952-01-118/08c, kao i zbog povrede prava na jednaku zaštitu prava, prava na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama čl. 36. i 58. Ustava, te povrede člana 145. Ustava.

Ustavnom žalbom se povreda označenih prava vezuje za propuštanje drugostepenog organa da blagovremeno odluči o žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa donetog 4. novembra 2008. godine, iako je punomoćnik podnositeljke, prema navodima ustavne žalbe, „u tom smislu podnosio razne dopise, zahteve i urgencije“.

U ustavnoj žalbi se, takođe, navodi da je, i pored pravnosnažne i izvršne presude Opštinskog suda u Tutinu, Republički geodetski zavod odbio da postupi po kondemnaciji iz izreke te presude, zbog čega podnositeljka trpi materijalnu štetu, jer nije u mogućnosti da sporne nepokretnosti „kao ekonomski interes stavi u funkciju uvećanja svoje imovine“.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Tutin broj 952-01-118/08c i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnositeljka ustavne žalbe je 13. avgusta 2008. godine podnela prijavu Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Tutin za upis promene u katastarskom operatu na k.p. br. 690/1 i 688, KO Tutin, na osnovu presude Opštinskog suda u Tutinu P. 88/02 od 5. jula 2002. godine.

Rešenjem prvostepenog organa od 4. novembra 2008. godine odbijen je zahtev podnositeljke kao neosnovan, a u obrazloženju rešenja je, pored ostalog, navedeno: da je priloženom presudom utvrđeno pravo podnositeljke u odnosu na Š.B, a da je u katastarskom operatu upisana Š.M, zbog čega je podnositeljki obaveštenjem od 29. septembra 2008. godine naloženo da otkloni navedeni nedostatak; da se iz povratnice pošte Tutin vidi da je navedeno obaveštenje uručeno podnositeljki 9. oktobra 2008. godine, ali da nije postupila po istom, zbog čega je odlučeno kao u dispozitivu rešenja. Podnositeljka ustavne žalbe je protiv navedenog rešenja izjavila žalbu 10. novembra 2008. godine.

Rešenjem Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture od 16. maja 2014. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje 9. oktobra 2014. godine, kojim je usvojio zahtev podnositeljke ustavne žalbe, a rešenje je dostavljeno podnositeljki 21. oktobra 2014. godine. Protiv navedenog rešenja nije izjavljena žalba.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je : da svako ima pra vo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da s vako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (č lan 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.); da su sudske odluke obavezne za sve i da ne mogu biti predmet vansudske kontrole (član 145. stav 3.) .

Za odlučivanje Ustavnog suda o povredi označenog ustavnog prava od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbom člana 14. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja.

Odredbom člana 24. stav 3. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje, pod uslovom da ga nije doneo ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju . Važeći Zakon o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) sadrži odredbu suštinski iste sadržine u članu 19. stav 2. zakona.

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je postupanjem upravnih organa u osporenom postupku koji je vođen po njenom zahtevu za upis promene u katastarskom operatu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, jer je drugostepeni organ o njenoj žalbi odlučio posle šest godina.

Ustavni sud je utvrdio da je predmetni upravni postupak započeo 13. avgusta 2008. godine, podnošenjem zahteva podnositeljke ustavne žalbe Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Tutin u predmetu, a da je pravnosnažno okončan 6. novembra 2014. godine, istekom roka za podnošenje žalbe protiv rešenja prvostepenog organa od 9. oktobra 2014. godine.

Ustavni sud konstatuje da činjenica da je osporeni postupak trajao šest godina i tri meseca može, sama za sebe, ukazivati na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa u predmetnom postupku, Ustavni sud je najpre konstatovao da je prvostepeni organ o zahtevu podnositeljke prvi put odlučio u roku propisanom zakonom, a da je u ponovnom postupku doneo odluku u roku od pet meseci, što se može smatrati efikasnim postupanjem. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je drugostepeni organ pokazao izuzetnu neefikasnost u postupanju, time što je o žalbi podnositeljke odlučio nakon pet i po godina od njenog podnošenja.

Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nije bilo posebno složenih činjeničnih ili pravnih pitanja, kao i da je odluka u predmetnoj upravnoj stvari za podnositeljku ustavne žalbe bila od značaja, imajući u vidu pravne posledice upisa prava na nepokretnostima u javne knjige.

Prilikom ispitivanja da li je podnositeljka ustavne žalbe svojim radnjama doprinela predugom trajanju osporenog postupka, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok u mnogome zavisi od aktivnosti stranke. Ustavni sud ukazuje da je i Evropski sud za ljudska prava, u vezi sa propuštanjem nadležnog organa da u razumnom roku odluči o podnetom zahtevu, izrazio sledeće stavove:

- da podnosilac treba samo da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na nj ega, da se uzdrži od upotrebe taktike odugovlačenja i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda u predmetu Unión Alimentaria Sanders SA protiv Španije, 11681/85, od 7. jula 1989. godine ).

- da je podnositeljka zahteva imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ona ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (Odluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99 );

- da tokom upravnog postupka podnosilac nije ni pokušao iskoristiti dostupna domaća pravna sredstva, uprkos činjenici da nije nikad osporavao njihovu delotvornost i da ga to što je od predsednika Upravnog suda tražio obaveštenje o napretku svog slučaja nije oslobodilo obaveze iskorišćavanja dostupnih domaćih pravnih sredstva (Odluka o dopuštenosti u predmetu Grčar protiv Hrvatske, 22715/09, od 17. septembra 2013. godine ).

Ustavni sud konstatuje da je osporeni postupak odlučivanja o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe za upis promene u katastru nepokretnosti mogao trajati kraće da je podnositeljka iskoristila pravo na tužbu zbog “ćutanja administracije“. Budući da navedeno pravn o sredstv o podnositeljka uopšte nije koristila u periodu od pet i po godina, Ustavni sud nije mogao oceniti ni eventualnu delotvornost tog pravn og sredstva u konkretnoj upravnoj stvari, niti može da, in abstracto, ispituje da li bi njeno podnošenje dovelo do drugačije dužine trajanja konkretnog upravnog postupka. Ustavni sud je ovakav stav izrazio, pored ostalih, u Odluci Už-3504/2013 od 23. decembra 2015. godine.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u prvom delu izreke.

6. Ustavni sud je konstatovao da se u ustavnoj žalbi povreda prava na jednaku zaštitu prava i prava na pravno sredstvo, zajemčenih članom 36. Ustava, obrazlaže istim navodima kao povreda prava na suđenje u razumnom roku, te ove navode nije posebno razmatrao.

Ustavnom žalbom se, takođe, ukazuje da je, i pored pravnosnažne i izvršne presude Opštinskog suda u Tutinu, Republički geodetski zavod odbio da postupi po kondemnaciji iz izreke te presude, kojom je u korist podnositeljke ustavne žalbe utvrđeno pravo korišćenja na nepokretnostima koje su predmet zahteva za upis promene prava. Ustavni sud je ocenio da ovi navodi ustavne žalbe nisu ustavnopravni razlozi koji bi ukazivali na povredu prava na imovinu, garantovanog članom 58. Ustava, s obzirom na razloge koji su opredelili Sud da odbije kao neosnovanu ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Pri tome je Sud imao u vidu i činjenicu da je pravnosnažnim rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Tutin od 9. oktobra 2014. godine usvojen predmetni zahtev podnositeljke ustavne žalbe.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da odredbe člana 145. Ustava ne mogu biti osnov za izjavljivanje ustavne žalbe, pošto se njima ne jemči nijedno ljudsko ili manjinsko pravo ili sloboda, već se utvrđuje, pored ostalog, zasnovanost sudskih odluka, njihova obaveznost i mogućnost preispitivanja.

Ustavni sud je, s obzirom na izneto, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u preostalom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i rešio kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić